臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00508號原 告 甲○○被 告 彰化縣警察局代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因補助費事件，原告不服彰化縣政府中華民國94年7月28日府法訴字第0940099082號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告因任職關係，於民國48年8月間獲被告機關所屬鹿港分局（下稱鹿港分局）配住彰化縣○○鎮○○路○○○號之公有宿舍，嗣於60年2月ll日調往同縣溪湖分局任職，於62年l月調回鹿港分局，並於同年6月退休，惟仍居住原配住宿舍。嗣經被告機關於93年12月催請原告遷出宿舍，原告乃於94年3月21日向被告機關申請核發搬遷補助費，經被告機關以94年3月28日彰警後字第0940052045號書函否准所請。原告復於94年4月25日提出申請，經被告機關函轉所屬鹿港分局，以94年5月2日鹿警後字第0940014490號書函復知原告職務宿舍之借住乃係照護退休人員之權宜措施，非屬法定之權利等語。原告不服，提起訴願，經訴願決定：「關於原處分機關鹿港分局93年5月2日彰警後字第0930 014490 號書函部分，訴願不受理，其餘訴願駁回。」原告仍表不服，對於駁回部分，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.請求撤銷被告94年3月28日彰警後字第0940052045號處分及其訴願決定。
2.被告應作成給付原告搬遷補助費新台幣24萬元之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.有關曾因調職不符續住規定部分，實係違法規定。原告雖曾於60年2月短暫調往溪湖分局及彰化縣警察局刑警隊，但於62年1月又調回鹿港分局，並於同年6月退休，被告函指「事務管理規則」規定調職應於三個月內搬遷宿舍，並引用人事行政局91年ll月5日函，界定「調職係指甲縣市警察局 (所)調乙縣市警察局 (所)，及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言」，謂原告占住宿舍，不能主張續住資格。上揭人事行政局函所指之「調職」規定，乃係就省頒法規 (台灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法)第21條全文據以解釋，上述辦法業於87年2月10日廢止，已被現行警察機關宿舍管理要點取代。依警政署92月9月4日修正後之警察機關宿舍管理要點第7條規定略以「宿舍借用人調職時，應依規定期限遷出，但有下列情形之一者，不在此：一、在相隸屬機關及其相互間調任，因業務需要，經新任職機關協商原任職機關，訂立契約或書立借據相互借用」，此所指之「同隸屬機關」即各分局皆隸屬警察局而言，亦可說明46年6月6日頒行之舊「事務管理規則」所指「調職」，應屬調離產權經管機關，即調往他縣市警察局及他機關，非指被告所謂之縣內「自甲分局調乙分局」至為明顯。事實上，同縣市內調職仍居住原配住宿舍者比比皆是，原告並非特例，倘若真有此規定，當原告調職之時，該局為何不依「規則」予以處理追討宿舍？當時被告和鹿港分局不僅從未催遷，原告亦未為此遭受處分，至原告退休辦理移交之時，被告及鹿港分局仍未催遷，足見修正前之「事務管理規則」所指調職應於3個月內遷出，並非指甲分局調乙分局即須遷出之明證。如今事隔30多年，被告和鹿港分局始將原告界定為不符續住資格，明顯違誤。
2.原告雖於60年2月調出，依法喪失居住宿舍資格，惟綜觀法令並無因調出後再調入者「不具再配住宿舍之規定」，原告雖曾短暫由鹿港分局調往溪湖分局及彰化縣警察局刑警隊，但不及二年即復調回鹿港分局，調回時已再獲配住鹿港分局眷屬宿舍，至退休後續住至今，其間無再調職、離職情事。故62年派任鹿港分局獲配之現住宿舍，不能引用曾經調職不符「續住」規定。
3.再依警察機關宿舍管理要點第18條規定：「退休人員准予暫時續住之宿舍，應以產權屬於退休時服務機關所有經配住者為限。」彰化縣所有警察機關宿舍，其產權皆屬於被告，原告不論調職與否，皆在彰化縣服務，完全沒有不符續住資格問題。此有先例可循，基隆市警察局有位蕭年貴先生，在職期間配住宿舍，後亦在同市各分局調職，退休後於86年6月2日向凍省前台灣省人事處陳情，奉准核撥搬遷補助費。
4.按人事行政局係行政院之下屬單位 (位階低於行政院)，下級機關所為解釋，包括訂定之法規核 (釋)示已牴觸行政院74年5月18日台74人政肆字第14927號函核示事項第二項於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定「眷屬宿舍」之退休人員，准予續住至宿舍處理時為止規定。原告於48年間奉派鹿港分局刑警，依當時事務管理規則，獲配「眷屬宿舍」，而於62年退休時，依行政院49年12月1日台49人字第6719號函「退休人員准予暫時續住宿舍」之規定，與上揭74年5月18日函，原告獲准居住及准予續住，均具正當權源，於法有據。下級機關訂定法令牴觸上級機關行政院命令者，其牴觸部分當然無效，此係中央法規標準法第11條所明訂，被告竟引以為據，而予認定不符續住，又被告來函所謂「調職之界定已有明確之統一標準者」，不外前述之人事行政局之解釋及省府訂定之單行法規而已，尚無行政院另外核示規定。被告執意引用業已廢止與不適用於原告的法令，否定原告合法續住資格，不僅認事用法均屬違法，亦難令人信服。
5.被告所謂違反宿舍借用規定是蓄意模糊焦點，查72年4月29日事務管理規則修正前之宿舍稱「眷屬宿舍」屬配住，另修正後之宿舍稱「職務宿舍」屬借住。被告將配住之「眷屬宿舍」擅改為「職務宿舍」，並將「配住」改為「借住」，居心可議。按配住「眷屬宿舍」者，可享有續住及搬遷補助費等之福利保障，而借住「職務宿舍」者則無，被告所以擅自將原告「配住」改為「借住」，意圖喪失原告之合法資格，所謂「借用」，乃係72年4月29日事務管理規則修正後，所有宿舍之居住人，一律稱之為借用人，借用人應與宿舍管理機關簽訂宿舍房地借用契約，而修正前並無此規定，而原告與被告雙方始終未曾訂定公證合約或借用契約，足見修正後之規則，並不適用於其時已經退休10年之原告，原告申領搬遷補助費於法有據，應受合法保障。惟被告對法令斷章取義，剝奪原告權益，甚至向彰化地方法院提出原告無權占有，請求返還不當得利訴訟，令人痛心。原告居住之房屋，乃興建於日據時代，屋齡老舊，幾近百年，日式木造平屋於此間遭受無數風災水害，時有滲漏朽壞，數十年來未見被告修繕毀壞房舍，全賴原告自費修屋，才得保持完整，並增加其價值，否則早已崩塌毀壞。至於小部分增搭，實乃不得已之權宜，原告既未出租獲利，只有為修屋而自掏腰包，數十年來支出甚鉅，無從估計，何來不當得利?
6.修正後事務管理規則第250條明文規定：「准予借用者，由宿舍管理機關與借用人簽訂宿舍房地借用契約。前項借用契約，應載明所借物之名稱，借用期間，借用人應履行之義務及違約之責任。依機關規定，其契約應經公證者，須做成公證書後，始得遷入。」如原告真如被告所稱「借住」，原告必然和被告簽訂借用契約，其只要提出借用契約即可，何需大費周章公文往返興訟。原因無他，因原告屬合法配住，未曾簽訂借用契約。且事務管理規則72年4月29日修正施行，距原告60年2月調職達12年，距62年6月退休，亦有10年，若原告不符配住資格，其怎容許原告續住而不追究？
7.依行政院83年11月14日台83人政給字第42933號函規定，搬遷補助費之支給，係以「退休人員或其遺眷」、「自願遷讓」、「依規定配住並經准予暫時續住」及「不參加輔購住宅」為條件，原告符合條件，依法提出申領，然被告答辯狀卻擅自加上「③現住人所住宿舍必須是依規定配住並經宿舍管理機關准予暫時續住者」而稱此為依事務管理規則及警察機關宿舍管理要點。事實上，遍閱無論是修正前後之事務管理規則及警察機關宿舍管理要點，並無「經宿舍經管機關准予暫時續住」之規定，僅在事務管理規則第246條規定「各機關宿舍之管理，由事務管理單位負責，其管理方式由各機關自行訂定。」明示各機關可自行訂定者，乃管理方式，並非資格之認定。雖人事行政局76年11月17日 (76)局肆字第29983號函曾提及有關宿舍之借(配)管理等事項，均屬宿舍經管機關權責，其現住戶是否合於續住，請依權責參照有關法令自行認定。其重點仍在參照有關法令，皆須於法有據，不可依自己好惡及立場自由心證。被告捨此而自行認定，不僅違反事務管理規則第246條之規定，亦抹煞國家照顧退休人員之美意。
8.查宜蘭地方法院以87年度簡上字第7號民事確定判決，適用行政院49年12月1日49人字第6719號令及74年5月18日台74人政肆字第14927號函判決黃昌劍等人得續住原配住房屋，本件聲請機關行政院遂以宜蘭地方法院上述判決，適用行政院上述函令表示之見解，與主管機關人事行政局等有異，爰申請統一解釋，業經大法官於92年3月7日作成釋字第557號，其解釋文略以：「行政機關、公立學校或公營事業機構，為安定現職人員生活，提供宿舍予其所屬人員任職期間居住，本屬其依組織法規管理財物之權限內行為；至因退休、調職等原因離職之人員，原應隨即歸還其所使用之宿舍，惟為兼顧此等人員生活，非不得於必要時酌情准其暫時續住以為權宜措施。行政院基於全國最高行政機關之職責，盱衡國家有限資源之分配，依公教人員、公營事業機構服務人員任用法規、俸給結構之不同，自得發布相關規定為必要合理之規範，以供遵循。行政院於中華民國49年12月1日以台49人字第6719號令，准許已退休人員得暫時續住現住宿舍，俟退休人員居住房屋問題處理辦法公布後再行處理。繼於56年10月12日以台56人字第8053號令，將上開令文所稱退休人員限於依法任用並依公務人員退休法辦理退休之公務人員為其適用範圍。又於74年5月18日以台74人政肆字第14927號函稱：對於事務管理規則修正前配住宿舍，而於該規則修正後退休之人員准予續住至宿舍處理時為止等語，並未改變前述函令關於退休人員適用範圍之涵義。」此乃有關退休人員可否續住宿舍之解釋，原告屬合法續住，於法有據。本件雙方爭執重點在「續住資格」之合法性。原告知所居宿舍是國有財產，無權永遠續住，因而於94年3月間聞悉鹿港分局將在原告現住宿舍建地，興建辦公廳舍，原告即刻作好搬遷準備，原告因自願搬遷，故依行政院規定搬遷補助費提出申請，被告卻仍堅稱原告不符續住資格，不予核發，依上揭釋字被告所稱不符續住資格之理由，已完全消滅，被告應依法核發搬遷補助費。
9.依行政院92年12月10日核定之中央各機關學校國有眷舍房地處理要點第17條規定：「於95年12月31日以前自願遷讓所配住眷舍，由主管機關按眷舍座落地點、大小、等級，在新台幣12萬元至24萬元之範圍內核給搬遷補助費」，原告以八旬之年，為區區之數再三訴願，並非求財，是不容貢獻社會之畢生心力遭人踐踏，原告爭的是事實與尊重，請依行政訴訟法第4條、第5條規定，如訴之聲明判決。㈡被告答辯之理由：
1.緣原告係退休人員，並配住於鹿港分局之公有宿舍，於配住宿舍期間曾經調職，當時並未依規定於調職後3個月內將該宿舍繳回。鹿港分局依「事務管理規則」及「警察機關宿舍管理要點」之規定限期繳回宿舍，原告繼而向被告提出申領搬遷補助費，被告分別於94年3月28日以彰警後字第0940052045號書函、94年4月28日以彰警後字第0940057000號書函復知原告略以：「查行政院於民國46年6月6日修正前及72年4月29日修正後之『事務管理規則』均有明定略以：『調職或離職人員應在3個月內遷出宿舍』，並非72年4月29日修正增列。是以原告未於法定期間返還宿舍即已喪失續住資格，與是否退休及由他單位再調回原配住宿舍單位服務無涉。查「原告不符續住資格之原因係於配住後有調職情形，依規定應於3個月內搬遷，其拒不返還，並不能據以主張取得合法續住資格，此項規定在事務管理規則修正前後均有明定，並無適用疑義問題。」本案經彰化縣政府訴願審議委員會審理後決定依訴願法第77條第8款及第79條第1項之規定，關於鹿港分局93年5月2日鹿警後字第0930014490號書函部分，訴願不受理，其餘訴願駁回。
2.有關原告調職資料如下：原告於48年8月配住宿舍後，於60年2月自鹿港分局調職至溪湖分局服務及60年8月自溪湖分局調職至彰化縣警察局刑警隊服務，62年1月再調回鹿港分局服務，並於同年6月退休。
3.請領宿舍搬遷費條件（依事務管理規則及警察機關宿舍管理要點）規定如下：①現住人須為退休人員或遺眷（包括配偶及未成年子女）。②現住人必須是「自願」遷讓宿舍。③現住人所住宿舍必須是依規定配住並經宿舍管理機關准予暫時續住者。
4.有關原告曾因調職不符續住規定部分：原告於配住期間調職後3個月內應繳回宿舍，此為事務管理規則所明定，另「調職」之定義已由有權解釋機關行政院人事行政局以91年11月5日局授住字第0910318946號函明確釋示略以：「所稱「調職」係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐（派出）所調乙分駐（派出）所而言」。
5.關於46年6月6日舊事務管理規則所指調職應屬調離產權經管機關，即調他縣市警察局及他機關，非自甲分局調乙分局一節：有關調職、離職及退休，應在3個月內遷出宿舍之規定，在46年6月6日所頒布之「事務管理規則」即已明定，72年4月29日修正後該條文內容未作修正，僅條次更動，因此並無適用問題。
6.有關法令並無規定調出後再調入者，不具再配住宿舍之規定及退休人員，准予暫時續住至宿舍處理時為止」一節，查事務管理規則修正前及修正後皆有規定：「調職或離職及退休應在3個月內遷出宿舍」。另行政院74年5月18日臺74人政肆字第14927號函核示：「於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定眷屬宿舍之退休人員，准予暫時續住至宿舍處理時為止。」並不適用不合續住人員。調、離職人員既未依規定於3個月內返還宿舍，自此之後即屬不合續住戶，當然無准予暫時續住至宿舍處理時為止之適用。
7.關於他單位有同一情況可請領宿舍搬遷補助費，為何被告不能比照辦理一節：本案他單位如何適用事務管理規則及警察機關宿舍管理要點，因事涉個案事實認定問題，被告不予置評，被告依法令不予核發搬遷費，並無不當。
8.綜上所述，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。理 由
一、按「借用人應於契約所定期限屆滿時，返還借用物。未定期限者，應於依借貸之目的使用完畢時返還之。」為民法第470條第1項前段所明定。次按「調職或離職人員，應在3個月內遷出宿舍，受撤職處分人員除獲准者外，應於l個月內遷出，逾期不遷，以占用公產及交代不清，依法處理。」46年8月2日行政院訂定發布之事務管理規則第九編宿舍管理第20條定有明文。
二、本件原告因任職關係，於48年8月間獲被告所屬鹿港分局配住彰化縣○○鎮○○路○○○號之公有宿舍，嗣於60年2月ll日調往同縣溪湖分局任職，於62年l月調回鹿港分局，並於同年6月退休，惟仍居住原配住宿舍。嗣經被告機關於93年12月催請原告遷出宿舍，原告乃於94年3月21日向被告機關申請核發搬遷補助費，經被告機關以94年3月28日彰警後字第0940052045號書函否准所請。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、經查，本件原告於48年8月間獲被告所屬鹿港分局配住彰化縣○○鎮○○路○○○號之公有宿舍，嗣於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務及60年8月自溪湖分局調職至彰化縣警察局刑警隊服務，62年1月再調回鹿港分局服務，並於同年6月退休，為兩造所不爭，並有公務人員動態紀錄卡一件附卷可稽，此部分事實堪以認定。次查，59年12月24日台灣省政府修正發布之台灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法（87年2月10日廢止）第21條規定「第15條、第17條及第l9條所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所），及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言，其他各總、大隊比照辦理。」另行政院人事行政局91年11月5日局授住字第0910318946 號函釋略以：「‧‧‧查『台灣省警察人員配住宿舍管理實施辦法』第21條規定所稱『調職』係指甲縣市警察局（所）調乙縣市警察局（所）；及縣區甲分局調乙分局，甲分駐派出所調乙分駐派出所而言，其他各總、大隊比照辦理。」及93年6月23日局授住字第0930305341號書函說明三略以：「本局76年9月14日 (76)局肆字第24956號函略以「查行政院台70人政肆字第33390號函規定『中央各機關退休或遺眷自願遷讓依規定配住並經准予暫時續住之公有眷舍者，其搬遷補助費調整提高為6萬元至1O萬元 (行政院83年ll月14日台83人政給字第42933號函調整為12萬元至24萬元)。』故領搬遷補助費之支給，係以『退休人員或遺眷』、『自願遷讓』、『依規定配住並經准予暫時續住』及『不參加輔購住宅』為條件。」。上開辦法之規定及人事行政局本於主管機關之權責所為之解釋，經核並無違反法律之規定，於本件自得予以援用。原告於60年2月ll日自鹿港分局調職至溪湖分局服務時，即喪失原配住○○鎮○○路○○○號公有宿舍之續住資格，依首揭法令規定應於調職後三個月內遷出該配住之公有宿舍，其未遷出該宿舍即屬無權占用，自此之後，即不合續住戶之規定，亦不因被告未予懲處或摧遷，遽認為合法。又原告於62年間調回鹿港分局時，如有配住單身宿舍或眷屬宿舍之需要，應依規定重新申請核配宿舍，惟原告並未依法重新申請配住該宿舍之手續，亦不得以其於調職後又調回原配住任所，即認其續住原配住宿舍為合法，自無行政院74年5月18日臺74人政肆字第14927號函釋：「於事務管理規則修正前退休，而現仍續住修正前規則所定眷屬宿舍之退休人員，准予暫時續住至宿舍處理時為止。」之適用。況鹿港分局自93年12月間起即多次向原告催遷宿舍，並於94年5月23日具狀向台灣彰化地方法院提起請求遷讓房屋之訴，此有鹿港分局函及起訴狀附卷可按，原告顯非「自願遷讓」宿舍，自與請領自動搬遷補助費之規定不合。至於原告所提基隆市警察局蕭年貴先生，在職期間配住宿舍，後亦在同市各分局調職，退休後於86年6月2日向凍省前台灣省人事處陳情，奉准核撥搬遷補助費乙節。
縱使原告所言屬實，亦僅其他機關個案之認定問題，尚不得拘束本院之判斷。綜上所述，原告不符請領搬遷補助費之條件，其上開主張，均不足採。從而，被告所為否准核發搬遷補助費之處分，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。
原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告作成給付原告搬遷補助費之行政處分，為無理由，應予駁回。至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 12 月 14 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 武 峰法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 12 月 14 日
書記官 黃 靜 華