臺中高等行政法院裁定
94年度訴字第00401號原 告 甲○○
乙○○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按行政訴訟法第6條第1項規定：確認行政處分無效及確認公法上關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起。是提起確認無效之訴，其所確認者應屬行政處分始得提起，自不待言。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。次按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。．．．⒑起訴不合程式或不備其他要件者。」為行政訴訟法第107條第1項第10款所明定。
二、本件原告起訴主張：按「行政機關就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因用語、形式及是否有後續行為而異，自得允許人民提出行政救濟。」 為司法院釋字第423號解釋在案，又最高行政法院民國（下同）24年判字第47號判例：「公共用物，不得為私法上法律行為之目的物，．．．如管理機關將此等公物特許人民使用，又復撤銷者，為公法關係，而非私法上之租賃問題，所有特許或撤銷之行為，屬於行政處分。」同理於依法禁止出借之公物亦不得為私法上借貸之物，其特許或撤銷出借之行為應屬行政處分，故被告所為91年12月18日府農漁字第9100120929號函應屬行處分。次按依台灣省各縣市暨鄉鎮公產管理規則第1條 、第24條、第25條、第27條、第31條、公有土地管理辦法第13條、第14條、行政院事務管理規則第125條及行政院45年10月30日台45內字第6027號令規定 ，公有財產未經法定程序與方式不得辦理撥用或租用，否則即屬違法。且借貸為要物契約，除須當事人間合意外，更須交付借用物，始能成立。今被告明知於51年當時門牌號碼編定為苗栗縣公館鄉館南村14鄰349 、350、351號之房屋根本不存在（有苗栗縣公館鄉戶政事務所94年5月3日公鄉戶字第0940000626號函可稽），且前開房屋係屬原告之先父金玉璋所有（此有苗栗縣稅捐稽徵處94年2月18日苗稅房創字第0941003351號、0000000000號函及房屋所有權狀可證，並經被告所屬公務員邱士豐、黃俊銘、林澄清等人於台灣苗栗地方法院檢察署94年偵字第1210號案件中承認為金玉璋所建所有），被告冒認為其所有公用房屋，進而捏造其與金玉璋間為使用借貸關係，除已違背上開法令而逾越權限，亦與事實不合，實已侵害原告之財產權，故被告所為前開行政處分有行政程序法第111條第4、6、7款所規定無效之事由，經原告依行政訴訟法第6條第2項規定向被告請求確認無效未被允許，爰依同法第6條第1項規定，訴請確認被告所為91年12月18日府農漁字第9100120929號函之行政處分無效。
三、經查被告曾先於45年 2月24日將坐落於苗栗縣○○鄉○○段第212號土地（下稱系爭土地）上之國民兵訓練營福利社6間交付予已故之訴外人金玉璋（即原告之父）保管，均屬未經登記之文化瓦、竹籬笆土牆造簡易房屋，嗣於51年5月5日由被告居間協調， 將前述4間福利社改交由國民兵訓練營駐軍代管，其中金玉璋所居住之2間福利社仍由其代為保管 ，嗣金玉璋及其配偶（即原告乙○○○）未經被告同意，即擅自先後於50年、59年及60年、68年及69年間共同出資興建門牌號碼：苗栗縣公館鄉館南村館南350號、館南351號、館南349號房屋（下稱系爭349、350、351號房屋），迨金玉璋於72年12月17日去世後，旋由原告等2人共同繼承上開3戶房屋所有權並繼續居住使用。此有卷附台灣苗栗地方法院92年度訴字第69號民事判決可稽。
四、按被告既係於45年 2月24日將坐落於系爭土地上之國民兵訓練營福利社6間交付予金玉璋保管 ，嗣於51年5月5日經協調後，其中金玉璋所居住之2間福利社 ，仍繼續委由其代為保管，雖被告函文名為「保管」， 然實為就金玉璋現住之2間房屋，與之訂立使用借貸契約，由金玉璋繼續使用該房屋，則金玉璋借用系爭土地及房屋即係基於「使用借貸」之法律關係所占有者，且上情業經台灣高等法院台中分院審理93年度上易字第69號拆屋還地事件時，審認明確並判決原告應將系爭349、350、351號房屋拆除， 並將座落之系爭土地返還原告確定在卷。又金玉璋及其配偶在系爭土地上興建或改建房屋時，並未經被告同意，且亦未曾通知被告，致被告並不知渠等改建之事實，嗣系爭土地管理機關即陸軍總司令部（系爭土地於92年11月6日始變更管理者為被告 ）因擬收回系爭土地，乃通知被告希由被告以借用人之身份發函通知原告等2人終止雙方就系爭土地之使用借貸關係， 嗣被告乃據該部之請求以被告之名義以91年12月18日府農漁字第9100120929號函通知原告2人謂「台端所居住使用之房屋，即系爭349、350、351號房屋，經查係本府於51年間借予台端之夫（父）金玉璋保管之房屋，茲金玉璋已於72年12月17 日去逝 ，本府有將該房屋收回，將土地返還陸軍總部之必要，為此爰依民法第472條第4款之規定，於本函到達之日起，終止與台端之使用關係。」則該終止使用借貸關係之函文，其性質上自屬兩造間關於民法上使用借貸契約爭執所為意思表示通知之私文書，與公權力之行使無關，且該通知僅發生私法上終止使用借貸之效力，並未發生公法上權利變更之效力，故被告前揭函文性質上應非屬行政處分，而僅屬民法上意思表示之通知。又本件被告亦非撤銷與原告間之租賃關係，應無最高行政法院24年判字第47號判決之適用。原告對被告所為非屬行政處分之前述函文提起本件確認訴訟，顯非合法，爰以裁定駁回。其實體上之主張，已無庸審究，併予敘明。據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 30 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 王 德 麟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）並應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 94 年 10 月 3 日
書記官 詹 靜 宜