臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00422號原 告 甲○○原 告 乙○○訴訟代理人 辛○○原 告 丙○○訴訟代理人 子○○原 告 丁○○
戊○○己○○被 告 彰化縣警察局代 表 人 庚○○訴訟代理人 壬○○
癸○○上列當事人間因搬遷補償事件，原告不服彰化縣政府中華民國94年7月25日府法訴字第0940138540號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等因任職關係，分別於民國（以下同）50、60年間獲被告所屬和美分局配住彰化縣○○鎮○○路○○○巷、273巷之公有宿舍，嗣和美分局因土地所有權人和美鎮公所通知上開宿舍坐落之鎮有土地另有用途，並於92年8月7日召開宿舍搬遷協調會，及以92年8月8日和警後字第0920002427號函通知原告等，原告戊○○於92年10月13日主張其自願騰讓宿舍，向和美分局申請核發搬遷補助費，經和美分局以92年11月26日和後字第0920027853號函復其不符合申請搬遷補助資格，原告等聯合向被告、行政院、內政部警政署及人事行政局提出陳情，請求核發搬遷補助費，案經被告分別以93年l月6日彰警後字第0920090525號書函、93年2月18日彰警後字第0930045854號書函、93年5月5日彰警後字第0930055796號書函、93年6月28日彰警後字第093006277 4號書函復否准，原告等不服，提起訴願，經彰化縣政府以93年10月26日府法訴字第
09 30178306號訴願決定不受理，原告等猶未甘服，提起行政訴訟。經本院以94年3月3日93年度訴字第00594號判決核認被告駁回原告等發給搬遷補助費之申請，係居於高權地位，審究原告等所居住之公有宿舍是否符合發給搬遷補助費之規定，而為公法上之決定，係屬裁量處分，爰將訴願決定撤銷，經彰化縣政府重為審議，就93年2月18日彰警後字第0930045854號書函為不受理之決定，其餘訴願駁回。原告猶表不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈93年2月18日彰警後字第0930045854號書函部分：訴願
決定指稱，該函略以：「‧‧‧本局業於93年1月6日以彰警後字第0920090525號函答覆在案。」旨在說明有關原告等請領搬遷補助費案，業已函覆，觀其內容，要屬事實說明，尚未對外發生法律效果，並非行政處分，原告等對之提起訴願，自非法之所許，應不予受理云云，然被告93年1月6日函已否准原告所請，被告於93年2月18日再以上開函稱業經答覆，亦即同樣否准原告所請，此亦對外發生法律效果，應屬行政處分，訴願決定機關不予受理，顯有不當。
⒉93年1月6日彰警後字第0920090525號書函、93年5月5日彰警後字第0930055796號書函部分：
⑴關於退休人員及現職人員得續住宿舍之法源依據：行
政院公務人員住宅及福利委員會於90年10月10日編印公有宿舍管理應用手冊內關於退休人員續住宿舍問題補救措施規定：行政院於72年4月29日修正「事務管理規則」將宿舍種類分為首長宿舍、職務宿舍、單身宿舍三種，取消眷屬宿舍，並明確規定借用期間，以借用人任職各該機關為限，借用人退休離職時，應在三個月內遷出，惟為顧及前已依行政院49人字第6719號令准予續住「眷屬宿舍」者，爰於74年5月18 日以台74人政肆字第14927號函規定：一、於「事務管理規則」修正前退休，而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員，准予續住至宿舍處理為止。二、於「事務管理規則」修正前配住，而於修正後退休之人員，其所配住宿舍係修正前規則所定之「眷屬宿舍」，包括在職人員，均得續依行政院49人字第6719號令規定，續住至「宿舍處理」為止，另上開准予續住宿舍之範圍，均指產權屬退休時服務機關有經配住者為限。另警政署92年9月4日警察機關宿舍管理要點第18條規定：退休人員准予暫時續住之宿舍，應以產權屬於退休時服務機關所有經配住者為限，按全彰化縣警察機關宿舍產權管理機關均為被告，經原告多次陳情、訴願、行政訴訟均不否認，另舊「事務管理規則」並無退休人員應於三個月內遷出之規定，原告等合法續住甚明，更無喪失續住資格。
⑵關於調職部分：依行政院人事行政局76年11月17日（
76）肆字第39983號函規定，各機關宿舍之管理由事務管理單位負責，其管理方式，由各機關自行訂定之，故有關宿舍之借（配）住（按「借住係於72年「事務管理規則」修正後應訂定公證合約謂「借住職務宿舍」、「配住」係於事務管理規則修正前，無訂定公證合約謂「配住眷屬宿舍」）、管理等事項，均屬宿舍管理機關權責，其現住戶是否合於續住，應依職權參照有關規定認定之。依現行事務管理規則第249 條第2項規定，宿舍借用期間以借用人任職各該機關期間為限，借用人調職、離職及退休時應三個月內遷出，逾期不遷出者，及應依約處理，上開條文對宿舍借用期間既已明定，借用人自應依規定辦理。上開行政院74年5月18日函規定退休人員得續住至宿舍處理為止，係緣自行政院49年12月1日49人字第6719號令有關退休人員得續住服務機關眷舍之規定，旨在顧及退休人員生活，宿舍借用人其性質與退休人員不同，不宜比照辦理。上開規定已將事務管理規則修正前後，借配住及調職規定予以界定區隔，原告等合法續住甚明。
⑶依警政署92年9月4日警察機關宿舍管理要點第7條規
定，宿舍借用期間，以借用人任職各機關為限，借用人調職應依規定期限遷出，但有下列情形之一者，不在此限：「在同隸屬機關相互間調任、因業務需要，經新任機關協商原任機關訂立契約或書立借據相互借用者」，按同隸屬機關即為各分局隸屬警察局，由此可見，在同縣市內各分局間調職，於同產權管理機關之宿舍，可共同使用，更可證明46年舊「事務管理規則」所指調職係調離產權機關之他縣市警察局及他機關，而非指甲分局調乙分局。
⑷被告稱調職解釋係依人事行政局91年11月5日局授住
字第0910318946號函說明「係指甲分局調乙分局」，按舊「事務管理規則」調職並無甲分局調乙分局之規定，該函係依據台灣省警察人員宿舍管理實施辦法做解釋，該調職規定係適用於72年事務管理規則修正後之現職人員及退休人員，又該辦法業於87年2月10日廢止，已被現行警察機關宿舍管理辦法取代。
⒊93年6月28日彰警後字第0930062774號函部分：
⑴現職人員己○○雖無法請領搬遷補助費，然其易受行
政院74年5月18日74人政肆字第14927號函合法保障，得續住至宿舍處為止，和美分局欲將原告等配住宿舍之土地收回供和美鎮公所標售，此有協調會該公所財政課長李秋霞報告會議紀錄可稽。又其係現職人員，更有權續住，和美鎮公所如要收回土地標售，應給予合理補償。
⑵被告指稱人事行政局93年6月23日局授住字第0930305
341號函示說明二略以：於事務管理規則修正前退休而現仍續住修正前規則所訂「眷屬宿舍」之退休人員，准予續住至宿舍處理為止，並不適用調離職人員，訴願決定機關斷章取義，認定不適用退休人員准予暫時續住之規定，按該函說明二尚有修正後「事務管理規則」第249條第2項：「宿舍借用期間以借用人任職各該機關期間為限，借用人調職、離職及退休時，應在三個月內遷出，逾期不遷出，應依約辦理。」然所謂「借用」及「依約」辦理係指72年4月29日「事務管理規則」修正後應訂定公證合約之現職人員及退休人員而言，另按退休人員准予暫時續住之規定，係因46年事務管理規則所有條文均未針對退休人員何時應遷出宿舍作明確規範，因此行政院為照顧退休人員，於49年12月1日以台49人字第6719號函規定「退休人員暫時續住俟辦法公布後再行處理」，至72年4月29日事務管理規則修正後，行政院續依此函規定，於74年5月18日以上開函規定，准予退休人員得續住至宿舍處理為止，其要件是退休時宿舍產權屬於服務機關所有經配住者，早期退休人員調離產權管理機關以外之他機關及他縣市警察局均不需搬遷，明顯將合法續住除外，並不適用上開調職規定，被告及訴願決定機關斷章取義為不合理之認定。
⑶依行政院83年11月14日台83人政給字第42933號函規
定，搬遷補助費之支給係以「退休人員或眷屬」、「自願遷讓」、「依規定配住並經准予暫時續住，及不參加輔購住宅」為條件。原告等人於92年間自願遷宿舍而分別向和美分局轉向被告申請補助費，被告否准，嗣原告等人再分別向行政院人事行政局陳請解釋退休後自願遷讓宿舍可否請領搬遷補助費，經以93年2月11日局授住字第09301626號及93年6月23日局授住字第09305341號函答復在案可稽，後經訴願及行政訴訟等延續至今仍在訴訟中，此亦符合自願遷讓之要件。又查原告等配住之宿舍產權管理機關為被告且調職令亦是被告發布而配住，此即為依規定配住至准予暫時續住，係行政院49年12月1日台49人字第6719令規定：退休人員得暫時准予續住，俟辦法公布後再行處理，而行政院續依上開函規定，於74年5月18日以74人字第14927號函規定退休人員得續住至宿舍處理為止，此為准予暫時續住規定，且原告等均為參加輔購住宅，綜上，原告等各條件均符合，被告及訴願決定指稱原告等人與准予暫時續住規定不合及「自願遷讓」之要件不符，顯不合理。
⑷另按和美分局取得和美鎮公所伍佰餘坪土地興建辦公
大樓而欲將原告等配住宿舍之用地收回供和美鎮公所標售，其竟未先與合法居住者協調及私下協商勾結，以地易地犧牲原告等權益，顯涉有利益輸送等不法情事，和美分局俟上級撥下興建款始召開協調會，於會中經被告及和美分局承辦人員告知如願「自願遷讓」應速提出申請搬遷補助費，原告等於92年10月間分別提出申請而被否准，經多次陳情、訴願及行政訴訟，原告先配合遷讓宿舍是被告拒不核發搬遷補助費，何以說原告等拒不退還。
⒋訴願決定機關指原告主張按行政院公務人員住宅及福利
委員會90年10月10日編印公有宿舍管理應用手冊，於「事務管理規則」修正前後退休及現職人員准予續住至宿舍處理為止，應以產權屬退休服務機關所有經配住者為限，並有福利政策資格云云，核其內容要為論者對退休人員續住宿舍問題之探討或可作為學術上有關宿舍管理問題之參考，惟尚難據為原處分機關核發搬遷補助費之依據，然按公有宿舍管理應用手冊，是行政院公務人員住宅及福利委員會編印發給各機關遵循參考，其非一般書籍，何以只是僅供學術研究而已，既已明定，雖非法定權利，但乃有「福利政策」資格俾資規範，則可據已申請搬遷補助費之依據，搬遷補助費亦是退休人員福利政策資格之一，原告執此主張正確何有誤解，訴願決定機關執此規定顯不合理。
⒌按警察機關宿舍管理要點第18條規定「退休人員准予暫
時續住之宿舍，應以產權屬於退休時服務機關所有經配住者為限」，按舊「事務管理規則」並無退休後應於3個月內遷出宿舍之規定，因此以排除調職規定甚明，原告何有誤會，此亦是訴願決定不合理。
⒍本件因原告先前提起訴願，經以程序不合法訴願決定不
受理，原告不服於93年11月8日向鈞院提起行政訴訟於94年1月11日鈞院開第一次審理庭，被告等見情況對彼等不利，即速交所屬和美分局於94年1月20日向彰化地方法院民事庭提起訴訟，為迫使原告歸還宿舍，於起訴時竟連三歲無獨立行為能力之小孩及家屬一併起訴，經法官指責當庭撤銷。且自原告提出申請搬遷補助費，被告等竟一再以高權地位欺壓原告等年邁退休之弱勢者，拒不核發，不但不照顧退休及合法保障之現職人員生活，反而加予剝奪權益，另和美分局欲討回原告等配住宿舍之土地供和美鎮公所標售，依民法第125條規定請求權因15年未行使而消滅，按原告等自配住宿舍迄今已達二、三十餘年以上均未經催遷，亦即請求權已消滅。加之，歷年宿舍維修費等每戶均超過搬遷補助費24萬元之數倍，和美鎮公所收回土地標售，理應給予合理補償費。
又原告先前提起行政訴訟，業經台中高等行政法院以93年度訴字第00594號判決撤銷訴願決定，發交彰化縣政府重為審議，該府仍僅憑被告之詞而為訴願駁回之決定，應予撤銷。
㈡被告部分：
⒈查有關原告調職資料如下：
⑴甲○○於58年配住宿舍後於70年12月11日自和美分局調職至鹿港分局秀安派出所服務。
⑵乙○○於60年3月配住宿舍後於69年9月自和美分局調職至二林分局服務。
⑶丙○○於68年1月配住宿舍後於71年7月自和美分局調職至田中分局服務。
⑷丁○○於61年8月配住宿舍後於65年10月自和美分局調職至鹿港分局服務。
⑸戊○○於62年8月配住宿舍後於69年12月自和美分局調職至彰化分局服務。
⑹己○○於65年3月配住宿舍後於77年5月自和美分局調
職至鹿港分局服務，84年3月再調回和美分局係現職人員。
⒉依「事務管理規則」及「警察機關宿舍管理要點」明定
，請領宿舍搬遷費條件如下：⑴現住人須為退休人員或遺眷（包括配偶及未成年子女）。⑵現住人必須是「自願」遷讓宿舍。⑶現住人所住宿舍必須是依規定配住並經宿舍管理機關准予暫時續住者。
⒊有關事務管理規則修正前配住之宿舍均未訂公證合約，
且在同縣內各分局調職或退休並未調離產權管理機關案：原告於配住期間調職後三個月內應繳回宿舍，此為「事務管理規則」所明定，並不以未訂契約或催遷與否為要件。訴願人雖未調離產權管理機關（警察局），惟「調職」之定義已由有權解釋機關行政院人事行政局以91年11月5日局授住字第0910318946號函明確釋示略以：
「所稱「調職」係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言」。
⒋關於46年6月6日舊「事務管理規則」所指調職係調他縣
市警察局及機關。同縣甲分局調乙分局應於三個月內搬遷宿舍是適用於72年4月29日「事務管理規則」修正後應訂公約之現職及退休人員，法令修改不得追溯既往，應適用最有利於住戶之前法：有關調職、離職及退休，應在三個月內遷出宿舍之規定一節，查46年6月6日所頒布之「事務管理規則」即已明定，72年4月29日「事務管理規則」修正後亦有規定，因此，並無適用問題。
⒌行政院公務人員住宅及福利委員會90年10月10日編印公
有宿舍應用手冊，俾供各機關參考。另有關「事務管理規則」修正後退休人員得續住至宿舍處理時為止，應以產權管理機關經配管為限，原告均未調離，符合續住並可申請搬遷補助費一節：查「事務管理規則」修正前及修正後皆有規定：「調職或離職及退休應在三個月內遷出宿舍」。因訴願人於配住期間曾經調職，已喪失續住資格，無72年4月29日事務管理規則修正前，經合法配住眷屬宿舍且符合續住之資格者，准予續住至宿舍處理時為止之適用。
⒍有關他單位有同一情況可請領宿舍搬遷補助費，為何被
告不能比照辦理一節：本件他單位如何適用「事務管理規則」及「警察機關宿舍管理要點」因事涉個案事實認定問題，被告不予置評，被告依法令核發搬遷費，並無不當。
⒎至於被告所屬和美分局有違法取得分局新建辦公大樓用
地及利益輸送乙節：和美分局新建工程用地係原地改建，由於基地面積不足，爰爭取和美鎮公所撥用緊鄰閒置之舊公所廳舍土地約200坪以應整建需求，與訴願人指述利益輸送顯不符，且與宿舍催遷問題不相干，不能混為一談。另被告經管宿舍皆依「事務管理規則」及「警察機關宿舍管理要點」規定辦理，對符合續住戶權益絕對保障，對不符續住資格者，則理當依規定積極催討，以克盡職責。
理 由
一、本件原告等因任職關係，分別於50、60年間獲被告所屬和美分局配住彰化縣○○鎮○○路○○○巷、273巷之公有宿舍，嗣因土地所有權人和美鎮公所通知上開宿舍坐落之鎮有土地另有用途，和美分局乃於92年8月7日召開宿舍搬遷協調會，並以92年8月8日和警後字第0920002427號函通知原告等，原告戊○○於92年10月13日主張其自願騰讓宿舍，向和美分局申請核發搬遷補助費，經和美分局以92年11月26日和後字第0920027853號函復其不符合申請搬遷補助資格，原告等聯合向被告、行政院、內政部警政署及人事行政局提出陳情，請求核發搬遷補助費，案經被告分別以93年l月6日彰警後字第0920090525號書函、93年2月18日彰警後字第0930045854號函、93年5月5日彰警後字第0930055796號函、93年6月28日彰警後字第0930062774號函復否准，原告等於提起訴願被駁回後，提起本訴（其中被告93年2月18日彰警後字第0930045854號函部分，原告於本院審理中撤回該部分之訴）。
二、原告起訴意旨略稱，全縣警察人員於縣內各分局調動均由警察局發布命令，且宿舍管理機關亦歸警察局，應視為未調職；事務管理規則修正前（72年4月29日）配住而於修正後退休人員均無訂立借用契約，與事務管理規則修正後借用人應訂立契約，己有區隔云云。
三、按台灣省政府於59年12月24日修正發布之臺灣省警察員配住宿舍管理實施辨法第21條規定：「第15條、第17條及第l9條所稱調職，係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所）及縣區甲分局調乙分局，甲分駐（派出）所調乙分駐（派出）所而言，其他各總、大隊比照辦理。」另行政院人事行政局91年11月5日局授住字第091 0318946號函釋亦稱：「‧‧‧查『台灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法』第21條規定所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所）；及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言，其他各總、大隊比照辦理。」上開台灣省政府發布之臺灣省警察員配住宿舍管理實施辨法，雖因台灣省政府精省後於87年2月10日廢止，惟由該辦法之規定及人事行政局之解釋，足徵由宿舍經管機關配住之眷屬宿舍，其調（離）職者即不合續住宿舍，應於3個月內遷出宿舍，自亦無退休後准予續住之理由。查人事行政局係有關公務員配備宿舍之主管機關，上開解釋，乃本於主管機關之權責所為之解釋，經核並無違反法律之規定，被告自得予以援用。另行政院45年6月6日頒布之事務管理規則玖、宿舍管理編第20條前段規定「調職或離職人員，應在3個月內遷出宿舍‧‧‧」，該規則於92年5月15日修正後，其第249條第3項前段亦規定：「借用人調職、離職及退休時，除法律另有規定外，應在3個月內遷出‧‧‧」。本件原告等固均係於72年4月29日事務管理規則修正前配住於系爭宿舍，惟期間原告甲○○於70年12月l日調職至彰化縣鹿港分局秀安派出所；周建吳於69年9月調職至彰化縣二林分局；丙○○於71年7月調職至彰化縣田中分局：丁○○於65年10調職至彰化縣二林分局、68年7月調職至澎湖縣警察局；戊○○於69年12月調職至彰化分局，渠等皆為退休人員；原告己○○於77年5月調職至鹿港分局，84年3月17日調回和美分局，嗣於86年9月停職，90年3月復職，為和美分局現職人員，以上有原告等之公務人員動態紀錄卡在卷足稽，並為原告等所不爭，原告等既於配住後有調離原配住任所之情事，即有行為時臺灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法第21條所稱「調職」之情形，依行為時行政院訂定之事務管理規則宿舍管理編第l9條、第20條規定，調職人員應於調職後3個月內主動遷出宿舍，辦理遷出手續，將所配宿舍設備及傢俱點交清楚，此與是否簽訂契約無涉。本件原告於調職時即已喪失續住資格，並無行政院74年5月18日臺74人政肆字第14927號函所定「准予暫時續住至宿舍處理時為止」之適用。況和美分局自92年起即多次向原告等催遷宿舍，並於94年l月20日提起請求遷讓房屋之訴，此有彰化縣和美鎮公所92年4月10日和鎮財字第Z000000000號函、和美分局協調會紀錄、存證信函及和美分局起訴狀可按，原告等顯非「自願遷讓」宿舍，自與請領自動搬遷補助費之規定不合。
四、綜上所述，本件原處分並無不法，訴願決定就被告93年1月6日彰警後字第0920090525號書函、93年5月5日彰警後字第0930055796號書函部分，以原告等之訴願為無理由予以駁回，亦稱允當；其對被告93年6月28日彰警後字第0930062774號書函部分，以原告等之訴願為不合法，為不受理之決定，經查被告上開書函，係就原告等向行政院人事行政局陳情，經該局函轉被告處理，被告予以函復否准，原告等不服提起訴願，其情形應屬訴願無理由，惟其結果亦係駁回原告等之訴願，二者結果並無二致，原告訴請撤銷為無理由應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 10 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 11 月 14 日
書記官 林 淑 雯