臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00411號原 告 祭祀公業廖六合代 表 人 甲○○
乙 ○ ○ ○○○被 告 臺中市政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 林豐順律師被 告 內政部代 表 人 丁○○訴訟代理人 己○○
庚○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服行政院中華民國94年6月14日院臺訴字第0940084825號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告變更之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台中市○○區○○段○○○○號土地（以下稱系爭土地），於民國（以下同）82年間，台中市政府辦理開闢台中市○○○○○道路時，經戊○○出具土地使用同意書，同意將系爭土地予被告台中市政府先行使用，不列入台中市八十米外環道路之徵收範圍，待將來列入重畫時再參加土地分配，而由台中市政府將開闢台中市○○○○○道路使用。
惟至93年10月13日，原告向被告內政部請求辦理徵收補償，內政部即函請被告臺中市政府依法妥處逕復，台中市政府於同93年10月20日以府建土字第0930171228號函復原告，本件非年度既定計畫，尚無執行預算，先予錄案，並俟提報95年度重要社會發展計畫先期作業審查會議審議後，再據以憑辦。原告不服，向行政院提起訴願，遭訴願決定不受理，原告不服遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈被告應給付原告新台幣六百七十三萬七千八百元整，及
自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告內政部係核准辦理土地徵收之主管機關，被告台中
市政府係執行土地徵收機關，被告台中市政府經內政部核准，於82年間辦理開闢台中市○○○○○道路徵收補償，本應辦理徵收原告所有系爭土地，但竟於戊○○簽立土地同意書後，竟逕自使用原告所有前述土地，而未辨理徵收補償，然前述土地係原告所有，有土地登記簿謄本及土地所有權狀可憑，且戊○○並非土地所有權人，更非祭祀公業廖六合管理人，無權代表祭祀公業廖六合簽立同意書，祭祀公業廖六合真正管理人係甲○○，此有原告管理人選任同意書可證，固此，戊○○簽立同意書顯係不生效力，台中市政府誤信該同意書，逕自使用原告所有土地，而未辨理徵收補償，對原告財產權造成重大損害，屢經原告請求，台中市政府均未為妥適處理，屢次拖延，根本無誠意解決，嚴重侵害原告權益。⒉在通常情況下，人民固無法律依據要求行政機關徵收所
有土地，但本件被告既已通過徵收原告土地，作為中彰公路使用，但竟誤信戊○○同意書，逕自使用原告所有土地，而未辦理徵收補償，，造成原告重大損害，依行政自我拘束原則，被告自應徵收原告所有系爭土地，否則被告年復一年，均搪塞委蛇，根本無辨理徵收之意願，原告憲法上之權利即無所保障，依法自應予以辨理徵收。
⒊本件土地徵收案，被告辯稱曾於82年5月12日以函文通
知原告，並非事實；被告所提該函文係通知地上物所有人戊○○領取補償費，並非通知管理人，被告所言並非屬實。
⒋本件系爭土地關係壹佰多位派下員財產之重大權益，被
告隨便找人瓜代簽同意書，顯有疏失，縱使戊○○擅作主張簽署同意書，被告承辦人亦應詢問是否經原告授權，該同意書顯不生效力，事後被告不認錯，卻要原告承擔此結果。
⒌被告辯稱本件亦有公告，公告期間原告並無異議，公告
係公佈在龍潭里，原告居住烏日鄉並不住該處，既無函文通知又無人告知；在不知情之下應不受法規之限制。⒍憲法明文規定：人民之財產應以法律保障之。原告直到
92年12月才知道系爭土地已被徵收，向被告查詢準備領取土地補償費時，經告知戊○○代簽署土地分配同意書；戊○○並非本公業之管理人，亦未經本公業授權，該同意書顯著無效。系爭土地未經管理人簽署同意書，被告所為實屬非法，且經被告強佔使用十餘年，原告有權要求土地補償費，不能以道路已使用多年及在徵收名冊內剔除，就可認定為默示同意。
⒎被告辯稱徵收之公告現值偏低，至90年因921地震後房
地產價值低迷之關係，原告才不要土地分配，原告管理人從未簽署過土地分配同意書，原告代表壹佰參拾多位宗親派下員意願之表達，被告所言純屬強辯臆測之詞。⒏按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令
所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。行政訴訟法第5條定有明文，本件台中市政府及內政部拒不辨理徵收已如前述，經原告請求後，又藉詞推託，經原告提出訴願請求，遭不受理之決定，原告緣依法提出本訴，請判決如訴之聲明云云。
㈡被告台中市政府部分：
⒈本件原告主張戊○○所出具之同意書，並非原告之管理人亦未經該公業授權，顯不生效力。惟查：
⑴本件土地徵收案，台灣省政府於82年5月7日82府地二
字第37900號函准予徵收，被告並於82年5月12日以函文通知原告，並以82府地用字第52069號公告。其主要內容為：「①被告依土地法208條第2款，第227條暨同法施行法第55條都市計劃法第48條辦理公告。②公告期間30天（自民國82年5月13日起至82年6月12日止）。③土地權利人或利害關係人，對公告事項如有異議，應在公告期間內檢附有關文件，以書面向被告提出，逾期概不受理。④公告期滿之翌日起15日內，發放地價及地上補償費。⑤除另函通知各土地權利人外，附徵收土地地價、地上物補償通知單及本市辦理公共工程建築改良物拆遷補償注意事項。
⑵本件原告原列為公告徵收名冊內，惟當時有多數地主
向被告陳情，指稱徵收之公告現值偏低，故同意提供土地供被告先行使用土地，俟將來辦理市地重劃再參加土地分配，原告之土地亦在這種情況下，同意被告先行使用，而在徵收名冊內剔除，不予以徵收。
⑶被告當時之承辦員因出具同意書者太多，且參加市地
重劃分配土地時土地所有權人較為有利，故未嚴格核對名冊資料，致有疏漏，惟原告在公告期間內未提出異議，且被告將本件土地闢八十米外環道路，供民眾通行多年，原告並無異議，亦可認默示同意之意思表示。
⒉至民國90年，因921地震後，房地產價值低迷，原告才
提出陳情稱戊○○非該公業管理員，至92年12月18日提出請求補償之申請書。在此期間，本件土地已成為供公眾通行使用多年之既成道路。
⒊本件土地，依台中市都市計劃區分，編定為後期發展區
，現在其附近之土地已列入十二期市地重劃，本件土地視都市發展程度需要，將來會列入市地重劃，在經市地重劃之後，原告即可獲得土地分配，獲益並不低於土地徵收補償。
⒋按「公共交通道路土地不得為私有」「前項土地已成為
私有者，得依法徵收之」固為土地法第14條第1項第5款，及同條第2項所規定。惟徵收土地依同法第224條及第
2 22條規定，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書等，報由中央地政機關核准之。是以土地之徵收必須依照法定程序辦理，並非一經土地所有人申請即應優先徵收，最高行政法院80年判字第637號判決可資參照。
⒌另依土地法第217條規定：徵收土地之殘餘部分，面積
過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之。又土地徵收條例第8條第1項規定：
有下列各款情形之一者，所有權人得於徵收公告之日起一年內向該管直轄市或縣（市）主管機關申請一併徵收，逾期不予受理：㈠徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者。㈡徵收建築改良物之殘餘部分不能為相當之使用者。同條第58條第1項及第2項亦規定：國家因興辦臨時性之公共建設工程，得徵用私有土地或土地改良物，徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。惟查本件原告所有之系爭土地，既非經徵收後殘餘面積過小或形勢不整致不能為相當之使用部分，亦非國家因興辦臨時性之公共建設工程所為之徵用，核與上開私有土地所有權人得直接請求政府機關徵收有別；又本件並無徵收處分存在，即被告與原告間並無發生財產上給付請求權之公法上原因，故原告請求即屬無據。
⒍由於既成道路之徵收補償係屬各縣市政府共同亟待解決
之問題，自宜有全國一致性之處理原則，目前中央已訂定「中央補助直轄市及縣（市）政府取得既成道路試辦計畫」等辦法，並召開相關部會與各縣市政府開會研商，俟完成配套措施與法定程序後再據以憑辦。
⒎綜上所論，原告之主張無理由，請如答辯聲明之判決。
㈢被告內政部部分；
按都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一徵收。二區段徵收。三市地重劃。」，復按土地徵收條例第3條規定：國家因公益需要，興辦交通事業，得徵收私有土地。同條例第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」依上所述，用地取得方式尚多，徵收並非唯一，本件土地如採徵收方式取得，則台中市政府需依土地徵收條例第13條規定申請徵收，內政部方得依法核准。綜上所述，原告之訴並無理由，請予駁回等語。
理 由
一、按「關於人民權利、義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，現行法係規定於土地徵收條例，惟依土地徵收條第13條規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。是關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，此觀該條例第11、13、14、17、18、19、20條等之規定自明，因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並且核准為前提，亦即必須已經徵收土地方有補償可言，而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；而釋字第400號解釋亦明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，而非謂：「國家應依本解釋辦理補償」；另由該號解釋亦敘明：「……各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。……」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之措針，並非可直接作為向國家請求財產上給付之法律基礎（最高行政法院91年度判字第13 95號判決參照）。
二、本件原告所有系爭土地，被告台中市政府前由原告派下成員亦為土地使用人戊○○出具之先行使用同意書而將之開闢台中市○○○○○道路使用。原告提起本訴，先請求被告辦理徵收系爭土地，惟並未請求需用土地人台中市政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准徵收，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，此有原告起訴書附卷可稽，是無論當年戊○○簽立土地同意書將系爭土地交由被告開闢道路是否為無權處分，因原告土地未經需用土地人台中市政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由被告核准，原告之請求顯屬無據，本院受命法官乃闡明該法律關係，惟原告其後變更訴之聲明為請求判命被告給付原告六百七十三萬七千八百元整，及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息，其變更後訴之聲明亦未請求台中市政府附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由被告內政部核准，即請求被告給付徵收補償金，其請求仍屬無據，經本院再予闡明，原告仍未為更正。是被告雖表示不同意原告變更訴之聲明，惟本院認原告此項訴之聲明之變更，並不影響被告之防禦，亦不延誤訴訟之進行，本院認應准原告所為訴之聲明之變更，本件如前所述，原告未請求需用土地人即被告台中市政府擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由被告內政部核准，即請求被告給付徵收補償金，核與土地徵收條第13條之規定不合，原告之請求為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 29 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 1 月 4 日
書記官 林 淑 雯