臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00359號原 告 甲○○被 告 國立台中教育大學代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因償還公費事件，原告不服教育部中華民國94年5月5日台訴字第0000000000A號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係於民國（下同）90年畢業於被告學校 (原國立台中師範學院)之公費生，原經分發至台中縣服務，因原告參加屏東縣政府返鄉服務之號召，經屏東縣政府於90年6月20日函請臺中縣政府同意原告改分發，臺中縣政府於同年月27日函覆屏東縣政府，以原告暨放棄分發，同意所請，原告於90年7月6日經屏東縣政府通知依臺中縣政府同意改分發之復文，前往屏東縣溪北國民小學（下稱溪北國小）擔任教職。嗣被告依公費合格教師分發原則之規定以原告「放棄分發」為由，要求其償還已受領之公費，原告於90年8月28日向被告提起申覆，經被告函請教育部釋示，該部以90年10月9日台
(90)師㈡字第90135859號函覆，略以原告需依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」之規定，應一次償還已受領之公費。原告不服，曾就教育部之前述函釋向行政院提起訴願，經該院為訴願不受理之決定，原告仍不服，向臺北高等行政法院提起行政訴訟，經該院駁回原告之訴確定。原告復於
93 年3月29日向被告提出緊急陳情書，就償還公費乙案，請被告協調各有關單位准予免議，被告以93年4月2日中師院輔字第0930002288號函復，略以原告所請免償還公費乙事，．
．．再經請示教育部中部辦公室之結果如下：「本案已進入司法程序，所請礙難照准，一切依相關規定辦理」。原告不服，經向教育部提起訴願遭不受理決定，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈先位聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
⒉備位聲明：確認被告依教育部90年10月9日台（90）師
（二）字第9035859號函指示，按師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定向原告請求一次償還已受領公費之法律關係不成立。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件被告93年4月2日中師院輔字第0930002288號函應屬
行政處分，且屬訴願救濟事項；且上揭函文並未告知救濟期間，原告收受後尚未逾1年之期間。是原告所提訴願應屬合法：
⑴被告以上揭函文，依教育部90年10月9日台 (90)師㈡
字第90135859號函覆所示，請求原告一次償還公費，自屬行政機關就公法上具體事件所為之決定而直接對外發生法律效果之單方行政行為。
⑵被告依上開教育部函釋，則非僅依「師資培育自費、
公費及助學金實施辦法」要求原告償還已受領之公費，故原告須先有違反「90年公費合格教師分發原則」，始有依「師資培育機構公費生償還公費實施要點」規定辦理，並非只係原告與被告間係屬「公法上契約關係」，其應否依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」規定償還公費之爭議而已，故仍屬訴願救濟事項。
⑶又原告於接獲被告函請應一次償還已受領之公費，至
為惶恐，且被告未曾告知如何救濟及請求救濟之期間，故原告只得一再向被告申覆，被告亦只分別於90年9月11日、12月5日、92年3月6日、12月17日多次反應予教育部，惟經該部指示仍維持原規定辦理，且原告於93年3月29日再緊急陳情，被告以93年4月2日中院輔字第0930002288號函覆亦檢附教育部前揭函文，並稱該校只能依法行事，原告雖收受被告上揭函迄今已逾1個月，然被告於上揭函文未記載救濟期間，且亦未逾1年，依行政程序法第98條第3項之規定，原告既有提起訴願，亦應視為在法定期間所為，故未逾訴願期間。
⒉原告確無放棄台中縣之原分發而以賠償公費方式重新分
發屏東縣服務之意思存在，故不違反「90年公費合格教師分發原則」第8條之規定：
⑴本件原告為屏東縣籍之公費合格教師，為響應該縣返
鄉服務之號召，乃至該縣教育局洽辦「改分發」至該縣服務，並由該縣政府函請臺中縣政府同意原告「改分發」至該縣服務。又原告只係願意由原分發台中縣而「改分發」至屏東縣，且於臺中縣政府辦理分發之際，始終未有表示放棄分發之行為，若係放棄原分發而以賠償公費方式重新分發至屏東縣，則非原告所同意；且屏東縣政府上網資料亦未表示設籍該縣公費合格教師須以賠償公費方式而重新分發該縣，且原告與屏東縣教育局洽辦時，承辦人員亦未告知須賠償公費，始能分發至該縣服務。若原告得知上情，豈可能響應其號召？且該縣若以賠償公費方式要求公費合格教師辦理重新分發，亦不可能上網為號召。故「改分發」並無違反「90年公費合格教師分發原則」之規定，而須賠償公費。
⑵臺中縣政府既同意原告「改分發」至屏東縣服務，又
何須要原告「擬放棄分發至台中縣服務」？且若原告既放棄上揭分發，亦無須其同意屏東縣政府「改分發」，顯係臺中縣政府故意曲解屏東縣政府上揭函文之意旨，並在「公費生分發作業簽到表」之「分發學校」欄自行填載「放棄」，與屏東縣政府上揭函文及原告之原意即有違背。
⑶又屏東縣政府上網開放公開申請改分發，總計有47人
提出申請，且其為函徵詢其他縣市惠予同意改分發至該縣服務。於嘉義縣政府同意函中係明確表示「．．
．公費教師○○○改分發至貴縣服務乙案，敬表同意」，然臺中縣政府卻稱「貴府函請分發本縣之公費生教師．．．改分發至貴縣服務一事，上開二員既擬放棄分發至本縣服務，本府同意所請」，顯見台中縣政府上揭函文對屏東縣政府函請同意「改分發」之認知應有錯誤。況且臺中縣政府於其分發作業時，若有向原告稱其不同意屏東縣政府所請或放棄分發即要賠償公費，原告亦必留在現場接受其分發，而不可能再至屏東縣參予分發作業，然臺中縣政府既同意屏東縣政府之所請，卻在上揭簽到表填載原告「放棄」；且在現場分發亦不告知原告放棄分發之結果即係要賠償公費；更為函予教育部中部辦公室及被告告知原告放棄至該縣分發，且稱「說明本府前．．．函復屏東縣政府．．．同意黃、梁二公費生放棄分發至本縣服務在案．．．本縣90年度國小階段別公費生分發作業．．．上開二員均自願放棄分發至本縣學校服務，檢附該二員『放棄』簽名單如后附」，致教育部中部辦公室有所誤認，即要被告依「公費合格教師分發原則」9㈡規定向原告請求賠償公費。尤其臺中縣政府不稱屏東縣政府係請求同意「改分發」，並非「放棄分發」，實與屏東縣政府上揭函文及原告之原意有違。
再者，臺中縣政府並未誠實告知原告其不同意屏東縣政府之「改分發」或放棄分發後須賠償公費之法律上效果，故其應有預設「放棄分發」之陷阱，欲置原告違反「公費之合格教師分發原則」之規定，對原告不公，已違反誠信原則。
⑷本件屏東縣政府因號召該縣籍公費合格教師返鄉服務
，總計有47人提出申請，且除原告及訴外人梁儷書等2人外，最後仍有其他11名公費合格教師皆係以「改分發」至屏東縣之方式處理，然原告及梁儷書等2人只因臺中縣政府函覆屏東縣政府有稱「上開二員既擬放棄分發至本縣服務，本府同意所請」，而其他嘉義縣、苗栗縣、基隆市等縣市函覆「同意改分發至貴縣服務」之不同，卻受賠償已受領公費之差別待遇，亦有違平等原則。尤其教育部若認屏東縣政府上揭措施若有違反「公費合格教師分發原則」之規定，則應預先防範，並飭令各縣市不得以「改分發」方式以爭取其他各縣市公費生之名額，豈可因屏東縣上揭措施，而轉嫁由原告負擔賠償公費之責？⑸至被告90年9月11日 (90)中師院輔字第5006號函主旨
所稱原告係因家庭因素而參加屏東縣政府教師甄選錄取乙節，按原告並無所謂「家庭」因素，且無參加屏東縣政府教師甄選之情事，可函請屏東縣政府查詢即明。
⒊再者，原告接受「改分發」至屏東縣，並接受公費生公
開分發，並在該縣溪北國小任教，履行公費生分發服務之義務迄今，且溪北國小亦屬該縣「特殊地區」之學校，故原告並不違反「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2㈤點之規定。至被告所稱原告至溪北國小報到後，即借調至屏東縣政府教育局服務，並未擔任教職工作乙節，按原告借調屏東縣政府教育局工作係支援性質、臨時性、並非常態，且係奉學校之命，非原告所得拒絕，且原告借調至屏東縣政府教育局並非佔缺任職，而係兼辦業務，且須回溪北國小任教。又係由學校支薪，並非由屏東縣政府支薪，另借調與師資培育機構公費生償還公費實施要點無關，況該要點亦未規定被告畢業生一定要在台中縣所屬學校任教。
⒋教育部針對本案雖召開2次協調會，然經協商後卻要求
原告於94年4月25日以書面同意「1、本案係基於個案事實所為之處置，不應被援引或關涉其他案件。2、黃、梁二師同意訴願、訴訟事項，並自渠等撤回辦理完竣之日起，不再追償公費」，對於已追償公費之部分則不再返還，置平等原則、信賴保護、及誠信原則於不顧，既上揭差錯非由原告所引起，其欲原告放棄已被追償之部分，而不得請求返還，豈有公理？⒌末按，原告並非「放棄分發」，而係向屏東縣政府申請
「改分發」；若原告知臺中縣政府以放棄分發並賠償公費方式而重新分發，為原告所無法同意；且若台中縣政府誠實告知，原告亦不可能至屏東縣接受分發，有如前述，又原告並不符合償還公費之六種要件之其中一種，既不符合，即法律關係不存在。故有關認被告依教育部90年10月9日台 (90)師㈢字第90135859號函指示其依「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2㈤點之規定請求原告應一次償還已受領公費之法律關係應屬不存在，且亦應有請求確認判決之法律上利益，乃依行政訴訟法第6條第1項規定，提起「確認法律關係不成立」之訴之備位聲明。
㈡被告主張：
⒈原告係本校之公費生，因未依規定至所分發之台中縣服
務，而逕至溪北國小報到，已違反90年度公費合格教師分發原則」第8項、第9項第㈡點、「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」第12條、第13條、「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2項第㈤點及第10項規定，事實俱在，故原告應一次償還已受領之公費新台幣（下同）373,888元。
⒉原告自90年6月畢業後即放棄分發至台中縣服務，有台
中縣政府90年6月27日90府教特字第177527號函被告所附原告放棄分發至台中縣服務之同意書。被告曾數次向教育部請示，均經該部明示：原告因違反「90年公費合格教師分發原則」規定，應償還已受領之公費。故被告依指示辦理追償公費相關事宜，並無違誤，且經向原告追償公費已達3年之久，惟原告迄未主動償還公費。
⒊教育部因考量原告雖有違規定惟仍在國民小學服務之事
實，曾於94年4月21日邀集相關機關派員協商，獲得結論：「黃、梁二師同意徹回訴願、訴訟事項，並自渠等撤回辦理完竣之日起，不再追償公費。」惟原告仍不同意。若果原告仍願依上開結論履行，則被告自仍願遵重上開結論，放棄後續之請求。
理 由
一、按「師資培育公費由教育部編列預算支應。公費項目包含學雜費、書籍費、制服費、住宿費、生活津貼、教育實習參觀等費用。」、「公費生取得教師證後，由各級主管教育行政機關依各縣市及直轄市教師缺額，分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務。」、「未依規定連續服務期滿者，應一次償還其未服務年數之公費。」師資培育自費、公費及助學金實施辦法第6條、第12條、第13條第2項定有明文。又「為辦理師資培育機構公費生依『師資培育自費、公費及助學金實施辦法』之規定償還公費事宜，特訂定本要點。」、「本要點適用對象係指師資培育法公布後取得公費生資格，具有左列情形之一者：(五)取得教師證書後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者。」為師資培育機構公費生償還公費實施要點第1點、第2點第5款所明定。
二、另按行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，得於不違反法律規定之前提下，與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。各師範校院及設有教育院、系、所之大學校院之公費生於在學期間享有前述學雜費、書籍費、生活律貼等公費，惟公費生於肄業期間，因轉學、轉系而喪失公費生資格，或放棄公費者，或被勒令退學、開除學籍或無故不就學者，或於取得教師證書後，未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類科學校服務之義務者，均應償還已受領之公費，教育部就有關之賠償事宜訂有「師資培育自費公費及助學金實施辦法」，該辦法係主管機關為確保師資培育人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，本件自得適用。原告既係被告學校之公費生，其於入學時出具自願書，書明願遵守前揭實施辦法，如有違背應負償還公費之責，此有自願書在原處分卷可稽，則其與被告之間依司法院釋字第348號解釋，係屬公法上契約關係，其應否依師資培育自費、公費及助學金實施辦法規定，償還公費之爭議，係原告與被告間之公法契約如何履行之問題，原告猶執被告請求原告一次償還公費，係屬被告單方之行政行為，為行政處分，自無足採。
三、本件原告係被告學校90年度應接受分發之公費生，原分發台中縣服務，因參加屏東縣政府教師甄選錄取，90年6月20日該縣政府去函臺中縣政府，惠請臺中縣政府同意原告改分發，90年7月6日原告經屏東縣政府通知，依臺中縣政府同意改分發之復文，參加屏東縣一般地區國民小學教師介聘甄選委員會介聘前往溪北國小擔任教職，被告就原告是否需賠償公費一事，於90年9月11日函請教育部解釋，該部於90年10月9日以台 (90)師㈡字第90135859號函覆略以，該生放棄分發，而至屏東縣溪北國民小學報到，核與90年「公費合格教師分發原則」第8點之規定有違。又依據「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第二 (五)點之規定，取得教師證後未履行自願分發至偏遠或特殊地區或師資不足類料學校服務之義務者，需依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」之規定，應一次償還已受領之公費等語。被告乃據以函請原告應一次償還已受領之公費。茲就原告有否違反上開實施辦法之規定，分述如下：
(一)臺中縣政府雖函覆屏東縣政府同意原告改分發至屏東縣政府服務，惟其係因原告放棄分發至臺中縣政府服務，始為上述同意，此有臺中縣政府90年6月27日90府教特字第177527號函在卷可稽，並經辦理分發作業之證人陳慧珍於本院證稱：分發作業係由教育部統一作業，原告之職缺落在台中縣，而屏東縣當時未開缺，雖90年度屏東縣以改分發之機制讓屏東縣之子弟回鄉服務，但依部頒之作業要點，已明確規範公費生依據分數公開選填志願，分發後即不得再以任何理由轉調行政轄區服務，故原告雖於90年6月10日出具屏東縣政府要求改分發至該縣服務之公文，我們仍要求原告須於90年6月27日到現場辦理分發登記，原告於90年6月27日在文雅國小辦理公費生登記時，在坐位上直接說要放棄，故由工作人員在分發學校欄填寫放棄，再由原告簽名確認等語。並有由原告簽名確認放棄分發之台中縣90學年度公費生分發作業簽到表在原處分卷可憑，是證人陳慧珍之證詞應可採信，原告確係放棄分發至台中縣服務，臺中縣政府始同意原告改分發至屏東縣服務。至其放棄分發後是否生賠償問題已非台中縣政府所得置喙。
(二)又師資培育機構公費生償還公費實施要點第2點第5款之「取得教師證書後未履行自動分發至偏遠或特殊地區或師資不足類料學校服務之義務者」，自包括未履行分發或至偏遠或特殊地區或師資不足類料學校服務二部分，此由教育部頒訂公費合格教師分發原則第9點第2款載明「公費合格教師經分發至各國立、直轄市立、縣 (市)立所屬公 (私)高級中學以下學校任教者，如不願接受分發，或自行參加教師甄選並獲聘任者，應撤銷分發，並依「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」規定應一次償還已受領之公費。」自明，且依此始能督促公費生於畢業後首次分發時，能前往所分發之學校任職。原告主張其改分發之屏東縣溪北國小亦屬該縣特殊地區之學校，既不違反「師資培育機構公費生償還公費實施要點」第2點第5款之規定，尚有誤解。而原告於畢業後之首次統一分發時，對原本應分發至台中縣服務表示放棄分發，自係未履行分發義務，其對未履行分發義務所生應償還已受領公費之責任，已於簽立自願書時自行載明，自亦當所知悉，其主張臺中縣政府於現場分發時未告知原告放棄分發之結果要賠償公費，仍有違誠信原則，信賴保護原則即無足採。
三、原告另稱有其他11名合格教師改分發至屏東縣政府服務，未受追償公費，此係該11名合格教師之原就讀學校有無依法追償問題，與被告向原告追償公費係屬二事，尚難指被告所為有違平等原則。
四、綜上所述，被告以原告放棄分發，違反「師資培育自費、公費及助學金實施辦法」 (包括依該實施辦法所訂之師資培育機構公費生償還公費實施要點)之規定，而對其追償所受領之公費，自無不合。訴願決定以此係公法上契約關係，非屬訴願救濟事項而為不受理決定，亦無不合。原告先位聲明求為撤銷，為無理由。又本件被告向原告請求償還已受領公費之法律關係因行政契約而成立，已如前述，原告備位聲明請求確認被告向原告請求償還已受領公費之法律關係不成立，為無理由，亦應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與本件決結果不生影響，已無庸逐一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 23 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 95 年 3 月 24 日
書記官 詹 靜 宜