臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00468號原 告 甲○○
乙○○丙○丁○○○戊○○己○○共 同訴訟代理人 黃嘉明 律師被 告 彰化縣政府代 表 人 庚○○訴訟代理人 辛○○
壬○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國94年6月30日台內訴字第0940004214號訴願決定（案號：0000000000），提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告之一己○○於民國（下同）67年12月26日與彰化縣○○鎮○○○段338之3及338之4兩筆土地（重測後為中新段239及241地號）之所有權人陳居財訂有合建契約，並於68年向田中鎮公所申請田鎮建字第15263~15277等15 戶建造執照，因己○○未能於建造執照規定之施工期限內完成，致建造執照逾有效期限。79年實施都市計畫範圍內建築管理業務係由被告辦理，己○○未經陳居財、陳張款、陳桂山、陳桂森等人同意，以偽造之私文書（土地同意書及拋棄書）向被告重新申請領得79年彰工管使字第20419及20420號使用執照，經陳居財於80年間提起偽造文書之自訴，並經最高法院92年度台上字第6255號刑事判決確定行使偽造私文書在案。嗣經陳居財提具相關資料向被告申請公告使用執照失效，被告乃於94年3月29日以府建管字第0940057681號函撤銷上開使用執照，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈行政程序法第131條規定公法上之請求權，除法律特別
規定外，因5年間不行使而消滅。又行政執行法第7條現定自處分日起，5年間未經執行者，不得再執行。
⒉被告以其發出之79年彰工管使字第20419號及20420號使
用執照，因己○○未經陳居財、陳張款、陳桂山、陳桂森同意，以偽造之土地使用同意書及房屋起造人拋棄書，申請取得。爰撤銷該二張使用執照。原告訴願後遭駁回之決定。
⒊姑不論己○○有無偽造私文書而申領，被告係於79年發
給使用執照，但遲至94年3月29日始通知撤銷使用執照，顯已逾5年之時效期間，不得再撤銷使用執照。依行政程序法第131條規定，被告不得再撤銷使用執照。依行政執行法第7條規定，亦不得再執行。故本件已時效完成，不得再執行，當亦不得再撤銷使用執照。被告之處分洵有違誤。按司法院釋字第379號解釋意旨，行政處分之撤銷除須注重人民之信賴保護外，同時亦須依法行政，僅於人民之信賴不值得保護時，始得依法將之撤銷。行政法院83年判字第2291號判決意旨：行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除遵守一般法律原則（如誠信原則，平等原則，比例原則）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。行政程序法第8條行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。系爭使用執照已發給14年之久，已形成保護人民正當合理之信賴，被告即不得撤銷使用執照。
⒋被告撤銷使用執照之理由，係以己○○偽造私文書，經
法院判刑確定。但查，該偽造之人係己○○一人，其他原告並無偽造，則被告將其他原告之使用執照亦撤銷，即有明顯之違法。況刑事判決並非完全正確，被告全依刑事判決為撤銷之依據，殊有違誤，請求判決如訴之聲明。
㈡被告部分：
⒈依行政程序法第119條規定，以詐欺方法，使行政機關
作成行政處分者，其信賴不值得保護，得不受同法第117條行政處分不得撤銷之限制，本案偽造文書申請使用執照顯有上開法令之適用，合先敘明。
⒉本案於68年向田中鎮公所申請建造執照時係以分照辦理
（68田鎮建字第15263~15277號共15戶），由土地所有權人陳居財出具土地同意書供己○○（A1,A2,A5,A7,A8）、陳桂森（A3）、陳桂山（A4）、陳居財（A6,B6）、陳張款（A9,B3）及丁○○○（B1,B2,B4,B5）等6人申請建造執照，嗣因己○○未於建造執照竣工期限內完工，致建造執照逾有效期限；己○○另於79年重新向被告申請建築許可時持偽造之陳居財、陳張款、陳桂山、陳桂森之拋棄書及同意書合併為兩照辦理己○○（A1,A2,A3,A7,A8,A9,B6,B6）、陳居財（A4,A5,A6,B3,B3）、甲○○（B1）、乙○○及丙○（B2）、丁○○○（B4）及徐雪悟（B5）等17戶之使用執照，茲因重新申請內容已有明顯變動（變更起造人、戶數及合照申請），且合照申請時有關法定空地、建蔽率等建築法規皆合併檢討及留設，故該兩案使用執照既經判決偽造文書在案（土地同意書及拋棄書係偽造），其撤銷使照並無原告所云得就特定戶作撤銷之適用。
⒊依內政部83年3月1日台（83）內營字第8376622號函規
定，經司法機關審理確定後如確屬偽造文書者，應撤銷已領之建築執照，對其已完成之建築物，倘不違反建築法第58條所列各款情事時，得准再行提驗合法證件依法申請。本案既經最高法院刑事判決確定係屬偽造私文書，被告依上開規定辦理並無不妥。
⒋至原告主張行政程序法第131條規定公法上之請求權時
效部分，是否適用本案之情形尚待斟酌，然即便究其公法上之請求權時效，依法務部法90令字第008617號函釋，行政程序法前已發生公法上請求權之消滅期間，不適用行政程序法第131條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規規定者，得類推適用民法消滅時效之規定。若本案應究其公法上之請求權時效，其於行政程序法前尚無相關法規，故得依民法第125條，請求權因15年間不行使而消滅。依原告略以：「系爭使用執照已發給14年之久，已形成保護人民‧‧‧」，故其請求權之行使尚未達15年之時效，並無不得撤銷使用執照之情事，亦與原告主張行政程序法第7條無涉。
⒌有關原告主張「該偽造之人係己○○一人，其他原告並
無偽造，則被告將其他原告之使用執照亦撤銷，即有明顯之違法」乙節，在己○○偽造文書 (土地使用權同意書及拋棄書)效力所及範圍，若未將原以非法取得79年彰工管使字第20419號及20420號使用執照撤銷，將難以保護土地所有權人合法權益，亦未違反比例原則。至建築物買賣債權債務問題，應屬私權問題。
⒍綜上原告主張無理由，請求判決如被告之聲明。
理 由
一、本件被告代表人（縣長）業已更換，被告陳明新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。
二、按「直轄市、縣（市）主管建築機關，於發給建造執照或雜項執照時，應依照建築期限基準之規定，核定其建築期限。
前項建築期限，以開工之日起算。承造人因故未能於建築期限內完工時，得申請展期一年，並以一次為限。未依規定申請展期，或已逾展期期限仍未完工者，其建造執照或雜項執照自規定得展期之期限屆滿之日起，失其效力。第一項建築期限基準，於建築管理規則中定之。」建築法第53條定有明文。又「法律行為經撤銷者，視為自始無效，民法第114條（第1項）定有明文。另經司法機關審理確定後如確屬偽造文書者，應撤銷其已領之建築執照，對其已建築完成之建築物，倘不違反建築法第58條所列各款情事時，得准予再行提驗合法證件依法申請。前經本部71年2月4日日台內營字第066134號函及60年4月1日台內地字第407066號函釋有案。本案應請依前開函釋規定，本於職權逕為核處。」內政部83年3月1日台內營字第8376622號函釋有案（見本院卷第93頁該函）。上開函釋為主管機關就其執掌公務所為職務上解釋，既與上揭建築法不相牴觸，自可採用。
三、本件原告之一己○○於67年12月26日與陳居財簽訂土地合建契約書，由陳居財提供其所有坐落彰化縣○○鎮○○段田中小段338之3及338之4地號（重測後為中新段239及241地號）兩筆土地，由己○○出資興建房屋，並於68年向田中鎮公所申請田鎮建字第00000-00000等15戶建造執照（分照申請〉，因己○○未能於建造執照規定之施工期限內完成，致建造執照逾有效期限而作廢。嗣被告以79年10月6日彰府工管字第26944號函通知己○○重新申請建築許可（見本院卷第159頁該函）。然己○○未經陳居財、陳張款、陳桂山、陳桂森等人同意，以偽造之私文書（土地使用權同意書及房屋起造人拋棄書）向被告重新申請領得79年彰工管使字第20419及20420號使用執照，案經陳居財於80年間提起刑事自訴，並經最高法院92年度台上字第6255號判決確定。陳居財於94年3月8日提具相關資料，向被告申請公告上開使用執照失效，被告以94年3月29日府建管字第0940057681號函知原告，撤銷79年彰工管使字第20419及20420號使用執照，該建築完成之建築物倘不違反建築法第58條所列各款情事時，得准予再行提驗合法證件依法申請等情，有建造執照申請書、土地使用權同意書、建造、使用執照起造人名冊、田鎮建字第00000-00000等15戶建造執照（分照申請），被告79年10月6日彰府工管字第26944號函、地籍套繪圖、79年彰工管使字第20419及20420號使用執照，最高法院92年度台上字第6255號判決、申請書、被告94年3月29日府建管字第0940057 681號函等件影本附於本院卷可稽（見本院卷第22頁至第85頁），揆諸上開規定及內政部函釋，原處分並無違誤。
四、原告雖起訴主張：姑不論己○○有無偽造私文書而申領，被告係於79年發給使用執照，但遲至94年3月29日始通知撤銷使用執照，顯已逾5年之時效期間，不得再撤銷使用執照，本件已時效完成，不得再執行，當亦不得再撤銷使用執照。
被告之處分洵有違誤。按司法院釋字第379號解釋意旨，行政處分之撤銷除須注重人民之信賴保護外，同時亦須依法行政，僅於人民之信賴不值得保護時，始得依法將之撤銷。最高行政法院83年判字第2291號判決意旨：行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除遵守一般法律原則（如誠信原則，平等原則，比例原則）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍。
行政程序法第8條行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。系爭使用執照已發給14年之久，已形成保護人民正當合理之信賴，被告即不得撤銷使用執照。而被告撤銷使用執照之理由，係以己○○偽造私文書，經法院判刑確定。但查該偽造之人係己○○一人，其他原告並無偽造，則被告將其他原告之使用執照亦撤銷，即有明顯之違法，況刑事判決並非完全正確，被告全依刑事判決為撤銷之依據，殊有違誤云云，然查：
㈠本件原告己○○係因偽造陳居財於79年12月所出具土地使
用權同意書、系爭房屋之使用執照申請書及建築使用執照起造人名冊、偽造陳居財、陳桂山、陳桂森、陳張款名義之房屋起造人拋棄書，向彰化縣政府申請使用執照，使承辦公務員登載於職務上所掌之建造執照重新申請審查表上，並據以核發79彰工管（使）字第20419號及第20420號2份使用執照，而由陳居財向台灣台中地方法院檢察署提出告訴（80年度偵字第13228號）後再向台灣台中地方法院提起自訴（81年度自第56號）及陳居財、陳張款、陳桂山、陳桂森向台灣彰化地方法院檢察署告訴（82年度偵字第4607號）併案審理，經台灣高等法院台中分院以行使偽造私文書判處有期徒刑4月，己○○上訴最高法院經駁回上訴確定，有台灣高等法院台中分院91年度上更㈤字第225號、最高法院92年度台上字第6225號刑事判決附卷可稽。
至於原告稱刑事認定有誤，將提有關訴訟，惟未見原告提出該資料，且上開確定刑事判決未被撤銷前仍有其效力。
㈡按瑕疵之行政處分撤銷固須受信賴保護原則之限制，然此
一原則係在保護善意之相對人或第三人因信賴行政處分之公定力而取得法律上值得保護之利益，即信賴保護原則乃一利益衡量原則，其具體之適用即在衡量善意相對人或第三人之信賴利益與撤銷瑕疵處分所生之利益何者為重，而非僅在衡量相對人與撤銷處分所生之利益何者為重，而各該利益無論係屬私益或公益，均在衡量之範圍內，而對於以行使偽造私文書經被告所核發而取得之使用執照，自屬無效，應予以註銷（另參見內政部71年2月4日台內訂066314號函），被告已斟酌被害人及第三人與原告間之利益，將系爭使用執照予以撤銷，自無不合，被告於其處分並說明對其已完成之建築物，倘不違反建築法第58條所列各款情事時，得准再行提驗合法證件依法申請，被告並無違反信賴保護原則之情事。
㈢而本件起造人甲○○、乙○○、丙○、丁○○○、徐雪悟
等5人之建築物，在己○○偽造之私文書（土地使用權同意書）效力所及範圍，被告依上揭規定及函釋將己○○以非法方法取得之79年彰工管使字第20419及20420號使用執照予以撤銷，並無違誤，已如前述，被告所為並無違反誠信原則，平等原則，比例原則，亦未逾越法定之裁量範圍。又本件並非公法上請求權涉訟，並無行政程序法第131條時效之問題。至建築物買賣債權債務問題，係私權爭執，屬普通法院之裁判範圍應由當事人間依民事程序主張之。
四、綜上所述，原告主張均非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第218條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 1 月 19 日
書記官 邱 吉 雄