臺中高等行政法院判決
九十四年度訴字第三九五號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 苗栗縣大湖鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段七一○及七一一地號土地如附圖所示被道路佔用部分，面積各為一八三．二九三平方公尺及一．八五五平方公尺（下稱系爭土地），經被告闢建為道路，供不特定之公眾繼續使用已數十年。原告分別於民國九十四年三月廿三日、四月十七日、五月四日及五月九日向苗栗縣政府及被告請求派員勘測並返還系爭土地及補償損失，經被告以九十四年五月二日大鄉民字第○九四○○○三四四一號及同年五月十三日大鄉民字第○九四○○○四六四六號函覆以俟財源充足並編列相關經費後再行辦理等語。原告不服，於同年五月廿五日向苗栗縣政府提起訴願，惟原告嗣後將該訴願撤回，並依行政訴訟法第七條及第八條之規定提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠被告應就原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段七一○、七一一地號土地如附圖所示被道路佔用面積
一八五．一四八平方公尺之部分辦理徵收，徵收價格按八十二年間台三線鄰地之時價每平方公尺六、六五五元計算。㈡被告應給付原告損害賠償金新台幣（下同）一、三五○、○○○元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按原告所有系爭土地遭被告強制作為道路使用數十年，並多次拓寬，經原告於九十四年三月廿三日起陸續提出申訴請求返還土地及補償損失後，被告雖已承認確有佔用系爭土地之事實，惟其卻以「目前被告財源困窘，俟財源充足並編列相關經費後再行辦理」等語，無限期推諉並拒絕給付。況被告擁有直線合法之計畫道路，本可將系爭土地返還於原告後，使用該等計畫道路。惟被告卻不為撥用，反違法轉彎佔用為農業用地之系爭土地，顯屬荒謬。是原告爰依行政訴訟法第七條及第八條之規定逕行提起本件給付訴訟，並依苗栗縣政府之行政指導，將先前所為之訴願撤回。
二、被告雖辯稱內政部已訂有「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計劃補助作業要點」可為苗栗縣政府將來辦理本案之依據，是被告九十四年五月十三日之回函並無原告所稱無限期不予給付之情事云云。惟觀乎該函內容及被告所答辯「將來並非不可能」等語，僅是給予原告希望及等待爾，且被告轉移焦點至其上級機關，又未能給予原告確定期限之給付承諾，實質上仍為「無限期不為給付」之意思表示。再者，倘被告經費不足，分批辦理徵收亦屬可行，且被告另有計畫道路可供使用，其亦可選擇以返還土地或徵收補償之方式為之，是原告之請求乃合情合理，並無不當。又被告雖另以大湖都市計畫第二次通盤檢討已於八十二年間公告等語以資辯駁，然系爭土地數十年來既均登記為農業用地，並非計畫道路用地，則上開都市計畫公告完成與否，自與本案無關。另系爭土地雖遭被告非法佔用，惟並未辦理分割登記，致原告無從向地政機關申請鑑測界址及計算遭佔用之實際面積。故於本件訴訟併予向鈞院請求指派地政機關人員實地鑑測，以保障原告權益。
三、至被告應徵收系爭土地之價格及損害賠償金之數額，則分別計算如下：
㈠徵收價格部分：原告所有明湖段七一○、七一一地號等二筆
土地之鄰地即同段六○三、六五○之一地號土地，經其土地所有人陳富全委託原告出售，每坪價格為二．八萬至三萬元。原告於本案願降低價格以每坪二．二萬元（即每平方公尺
六、六五五元）供被告收購，系爭土地之徵收價格，應按每平方公尺六、六五五元計算。
㈡損害賠償金部分：原告所有明湖段七一○、七一一地號等二
筆土地為農業用地，面積三、四六六．四二平方公尺，每年有草莓及蔬菜兩季高價值作物。草莓每年生產毛額約一百二十萬至一百五十萬元，蔬菜類生產毛額為二十五萬至六十萬元，合計全年生產毛額為一百四十五萬至二百一十萬元，最低淨利一年一百零五萬元。是系爭土地比照上開淨利，按其面積計算，其每年生產淨利為五六、○八九元。原告於本案願降低價格以每年五萬元計算，是系爭土地自六十七年起即遭佔用，迄今已二十七年，依國家賠償法及民法侵權行為之規定，被告因故意及過失不法侵害原告之權利，應賠償原告無法使用系爭土地之金額為一百三十五萬元。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按苗栗縣大湖鄉都市計劃內已開闢之私有既成道路如欲辦理徵收，以九十四年土地公告現值加計四成計價，共需約八億八千萬元，若非經中央或上級機關撥補專案經費辦理徵收，單憑被告自有財源實無法逐年編列是項預算辦理徵收，且綜括全省各基層機關皆屬如此。再者，內政部九十三年二月二十六日台內營字第○九三○○八二三一○號函所頒之「辦理財政部所定之中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計劃補助作業要點」中，已提供私有既成道路所有權人出售管道，並協助直轄市及縣（市）政府取得私有既成道路，是私有既成道路土地所有權人將來獲得補償並非不可能。故被告九十四年五月十三日大鄉民字第○九四○○○四六四六號函所載「因目前本所財源拮据，俟財源充足並編列相關經費後再行辦理」等語，應無原告所稱「無限期不予給付」之情事，且於無通盤徵收計劃前，被告倘依原告之請求給予補償，對現有其他私有既成道路土地所有權人而言，似有失公允。
二、次按被告辦理大湖都市計劃第二次通盤檢討時，已依都市計劃法第十九條規定，由苗栗縣政府以八十二年十二月十八日八二府建都字第三二六號函公告，並由被告以八十二年十二月廿四日八二大鄉建字九三三六號函請本鄉各村辦公處轉發通知單在案，而系爭明湖段七一一地號土地亦包含於該計畫範圍內。是本件原告既未於期限內提出異議，則該計畫業於九十三年元月十七日完成公開展覽之程序，並於八十四年十二月廿八日公告實施，則明湖段七一一地號已為大湖鄉○市○○道路用地。另原告所述明湖段七一○地號是否有無侵佔事實乙節，按申請複丈，應由土地所有權人或管理人向土地所在地政事務所為之，地籍測量實施規則第二百二十四條定有明文。被告業於九十四年六月廿九日以大鄉民字第○九四○○○六七一一號函請原告申請鑑界在案，惟原告不願就本案提出具體事證，是本爭點仍請原告依行政訴訟法準用民事訴訟法第二百七十七條規定提出具體事證方為依據。
理 由
一、本件原告以系爭土地，經被告闢建為道路，供不特定公眾繼續使用已數十年，於民國九十四年三月廿三日、四月十七日、五月四日及五月九日向苗栗縣政府及被告請求派員勘測並返還系爭土地及補償損失，經被告以九十四年五月二日大鄉民字第○九四○○○三四四一號及同年五月十三日大鄉民字第○九四○○○四六四六號函覆以俟財源充足並編列相關經費後再行辦理等語。原告乃依行政訴訟法第七條及第八條之規定提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱：按被告擁有直線合法之計畫道路，本可將系爭土地返還於原告後，使用該等計畫道路。惟被告卻不為撥用，反違法轉彎佔用為農業用地之系爭土地數十年，原告請求返還系爭土地及補償損失，被告竟以「目前被告財源困窘，俟財源充足並編列相關經費後再行辦理」等語無限期推諉，被告自應辦理系爭土地徵收，徵收價格則按每平方公尺六、六五五元計算；另依國家賠償法及民法侵權行為之規定，被告因故意及過失不法侵害原告之權利，應賠償原告無法使用系爭土地之金額為一百三十五萬元，爰依行政訴訟法第七條及第八條之規定逕行提起本件給付訴訟。
三、按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。規定此項徵收及其程序之法律必須符合必要性原則，並應於相當期間內給予合理之補償（司法院大法官會議釋字第四二五號解釋意旨參照）。因此，公用徵收僅有國家始為徵收權之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（最高行政法院著有二十四年度判字第十八號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。至司法院大法官會議釋字第四○○號解釋，固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；且該號解釋文亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係國家立法及施政之指針，並非賦與人民得向國家請求土地徵收之請求法律基礎（除非法律規定於特殊情形，人民有直接請求政府機關徵收之權利，如土地法第二百十七條、土地徵收條例第八條、第五十八條第二項等）。經查，系爭土地僅作為道路使用，並無上開規定之特殊情形，是本件原告以系爭土地經被告作為道路使用已數十年，請求被告應辦理系爭土地徵收，徵收價格則按每平方公尺六、六五五元計算之部分，為無理由，應予駁回。
四、關於原告以系爭土地經被告佔用為道路使用多年，依據國家賠償法及民法侵權行為之規定，被告因故意及過失不法侵害原告之權利，請求被告賠償原告無法使用系爭土地之金額為一百三十五萬元部分，經本院對其闡明係依何法律規定起訴，原告稱依起訴狀為之，即依行政訴訟法第七條及第八條之規定起訴。按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」為行政訴訟法第七條所明定，原告依該規定起訴部分，經查，本件系爭土地現況為道路使用，經本院於九十四年九月二日至現場履勘屬實，並製有勘驗筆錄在卷可佐，又原告承稱系爭土地自四十六年即開闢為道路迄今，原告起訴狀附件一之其於九十四年三月二十三日向苗栗縣政府申訴書，亦記載系爭土地經無償作為道路使用四十年，是系爭土地既係人車通行之道路，並有四十餘年之久，自有公用地役權之關係存在。是縱認原告系爭土地有因公益而特別犧牲之情事，依司法院大法官會議釋字第四○○號解釋意旨，國家亦僅生應依法律之規定辦理徵收給予補償之義務，原告依行政訴訟法第八條第一項請求被告徵收系爭土地，合併依同法第七條請求國家賠償法及民法侵權行為之規定，請求被告賠償原告無法使用系爭土地之損害，其金額為一百三十五萬元部分，亦屬無據，此部分訴訟應予駁回。至原告依行政訴訟法第八條之規定依國家賠償法及民法侵權行為之規定請求被告賠償部分，因原告所據非屬公法上之請求權，本院並無審判權，原告此部分起訴為不合法，併於本判決中駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部不合法，依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 2 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 11 月 8 日
書記官 陳 鼎 鈞