臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00426號原 告 甲○○訴訟代理人 戊○○被 告 內政部代 表 人 乙○○訴訟代理人 庚○○
壬○○被告參加人 南投縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 辛○○被告參加人 南投縣草屯鎮公所代 表 人 丁○○訴訟代理人 己○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國94年7月6日院臺訴字第0940086941號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣需用土地人南投縣政府為辦理南投縣草屯鎮污水處理廠用地需要，報經內政部民國（以下同）92年11月3日台內地字第09200 62170號函核准徵收該縣○○鎮○○段○○○號等27筆土地（包含原告所○○○鎮○○段○○○○○○號土地），合計面積2.9881公頃，並一併徵收其土地改良物，案經南投縣政府92年11月14日府地權字第09202044612號公告徵收（公告期間自92年11月14日起至92年12月14日止），並以92年11月14日府地權字第09202044613號函通知原告，經於92年12月26日辦理徵收補償費發放，惟原告未領取，南投縣政府業依法將該徵收補償費存入土地徵收補償費保管專戶，完成徵收法定程序在案。原告不服本件徵收處分，向行政院提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
㈢被告參加人南投縣政府聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
被告參加人南投縣草屯鎮公所聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，
如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。司法院釋字第156號解釋明示其旨。本件被告核准徵收原告之土地，直接限制原告之權利，具有行政處分之性質，其因而致原告之權利遭受違法之損害，原告自得依法於訴願後，提起行政訴訟。
⒉次按書面之行政處分，自送達相對人及已知之利害關係
人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力。一般處分自公告日或刊登政府公報、新聞紙最後登載日起發生效力。本件系爭被告上揭核准徵收處分函，原告並未收受送達，原告係由南投縣政府92年11月14日府地權字第09202044612號公告徵收處分登記予土地登記簿謄本中，始知悉徵收地目變更事宜，故原告知悉徵收變更地目事宜，係於92年11月14日之後合先敘明。再者，處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為；行政程序法第98條第3項，明定其旨，本件被告為核准上開土地徵收時，並未告知如有不服得於如何之法定期間提起訴願或行政訴訟，而原告係於南投縣政府依被告系爭函，另以南投縣政府92年11月14日府地權字第092044612號公告土地徵收後，始知上情，故原告於該公告之日起一年內提起訴願，依法視為於法定期間內為訴願，合先敘明。
⒊本件被告係依據都市計畫變更而為核准徵收，故而被告
就徵收案之准駁，自應審核都市計畫變更是否合法以為是否准予徵收之判斷依據。若都市計畫係合法變更，則被告依都市計畫法及土地徵收條例規定准予徵收，即無違誤；反之，若都市計畫變更，係屬違法，則被告自不得准予徵收，否則，該核准徵收處分，即屬違法。本件訴願決定謂：「至訴稱南投縣政府辦理變更草屯都市計畫案與所依據法令要件不合，系爭土地不適宜興建污水處理廠云云，係屬都市計畫審究事項，要非徵收土地適法妥當與否之論據。本件徵收處分應予維持。」云云，法律見解，顯有錯誤。
⒋本件被告係依南投縣政府辦理草屯鎮污水處理廠所為變
更草屯鎮都市畫須用土地，而核准為本件之徵收。而南投縣政府辦理該都市計畫變更，係依據都市計畫法第27條第1項第1款及九二一震災重建暫行條例第16條之規定辦理。然查，本件都市計畫變更，與所依據法令要件不合，被告辦理本件土地徵收等相關事宜，顯然違法：
⑴按依據之都市計畫法第27條第1項第1款之變更條件係
為「因戰爭、地震、水災、風災、火災，或其他重大事變遭受損害時，當地直轄市、縣（市）（局）政府或鄉、鎮、縣轄市公所應視實際情況迅行變更」。惟本件都市計畫變更，並無上述都市計畫法第27條第1項第1款所載之戰爭、地震、水災、風災、火災，或其他重大事變遭受損害之情事發生，故本件都市計畫變更系爭特定農業用地為污水處理廠用地於法不合。⑵九二一震災重建暫行條例第16條之規定係「因震災重
建需要，擬定或變更都市計畫時，計畫草案於公開展覽15日並辦理說明會後逕送內政部；由內政部召集各相關都市計畫委員會聯席審議後核定，不受都市計畫法第18條至第20條、第23條、第28條規定之限制。前項審議如涉及區域計畫委員會權責時，內政部得一併召集聯席審議。」本條所規定變更都市計畫之前提要件，係須因「震災重建需要」，然本件變更草屯都市計畫部份農業區為污水處理廠用地案，並無因九二一地震而受有何損壞，並非震災之重建，故本件都市計畫變更，亦與九二一震災重建暫行條例第16條之規定不符。
⑶南投縣政府為都市計畫變更及相關公告，明示係依都
市計畫法第27條第1項「第1款」，此有該公告稿影本可證，且原告與地主等聯名抗議及鄰近居民陳情時均質疑該公告法令之依據，但南投縣政府之函覆中對該法令適切與否均隻字未提。嗣本件原告提起訴願時，被告始另稱系爭都市計畫變更之法律依據為都市計畫法第27條第1項「第4款」，顯與事實不符。
⒌依事實而論，系爭土地並不適宜興建污水處理廠：
⑴按屠宰場、垃圾處理場、殯儀館、火葬場、公墓、污
水處理廠、煤氣廠等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之。都市計畫法第47條定有明文。又需用土地人申請徵收土地前，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。土地徵收條例施行細則第2條、土地法施行法第49條亦有明定。
⑵本件所欲徵收做為污水處理廠之系爭用地，大部皆為
優良之農業用地並均在施作中，無論生產力、生產現況、灌溉系統、農路規劃及○○○鎮○○路皆為一級至三級之良田，生產能力佳，為發展精緻農業之最佳地區，且設有花卉生產專區及有機農場等設施。原告之媳陳雪，經營乳羊牧場、有機農場，並獲獎表揚，然本件污水處理廠出水口與有機農場相鄰，因本件不當建設而遭不利影響。
⑶系爭土地與國道三號高速公路中興新村之交流道匝道
相距未至一公里，○○○鎮○道○○路亦僅約50公尺，未來開發為新市鎮商業區或住宅區之潛力無限，若將該污水處理廠設置其內，勢將限制系爭區域之未來展望。
⑷該計畫案係於民國81年由內政部營建署委由中央營建
技術顧問研究社所規劃，迄今已十餘年，當時之情形與今日之發展，實已有天壤之別，其中草屯鎮公所經九二一大地震已遷至該地約二公里處，草屯行政區已逐漸往附近規劃，現今中二高及往西部之漢寶快速道路，亦均已通車，該快速道路起點與國道三號高速公路南投交流道出口，均距該設置地點僅約一公里，另該地點左右二公里內加油站之設置已達七處之多，如設置污水處理廠後，勢必扼殺鄰近土地之發展契機。⑸政府為處理公共建設，人民本當儘力配合，但「垃圾
處理場、污水處理廠等，對鄰近居民之影響甚鉅，其設置應在不妨礙都市發展及附近居民之安全、安寧與衛生原則下，於邊緣『適當』地點設置之」都市計畫法第47條定有明文。又「需用土地人申請徵收土地前應按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍」、「徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地」土地徵收條例施行細則第2條、土地法施行法第49條均有明定。
惟本件土地之徵收程序，不論地主當初之陳情、異議及鄰近居民之抗議，主辦單位均視若罔聞，只是以『一切均按既定時程辦理，不宜變更』搪塞，如今大部分地主雖因怕將來被沒收，而已領取徵收補償費，但行政單位更應重視週邊「未蒙其利，深受其害」之其他地主及眾多居民之心聲。是故，原告訴請撤銷本件徵收許可，由內政部與南投縣政府重新檢討規劃，勘選更適當且損失最少之地點設置，期能避免種種流血抗爭，並增進社會之和諧與繁榮國家之經濟。
⒍又本件原告被徵收之土地，市價每坪約7萬元，其徵收
價格卻與其他非鄰近道路之土地每坪約1萬3千元相當，其徵收價格亦不合情理。另兩筆土地（同段地號82號及83號，原告之子所有）已公告為污水廠用地，未徵收，原告擬辦理過戶始發覺非農業用地，依法需繳土地增值稅，亦不合理。
⒎綜上，原處分及訴願決定，均違法侵害原告權利，請依法判決將訴願決定及原處分均撤銷云云。
㈡被告部分：
⒈按國家因公益需要，為興辦公共衛生及環境保護事業，
得徵收私有土地，為土地徵收條例第3條第5款所明定。又都市計畫法第48條規定，經本法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。查本件南投縣政府為辦理草屯鎮污水處理廠用地需要，依土地徵收條例第13條規定擬具計畫書並檢同相關附件報經內政部92年11月3日台內地字第0920062170號函核准徵收該縣○○鎮○○段○○○號等27筆土地（包含原告所○○○鎮○○段275-1地號土地），其都市計畫編為污水處理廠用地，使用限制為污水處理廠使用（有案附無妨礙都市計畫證明書可稽），內政部核准徵收處分依法並無不合，嗣南投縣政府以92年11月14日府地權字第09202044612號公告徵收（公告期間自92年11月14日起至92年12月14日止），並於92年12月26日辦理徵收補償費發放，惟原告未領取，經該府依法存入土地徵收補償費保管專戶，完成徵收之法定程序在案。
⒉關於原告主張本件都市計畫變更不合法及系爭土地不適
合興建污水處理廠乙節，依南投縣政府94年9月12日府地權字第09401787750號函及同年月26日府地權字第09401925290號函復，案經都市計畫擬定機關南投縣草屯鎮公所94年2月2日草鎮工字第0940003054號函及同年9月6日草鎮工字第0940022071號函說明略以：
⑴查「變更草屯都市計畫（部分農業區為污水處理廠用
地）案」係於92年6月25日發布實施，依計畫書所附變更審核摘要表記載變更都市計畫法令依據為「都市計畫法第27條第1項第4款」，至於92年4月1日召開「內政部、南投縣暨草屯鎮都市計畫委員會聯席會議紀錄」六─說明二所載，本件都市計畫變更法令為「都市計畫法第27條第1項第1款」部分，查本都市計畫案核准辦理變更法令依據為都市計畫法第27條第1項第4款，該聯席會並無作成變更法令依據之決議紀錄，似屬文書作業之誤繕，本件都市計畫變更之法令依據為都市計畫法第27條第1項第4款應無疑義。
⑵次查草屯鎮公所研訂「南投縣草屯鎮災後重建綱要計
畫」之公共設施與土地使用計畫內，已將草屯都市計畫西南側邊緣墘子溝排水路旁部分農業區規劃為污水處理廠使用，該綱要計畫係因九二一大地震對該鎮造成重大人員傷亡與財物損失、車籠埔斷層由北到南貫穿該鎮都市計畫區，乃依中央頒訂重建工作綱領研訂「南投縣草屯鎮災後重建綱要計畫」，該計畫經南投縣政府89年11月29日投計企字第89181837號函核定公告實施，其內容包含草屯鎮發展願景與重建計畫構想，將該污水處理廠納入災後重建構想計畫，且本都市計畫變更案於各級都市計畫委員會審議時，並無認定不得引用「九二一震災重建暫行條例第16條規定」。
⑶另系爭土地所在地點規劃作為污水處理廠用地，係考
量草屯鎮地形地勢及實際需要等因素，並配合「貓羅溪流域水污染整治計畫」之「烏溪流域（南投、草屯）污水下水道系統細部規劃」內容辦理，並經各級都市計畫委員會審議通過在案，應無原告所稱該地點不適宜興建污水處理廠之情事。
⒊綜上，原告之訴為無理由，請予以駁回等語。
㈢被告參加人南投縣政府部分：
污水處理廠用地的選定，除依照內政部的相關規定並參照各項可行性評估，都不會造成當地的污染，也不會影響都市發展等語。
㈣被告參加人南投縣草屯鎮公所部分：
草屯鎮公所變更本件污水處理廠用地，有依照都市計畫變更之法定程序報准核定變更等語。
理 由
一、本件原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○號土地，經南投縣政府為辦理南投縣草屯鎮污水處理廠用地需要，報經內政部以92年11月3日台內地字第0920062170號函核准徵收，案經南投縣政府以92年11月14日府地權字第09202044612號公告徵收（公告期間自92年11月14日起至92年12月14日止），及一併徵收其土地改良物，並以92年11月14日府地權字第09202044613號函通知原告，經於92年12月26日辦理徵收補償費發放，原告未予領取，南投縣政府乃依法將該徵收補償費存入土地徵收補償費保管專戶，完成徵收法定程序。原告不服本件徵收處分，向行政院提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴意旨略稱，本件被告係依據都市計畫變更而為核准系爭徵收，故本件之徵收是否合法，自以都市計畫變更是否合法為斷。查南投縣政府為都市計畫變更及相關公告，明示係依都市計畫法第27條第1項「第1款」，此有該公告稿影本可證，經原告與其他地主聯名抗議及鄰近居民陳情時質疑其公告之法令依據後，始於訴願程序中，另稱系爭都市計畫變更之法律依據為都市計畫法第27條第1項「第4款」，顯與事實不符。次按屠宰場、垃圾處理場、殯儀館、火葬場、公墓、污水處理廠、煤氣廠等應在不妨礙都市發展及鄰近居民之安全、安寧與衛生之原則下，於邊緣適當地點設置之。都市計畫法第47條定有明文。又需用土地人申請徵收土地前，應按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。徵收土地於不妨礙徵收目的之範圍內，應就損失最少之地方為之，並應儘量避免耕地。土地徵收條例施行細則第2條、土地法施行法第49條定有明文。本件被告徵收做為污水處理廠之系爭用地，大部皆屬一級至三級之良田並均在耕作中，且設有花卉生產專區及有機農場等設施。原告之媳陳雪，經營乳羊牧場、有機農場，並獲獎表揚，本件污水處理廠出水口與有機農場相鄰，因本件不當建設而遭不利影響。且系爭土地與國道三號高速公路中興新村交流道相距未達一公里，○○○鎮○道○○路亦僅約50公尺，未來開發為新市鎮商業區或住宅區之潛力無限，若將該污水處理廠設置其內，勢將限制系爭區域之未來展望。系爭都市計畫案係於81年間由內政部營建署委由中央營建技術顧問研究社所規劃，迄今已十餘年，當時之情形與今日之發展，實已有天壤之別，其中草屯鎮公所經九二一大地震已遷至該地約二公里處，草屯行政區已逐漸往附近規劃，國道3號及往西部之漢寶快速道路，均已通車，其出口距系爭污水處理廠設置地點僅約一公里，勢必扼殺鄰近土地之發展契機。被告選擇設置污水處理廠設置地點顯未按事業性質及實際需要，勘選適當用地位置及範圍。況原告被徵收之土地，市價每坪約7萬元，其徵收價格卻與其他非鄰近道路之土地每坪約1萬3千元相當，其徵收價格亦不合情理。另兩筆土地（同段地號82號及83號，原告之子所有）已公告為污水廠用地，未徵收，原告擬辦理過戶始發覺非農業用地，依法需繳土地增值稅，亦不合理，綜上所述，本件原處分顯有違誤，訴願決定謂原告主張南投縣政府辦理變更草屯都市計畫案與所依據法令要件不合，系爭土地不適宜興建污水處理廠云云，係屬都市計畫審究事項，要非徵收土地適法妥當與否之論據，本件徵收處分應予維持等語，其法律見解，亦有錯誤，請予撤銷云云。
三、按都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：徵收。．．．。」次按土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．公共衛生及環境保護事業。」是依上開法律之規定，經依都市計畫法指定之公共設施保留供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買；其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所得依徵收方式取得。本件原告所有系爭土地，業由南投縣草屯鎮公所為配合貓羅溪流域水污染整治計畫辦理污水下水道系統亟需興建一處污水處理廠，於91年9月25日以草鎮工字第09101689410號函，向南投縣政府申請辦理個案變更都市計畫，經南投縣政府列入92年度施政重大設施計畫准予依都市計畫法第27條第4款規定程序辦理，嗣因所引法條遺漏「第1項」3字，復於91年10月28日以府城都字第09101876
5810號函更正，草屯鎮公所即自92年1月15日起至同年月30日，分別在南投縣政府、草屯鎮公所公開展覽（刊登台灣時報92年1月14日、15日及16日），並於92年1月17 日上午9時30分於草屯鎮公所2樓簡報室舉辦說明會後，由南投縣政府報經內政部核定，南投縣政府乃於92年6月23日以府城都字第092011002912號公告，自92年月25日凌晨起發布實施「變更草屯（都市計畫部分農業區為污水處理廠用地）案，此有南投縣政府91年10月21日府城都字第091018426710 號函、91年10月28日以府城都字第09101876 5810號函、內政部92年6月12日台內中營字第0920087208號函及南投縣政府92年6月23日府城都字第092011002912號公告影本，附在本院卷可稽，足徵被告核准南投縣政府徵收原告所有系爭土地，係依據已經內政部核准之南投縣草屯鎮變更都市計畫，將系爭土地編定為污水處理用地，使用限制為污水處理廠使用，而為之徵收，此亦為原告所不爭。原告並未主張系爭徵收處分有何不法，而指摘南投縣草屯鎮變更都市計畫，將系爭土地編定為污水處理用地，使用限制為污水處理廠使用，係屬違法為論據。查主管機關變更都市計畫，係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域內人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行訟以資救濟，業經司法院釋字第156號解釋在案。從而，南投縣草屯鎮都市計畫變更案，將原告將所有原編定為農業區之土地，變更為污水處理用地，有無違法，僅能於該都市計畫案審究，自非本件土地徵收案是否適法所得審究，原告既未主張系爭徵收處分有何違法，則原告訴請撤銷系爭徵收處分及訴願決定，於法即屬無據，應予駁回。
四、次查原告主張伊被徵收之土地，市價每坪約7萬元，其徵收價格卻與其他非鄰近道路之土地每坪約1萬3千元相當，其徵收價格亦不合情理。另兩筆土地（同段地號82號及83號，原告之子所有）已公告為污水廠用地，未徵收，原告擬辦理過戶始發覺非農業用地，依法需繳土地增值稅，亦不合理一節。查原告上開主張未曾向需用土地人南投縣政府或草屯公所申請，經其駁回，亦未於訴願程序中主張經訴願決定審酌，甚至原告起訴時亦未曾作此主張，迨94年11月8日提出行政補充理由狀時，始作此主張，此有原告於93年11月12日之訴願狀、94年3月30日之訴願補充理由狀、行政院院台訴字第0940086941號訴願決定書、94年8月8日提出之行政訴訟起訴狀及94年11月8日提出之行政補充狀，分別附在訴願卷及本院卷可按，原告主張被告發放之徵收補償金與非鄰近道路之土地相當，認有偏低情事，既未曾向需地人申請亦未曾提起訴願，原告在本訴中主張自屬不合法，其訴不備其他要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定，本應以裁定駁回，惟因原告請求撤銷土地徵收部分，係屬無理由，應以判決駁回，倘分以判決及裁定駁回，將使案件二歧，而併案以判決駁回，對原告亦無不利，為求訴訟經濟，爰併以判決駁回之。至於原告另稱其子所有同段82及83地號土地，都市計畫編為污水處理用地，需用土地人未報請被告核定徵收，致其辦理過戶，需繳納增值稅，原告認為亦不合理部分，更與本件原告請求撤銷土地徵收案件無關，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 15 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 12 月 21 日
書記官 林 淑 雯