臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00471號原 告 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 傅學鵬訴訟代理人 陳淑芬 律師上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國94年7月8日農訴字第0940122614號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣訴外人丁○○於民國（下同）92年11月5日擬具簡易水土保持申報書，向被告申准同意於苗栗縣○○鄉○○○段第292–41、122–1地號土地上施作駁坎（長約29米、深約1.2米、高約2.6米）。嗣迭經被告派員會同相關單位人員赴現場勘查，發現除與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌（施工中之擋士牆約53米、高約3米，土方堆積量約2,500立方公尺，同段122–1號土地開挖整地約170平方公尺），被告以丁○○未依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，乃裁處丁○○新台幣（下同）10萬元罰鍰，命其應立即停止一切非法開發使用行為，並應將擋土牆鋼筋拆除，恢復原狀，同段122–1地號恢復原狀並植生。丁○○不服，提起訴願，經訴願決定機關以「擋土牆等違規工程之實際承造施工人係原告，照片亦顯示工地負責人為原告，足證原告乃本件之實際違規行為人，依法亦應予處罰並命其負恢復原狀之責。」，乃將原處分關於命丁○○拆除擋土牆鋼筋、恢復原狀，及系爭土地恢復原狀並植生部分撤銷，由被告就原告違規部分，於2個月內查明事實後另為適法之處理。嗣經被告以原告未依所核定之水土保持計畫實施水土保持之處理與維護，違反行為時水土保持法第23條第1項之規定，乃以93年7月6日府農保字第09300069578號函裁處原告10萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為。
原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以93年度訴字第560號判決「原處分及訴願決定均撤銷」，嗣被告據前開判決撤銷意旨，以原告未經申請擅自於系爭土地上開挖整地、興建擋土牆，違反行為時水土保持法第12條及第23條第2項規定，乃以94年4月20日府農保字第09400437851號函裁處原告罰鍰10萬元，並令立即停工，原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件原告係受丁○○所託，幫渠僱工於○○鄉○○○段
294–41、122–1等地號土地上施作駁坎，一切均聽從於丁○○之指示施作，並委請工人彭銀水、黃玉臺等人施工，上開第292–41地號土地係地主丁○○所有，原告為回饋地方，出資供地主施作，雖土地計劃將之捐贈予寺廟，惟僅初步協議，焉有92年10月20日捐贈迄今已2年未辦理移轉過戶之理，實則土地捐贈協議書係地主為取得原告出資之手段，由地主迄未辦理捐贈手續可證。按丁○○施作駁坎，若捐贈予原告，原告可持同意書向被告申請，不必由地主名義申請，且現場施工告示牌並非原告所書寫，自不得僅依施工告示牌即認定原告係行為人。又被告同意地主施作駁坎，此有92年11月24日府農保字第0920118140號函可稽，該函並檢送簡易水土保持處理開工報告，請丁○○依規定申報開、完工，足見上開行為均由地主申報處理，原告並不知情。故原告實非上開土地之經營人、使用人或所有人，原處分顯有違誤。
⒉依被告93年1月28日府農保字第093008593號函，地主丁
○○未按原核定計劃施工，顯已違反水土保持法第23條第1項規定，並應依照說明事項辦理，並限於93年2月25日以前完成改正，並提出勘驗。本案土地為持分地，經其他持分人同意由丁○○具名申請，依行政程序法第20條之規定，所稱當事人為申請人，為水土保持義務人之處分對象，故此應由地主行為人恢復原狀。
⒊按地主施工之擋土牆超出被告核准之長約29米、高約1.
8米，係因原告同意回饋地方，願僅負責被告核准之長度與深度，至於超出之工程款80萬元部分，因未經被告核准同意，自應由施工者地主負擔，原告不願多付予地主之一邱瑞臺，嗣其因向善意之原告勒索80萬元未果，迭至被告等相關主管機關陳情，地主邱瑞嵐、丁○○、邱浩軒、邱晉恩等4人甚為苦惱，陳請被告代為協助，惟地主等人實為行為人，原告僅為代為覓工，停復工均須聽從地主之指示，此有地主等人93年1月13日向被告提出之陳情書可證。而關於拆除擋土牆、鋼筋，恢復原狀等，僅行為人始有權利拆除，原告既非行為人，恢復原狀亦由地主自行處理，且地主亦主動拆除在案，寺廟委員會因此支付二佰多萬元之工程款，自應由地主負責賠償。今地主恢復原狀未通過，必須命其恢復至通過為止，被告命原告處理地主未通過之處分，顯有認事用法之不當。
⒋次按邱瑞臺勒索之80萬元係因超出被告核准部分外之工
程款，並非被告所稱原告偷砍樹、地上物果樹之賠償，且原告遭地主一再誣告，精神痛苦不堪，此有苗栗地方法院檢察署94年度偵字第1047號不起訴處分書可稽，足見原告並非行為人，否則焉有不提出告訴竊盜之理。且原告業已於94年10月28日提起誣告之訴，併予陳明。
㈡被告答辯：
⒈本案被告曾以92年7月6日府農保字第0930069587號函，
以未依核定計畫實施違反水土保持法處分原告，經貴院93年度訴字第560號判決：「適用法規有誤，原處分及訴願撤銷」，被告謹依相關法規重新裁處。
⒉原告未經申請核准，擅自在苗栗縣○○鄉○○○段292
–41、122–1號等兩筆土地施作駁坎，現場興建鋼筋雛型高約3米、長約50米、堆積之土石長約50公尺、寬約15公尺、高約3公尺，土方量約2500立方公尺，被告以94年4月20日府農保字第09400437851號函處分原告，並以94年4月20日府農保字第0940043752號函，請其限期改正，並無不合。
⒊按丁○○向被告申請本件簡易水土保持之申請書係由原
告之友人葉金璇所撰，後取丁○○之印章加蓋提出申請，經受理後亦係由原告及葉金璇帶領被告承辦人員丙○○至現場，並於現場會勘結束始請丁○○簽名，丙○○方知原告並非申請人丁○○。綜上，原告明知被告核准之位置及長、寬、高，惟其施作擋土牆之位置及長、寬、高均與被告核准者不同，針對未申請而施作者，係處罰行為人，至丁○○具名申請之部分，原告未施作，丁○○亦未施作自不予處罰。
⒋本案當時有施工告示牌書寫施工負責人為甲○○，其並
穿梭其間，再依其提供之「土木工程暨土地捐贈協議書」、「臺灣苗栗地方法院檢察署檢93年度偵字第1387號竊盜案不起訴處分書（處分書中原告辯稱請訴外人彭銀水、黃玉臺施工）」等相關資料，足證原告為實際行為人，應受水土保持法規範，其違規事實洵堪認定。原告雖辯稱：○○○鄉○○○段292-41、122-1號土地興建之駁坎非其興建，及非土地之經營人、使用人或所有人等．．．」，惟按原告曾於93年7月26日之訴願書陳述略以「．．．于92年12月份寺廟委員會就把地主邱瑞台的土地查封，包括292-41、122-1地號，土地查封時寺廟代理人原告就向承辦人丙○○說292-41、122-1地號．．．已被我們寺廟委員會查封，主辦單位不尊重國家司法就下文地主丁○○拆除，依照國家法定查封的一切土地，地上物不能有任何異動，292-41、122-1土地是三位地主邱瑞台、丁○○、邱瑞嵐等所有，地上物是寺廟委員會所有，主辦人沒認清事實就拆除，寺廟委員會花了二佰多萬的水泥、鋼筋承建不翼而飛，本寺廟委員會要求主辦單位丙○○與地主丁○○負起所有擋土牆的經費損失，沒有很好的答覆，我們一定訴諸法律途徑解決。．．．」；仔細比對其供詞漏洞百出，此時說興建之工程為土地所有權人施工（即丁○○等），彼時又說地上物擋土牆為寺廟委員會花二佰多萬元承建，顯然前後說法不一。據行政院農業委員會91年1月31日農林字第0910103086號函示：「水土保持法第4條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源。」，故本案原告確為實際行為人，被告依規定處分並請其限期改正恢復原狀，並無不合。
⒌末按地主丁○○於93年1月13日向被告提出之陳情書，
經調查係地主表示原告與仲介人李境豪撰好文叫他們蓋章，說這樣可以讓違法變成合法，此即原告會有留存陳情書影本之原因。另據邱瑞臺92年12月16日所提之陳情書，係要求原告賠償偷砍樹、地上物（果樹）破壞水土，而非原告所稱勒索之80萬元。
理 由
一、按「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之1，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」為水土保持法第4條、第23條第2項及第33條第1項第2款定有明文。又「水土保持法第4條之『使用人』，未有明確之定義，事實上使用土地者即屬之，而不論有無合法使用權源。」業據行政院農業委員會91年1月31日農林字第0910103086號函釋在案。
二、經查，本件訴外人丁○○於92年年11月5日擬具簡易水土保持申請書，以修築道路為開發目的，向被告申請於苗栗縣○○鄉○○○段292–41、122–1地號土地，施作駁坎長約29公尺、深約1.2公尺、高約2.6公尺，經被告於92年11月20日會同至現場勘查，會勘紀錄記載為本案為自然邊坡，前因颱風災害，造成邊坡崩塌，邱君為穩定邊坡，擬興建駁崁等語，被告於同月24日以府農保字第0920118140號函准予施作上開駁崁並應注意水土保持處理與維護，有水土保持申請書、會勘紀錄及該函在卷可佐。準此，丁○○擬定簡易水土保持申請書，因修築農路或整坡作業之需，向被告申請之範圍，自限於在上開邊坡施作長約29公尺、深約1.2公尺、高約2.6公尺之駁崁。嗣經被告於92年12月24日及93年1月6日二度派員至實地勘查結果，除施作地點與原核定現場位置不符外，另有擴大整地作為停車場之嫌，施工中之擋土牆長約53米、高約3米，土方量堆積約2,500立方公尺，同段122–1地號土地開挖整地約170平方公尺，此有會勘紀錄2紙在卷可稽，證人苗栗縣政府職員丙○○亦於本院證稱：甲○○原先是以丁○○名義申請施作駁坎，當時是說要施作下邊坡，我們就同意他施作，但我們不知道他是甲○○，誤以為他是申請人丁○○，後來我們再去勘查時，實際施作的卻在上邊坡，與當時我們核准施作的位置不同等語；證人丁○○亦於本院證稱：該擋土牆之施作工程完全係原告所施作，因原告要蓋廟，所以需要做水土保持，原告係以我的名義申請，我有同意，也有簽名，但實際施作人確係原告，從申請到施工，都是原告去辦理，我未僱用原告施作擋土牆等語。參諸卷附原告與丁○○等5人簽訂之土木工程暨土地捐贈協議書亦載明：茲有山坡地水土保持工程，承造人甲○○（以下簡稱甲方），土地捐贈人丁○○．．．等5人（以下簡稱乙方），今為土地工程暨交換（捐贈）土地，作為寺廟基礎建設工程，雙方協議如左：．．．二、甲方應於乙方所有土地上建築駁坎、回填、開闢新道路、地面封層等工程（如附圖）所示；．．．四、乙方願提供（如圖C）所示部分土地予甲方所有，並作為寺廟停車場使用，且將功德記載於捐地芳名錄，以揚善舉。另依卷附現場照片，亦顯示在路旁而非邊坡興建擋土牆，擋土牆內再置大量土石，土石與擋土牆高度相若，土石呈平整形狀衡情應作為停車場之用，原告亦稱其與丁○○交換土地係為興建停車場之用（見本院93年度訴字第560號94年1月20日準備程序筆錄），因依協議書之規定，原告已將提供該土地為甲○○所有，自無再指示甲○○在其已交換出去之土地上之工程如何施作之必要，足認該工程係原告個人所為，尚難以被告92年11月24日府農保字第0920118140號函准丁○○興建駁崁，即認該工程係丁○○所為。
三、另按原告曾於93年7月26日之訴願書陳述略以「．．．于92年12月份寺廟委員會就把地主邱瑞台的土地查封，包括292–41、122–1地號，土地查封時寺廟代理人原告就向承辦人丙○○說292–41、122–1地號．．．已被我們寺廟委員會查封，主辦單位不尊重國家司法就下文地主丁○○拆除，依照國家法定查封的一切土地，地上物不能有任何異動，292–41、122–1土地是3位地主邱瑞台、丁○○、邱瑞嵐等所有，地上物是寺廟委員會所有，主辦人沒認清事實就拆除，寺廟委員會花了200多萬的水泥、鋼筋承建不翼而飛，本寺廟委員會要求主辦單位丙○○與地主丁○○負起所有擋土牆的經費損失，沒有很好的答覆，我們一定訴諸法律途徑解決。．．．」，其於本院審理時亦自陳係該寺廟代表人，且是原告既主張系爭地上物為寺廟委員會所有，且其係寺廟代表人，亦堪認系爭地上物係代表寺廟之原告所出資興建。其雖辯稱係受僱於地主丁○○施作擋土牆，惟為丁○○所否認；經本院詢以原告受僱價格若干時，其稱未言明價格，係基於回饋而施作工程，顯與受僱施作工程，應先談妥價格之常情有違。另證人乙○○於本院雖證稱：土地雖還沒辦法辦理移轉登記，我個人認為應是地主僱用原告施作擋土牆，但我不清楚僱用價格若干等語，亦顯係其個人臆測之詞，難為原告未違反本件水土保持法之有利認定。
四、綜上所述，被告以原告未經申請擅自於系爭土地上開挖整地、興建擋土牆，違反行為時水土保持法第12條及第23條第2項規定，所為裁處罰鍰10萬元，並令立即停工之處分，核無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其他陳述及主張，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。另原告請求鑑定施工告示牌之筆跡，擋土牆違法由何人確認簽名，何人拆除擋土牆鋼筋、經核均與本件之認定無涉，為無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 22 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 94 年 12 月 23 日
書記官 詹 靜 宜