臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00050號原 告 甲○○
乙○○丙○○聖雄營造有限公司代 表 人 丁○○原 告 戊○○
己○○庚○○辛○○壬○○癸○○○子○○丑○○寅○○卯○○○張双竹辰○○余東碧巳○○○午○○未○○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○○上列四十二人共同訴訟代理人 林萬生 律師被 告 內政部 設台北市○○路○號代 表 人 Ｍ○○ 住台北市○○路○號訴訟代理人 Ｏ○○ 住台北市○○區○○路○號
Ｎ○○ 住台北市○○區○○路○號上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國93年11月29日院臺訴字第0930089021號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：南投縣政府為辦理水里都市計畫「文二」國民小學工程，需用坐落南投縣○里鄉○○段○○○○號等71筆土地，報經台灣省政府民國（下同）77年8月4日府地四字第73250號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告徵收在案。嗣原告等於92年6月30日以南投縣政府於徵收土地後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用等情，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定向南投縣政府申請照原徵收價額收回坐落南投縣○里鄉○○段○○○○○號等土地。案經南投縣政府於92年11月28日會同有關單位及原告實地勘查後，以本案與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，報經被告93年4月2日台內地字第0930005686號函復同意不予發還後，據以93年4月19日府地權字第09300679270號函復原告等，原告等不服，向行政院提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉右撤銷部分，被告應准原告，照原徵收價額收回如附表
所示因水里都市計畫「文二」國民小學預定土地而遭徵收之土地。
㈡被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按私有土地經徵收後，徵收補償發給完竣屆滿一年，未
依徵收計畫開始使用者或未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權人得聲請照徵收價額收回其土地，土地法第219條第1項定有明文。另都市計畫法第83條第1項固規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。」然同條第2項亦規定：「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」而所稱「開始使用」，係指興辦事業之「主體工程動工」土地徵收條例第4項前段，亦明定其旨。
⒉系爭水里鄉都市計畫於58年9月19日公告實施，其中「
文二」國民小學預定地，經南投縣政府徵收原告等人所有之土地後，逾15年未依徵收計畫使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用，原告依法聲請照徵收價額收回被徵收之土地，於法有據。
⒊又系爭徵收計畫並未完成，南投縣政府進行土地徵收，
除原告等人原所有土地外，尚有多筆土地未完成徵收，故而被告機關，無論法律上或事實上，均未依原定計畫使用土地，依原定計畫開始使用者亦未依核准徵收原定興辦事業使用。原告依法聲請照徵收價額收回被徵收之土地，即有理由。
⒋被告稱無法依徵收計畫使用，係可歸責於原告等之抗爭
事由云云，並非事實。被告及南投縣政府，迄92年6月20日止，均未編列興建國民小學之預算，根本無法進行興建國民小學之「主體工程」。未編列預算以致無法進行主體工程，顯非可歸責於原告之事由，縱原告等未進行陳情，亦無法為主體工程之興建，故系爭土地未依限開始使用，並非可歸責於原告等。迄92年6月20日期限屆滿止，尚○○里鄉○○段第1251、1253、1253-1、1253-2、1253-3、1253-4等地號土地等約6,000平方公尺土地並未徵收，故無法依原定計畫使用已徵收部分之土地。此未為徵收之事由，亦非可歸責於原告等之事由。因此被告及南投縣政府未依徵收計畫開始使用亦未依核准徵收原定興辦事業使用，係因未編列興建國民小學工程預算及未完成徵收所致，與原告等所為陳情行為無因果關係，自非可歸責於原告等之事由。
⒌依事實而論，上揭土地並不適宜興建國民小學，亦無興
建國民小學之需要。據教育部推估，93年8月入學的93學年度國小一年級新生約28萬4千餘人，創50年新低紀錄，預估至98學年度國小入學新生將只剩23萬4千餘人（引自中國時報93年2月23日A5），故並無再增設國民小學之必要。就南投縣水里鄉而言，在水里鄉都市計畫區內包括水里、中央、城中、新城、農富、北埔、南光、鉅工等8個村，現有「文一」成城國小，服務學區包括水里、中央、城中、新城、農富等5個村及「文三」水里國小服務學區包括北埔、南光、鉅工及都市計畫區外之水豐村、頂崁村合計5個村，合計10個村人口14,924人。其中「文一」成城國小，在70年有學生750人，18個班，至91年現僅有12個班，學生284人。而「文三」水里國小，70年有學生2,940人，52個班，現僅有學生858人，25個班，平均負成長達百分之35以上。現有學校教室，已有多數閒置，並無增設「文二」國民小學之需要。再就人口消長而言，以上揭人口統計表可知，91年3月水里戶政事務所統計人口共有22,600人，較之60年人口3萬3千餘人，減少1萬1千餘人，負成長達百分之30以上。水里鄉純為山區農村，在時代潮流與實際環境變遷，人口顯無可能增長。於該處興建國民小學，僅徒增公帑之浪費。本件「文二」國小預定地位置，北距離「文一」成城國小僅460公尺，南距離「文三」水里國小亦僅500餘公尺，依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第11條之規定，國民小學每一學校服務半徑以不逾600公尺為原則，依此標準規定，則「文二」國小預定地，實際均在「文一」成城國小及「文三」水里國小服務區600公尺距離之內，是以「文二」國小預定地，並無另行設立國小之必要。「文二」國小預定地，位於城中村、水里溪堤防路北岸下，地基與水里溪床平行地勢低窪，現有都市○○○號道路（即原省道台16線）貫穿其○○○區○○道路二側，且為水里鄉交通流量最大之省道台16線公路與省道舊台16線之交岔路口，車輛往來川流不息，噪音不絕於耳，根本不適合設立學校於此。且若設學校，將嚴重影響學童生命安全。再就國小用地標準而言，依照上列實施辦法規定，國小每校面積不得小於2公頃，5萬人口以下者，每千人口以0.2公頃為準。
以「文一」與「文三」現有土地面積合計3.85公頃，「文一」成城國小、「文三」水里國小服務學區10個村，人口統計14,924人，以每千人口0.2公頃土地，僅需3公頃學校用地，現有「文一」、「文二」學校用地，計有
3.85公頃，已足足有餘。水里鄉係山區農村，水里都市計畫區近於濁水溪上游，三面環山，一面臨溪，又有水里溪貫通其中，東西狹、南北長，地形高低落差大，都市計畫區內包括水里、中央、城中、新城、農富、北埔、南光、鉅工等8個村，91年3月底統計人口11,296人，都市計畫區內土地總面積158.28公頃，其中農業區保護區、行水區、河川區佔47.81公頃，公共設施用地佔63.28公頃，民眾可使用土地住宅僅佔36.94公頃，商業區1
0.25公頃、而土地崎嶇不平，可供人民建築建地實在無多。本不宜再增設學校，而剝奪人民居住之土地。「文二」國小預定地內，現有合法房屋37棟，40餘戶，100餘居民居住，經921震災，房屋受損，甫耗費大批金錢修復，以求安身棲息，在此天災人禍頻傳之際，一旦拆除房屋，掃地出門，勢必流離失所，無處容身。由上可知，水里鄉學童人數，逐年遞減，並無增建國小之必要，且若於「文二」區增建國小，除浪費公帑、剝奪居民居住權利，更將危及將來就讀學童生命安全。況南投縣政府，近數十年來，亦均缺乏增建國小之經費，自不宜徒為58年所定已不合時宜之計畫，再浪費公帑。
⒍綜上，原告之訴為有理由，請依法撤銷原處分及訴願決定，並核准原告聲請照價收回土地。
㈡被告部分：
⒈依土地徵收條例第61條規定：「本條例施行前公告徵收
之土地，其申請收回，仍依施行前之規定。」是有關土地徵收條例公布施行「前」公告徵收之土地，經原土地所有權人申請收回土地案件，仍依土地徵收條例施行前之規定，即依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條等相關規定辦理。按土地法第219條第1項及第3項規定：「私有土地經徵收後，有左列情形之1者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地﹕一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」都市計畫法第83條規定：「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照徵收價額收回其土地。」又按「查都市計畫法第83條規定‧‧‧所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部77年10月22日台內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。‧‧‧」為被告84年9月26日台（84）內地字第8488181號函所明釋。查本案係於土地徵收條例施行前公告徵收之案件，依其原核准徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」，先予敘明。
⒉又土地法第219條所稱實行使用，係指照原核准計畫實
際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作。而需地機關是否已於徵收完畢1年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據，如遇所有權人對於需用土地人實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行為終止前，要亦不能認定係需用土地人不實行使用，並為行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函所釋。
⒊本案原告申請收回被徵收土地案，經南投縣政府邀集有
關機關及原告於92年11月28日會勘，依該府實地會勘紀錄及南投縣政府93年3月22日府地權字第0930058620號函所載，南投縣水里國民小學前於83年4月25日（83）投水國總字第2176號函請佔住戶於83年5月3日搬遷，欲進行整地工程，惟因遭佔住戶抗爭，向縣長陳情，於同年5月3日縣務會議縣長提示及決議事項「‧‧‧在徵收未闢建前，可容許現居住、使用人依現狀居住、使用。並請教育局轉請水里國小解除整地契約，以平民怨。」南投縣政府遂以83年5月9日（83）投府教國字第60708號函水里國小除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。嗣南投縣政府為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設教育施設工程，並於91年12月9日府教國字第0000000000-0號函、92年3月19日府教國字第09200522320號函請該管學校--水里國小以雙掛號請用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟佔住戶皆未搬遷，反向各單位陳情，南投縣政府於最後時間92年6月19日不得不動用公權力強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭，最後由南投縣政府排除障礙開工動土並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議。基於上述，本案南投縣政府已於計畫期限內數次函請佔用戶搬遷及移除地上物，皆未搬遷，且原土地所有權人對南投縣政府欲進行整地工程予以阻擾及抗爭，係可歸責於原土地所有權人或使用人，又南投縣政府亦於計畫期限內（92年6月19日）開工動土，揆諸前開規定，被告以93年4月2日台內地字第0930008686號函同意南投縣政府所擬意見，核定不予發還土地及其土地改良物，依法並無不合。
⒋致關於原告於起訴狀中所述本案用地不適合設立學校乙
節，涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，應屬另一事件，併予說明。
理 由
一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之1者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地﹕一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」、「第1項第1款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。
」、「依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦理，不受土地法第219條之限制。不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照徵收價額收回其土地。」分別為土地法第219條第1項、第3項、都市計畫法第83條所明定，又「本條例施行前公告徵收之土地，其申請收回，仍依施行前之規定。」土地徵收條例第61條定有明文，是有關土地徵收條例公布施行前公告徵收之土地，經原土地所有權人申請收回土地案件，仍依土地徵收條例施行前之規定，即依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條等相關規定辦理。而本件係於土地徵收條例施行前公告徵收之案件，依其原核准徵收土地計畫書第13項所載計畫進度為「自77年6月20日起至92年6月20日之間完工」，自應依行為時之土地法第219條及都市計畫法第83條規定辦理。再「土地法第219條所稱實行使用，係指照原核准計畫實際使用該項徵收之私有土地或於該項土地上連續從事有關達成徵收計畫之各項工作。而需地機關是否已於徵收完畢1年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之個別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據，如遇所有權人對於需用土地人實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行為終止前，要亦不能認定係需用土地人不實行使用」、「查都市計畫法第83條規定‧‧‧所稱『呈經核准之計畫期限使用』，依本部77年10月22日台內營字第110884號函釋，係指土地徵收計畫書內敘明之使用期限而言。‧‧‧」並經行政院53年6月30日台（53）內字第4534號函及內政部84年9月26日台（84）內地字第8488181號函釋在案。
二、南投縣政府為辦理水里都市計畫「文二」國民小學工程，需用坐落南投縣○里鄉○○段○○○○號等71筆土地，報經台灣省政府民國（下同）77年8月4日府地四字第73250號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告徵收在案。嗣原告等於92年6月30日以南投縣政府於徵收土地後未依徵收計畫期限使用，亦未依核准徵收原定興辦事業使用等情，依土地法第219條及都市計畫法第83條規定向南投縣政府申請照原徵收價額收回坐落南投縣○里鄉○○段○○○○○號等土地。案經南投縣政府於92年11月28日會同有關單位及原告實地勘查後，以本案與土地法第219條及都市計畫法第83條規定不符，報經被告93年4月2日台內地字第0930005686號函復同意不予發還後，據以93年4月19日府地權字第09300679270號函復原告等情，為兩造所不爭執，並有徵收土地計畫書、台灣省政府77年8月4日府地四字第73250號核准徵收函、南投縣政府以78年5月10日（78）投府地權字第41005號公告、徵收土地清冊、原告申請書、南投縣政府辦理水里都市計畫（文二）用地徵收案原所有權人申請照原徵收價額收回實地會勘紀錄表、內政部93年4月2日台內地字第0930005686號函附於原處分卷及訴願卷可稽。而本件原告申請收回被徵收土地案，經南投縣政府邀集有關機關及原告於92年11月28日會勘，依該府實地會勘紀錄及南投縣政府93年3月22日府地權字第0930058620號函所載，南投縣水里國小曾於83年4月25日以該校辦理文小二預定地整地工程，已經發包，83年4月25日（83）投水國總字第2176號函請佔住戶於83年5月3日搬遷，函請原地主搬離，以進行整地工程，因遭占住戶抗爭及陳情，經當時縣長林源朗於同年5月3日提示及決議後，南投縣政府以83年5月9日（83）投府教國字第60708號函水里國小除現有違建外，其餘立即停工維持現狀。嗣南投縣政府為依徵收計畫期限開闢使用，於91年度即編列預算擬興設教育施設工程，並於91年12月9日府教國字第0000000000-0號函、92年3月19日府教國字第09200522320號函請該管學校--水里國小以雙掛號請用地上之現住戶及農作物所有權人限期於92年2月28日及92年4月30日前搬離及移除地上物，惟佔住戶皆未搬遷，反向各單位陳情，南投縣政府於最後時間92年6月19日不得不動用公權力強制執行，執行過程中，遭遇原被徵收土地及地上物所有權人激烈抗爭（有南投縣政府檢附之中華日報、台灣日報、自由日報等剪報資料記載92年6月19日拆除行動引發200餘民眾激烈抗爭），最後由南投縣政府排除障礙開工動土並與原被徵收土地及地上物所有權人簽訂協議等情。亦有上開函、照片、簽等附於原處分卷可參，基於上述，本案南投縣政府已於計畫期限內數次函請佔用戶搬遷及移除地上物，皆未搬遷，且原土地所有權人對南投縣政府欲進行整地工程予以阻擾及抗爭，係可歸責於原土地所有權人或使用人，又南投縣政府亦於計畫期限內（92年6月19日）開工動土，揆諸前開規定及函釋意旨，被告以93年4月2日台內地字第0930008686號函同意南投縣政府所擬意見，核定不予發還土地及其土地改良物，並無違誤。
三、原告起訴仍執：被告稱無法依徵收計畫使用，係可歸責於原告等之抗爭事由云云，並非事實。被告及南投縣政府，迄92年6月20日止，均未編列興建國民小學之預算，根本無法進行興建國民小學之「主體工程」。未編列預算以致無法進行主體工程，顯非可歸責於原告之事由，縱原告等未進行陳情，亦無法為主體工程之興建，故系爭土地未依限開始使用，並非可歸責於原告等。迄92年6月20日期限屆滿止，尚○○里鄉○○段第1251、1253、1253-1、12 53-2、1253-3、1253-4等地號土地等約6,000平方公尺土地並未徵收，故無法依原定計畫使用已徵收部分之土地。此未為徵收之事由，亦非可歸責於原告等之事由。因此被告及南投縣政府未依徵收計畫開始使用亦未依核准徵收原定興辦事業使用，係因未編列興建國民小學工程預算及未完成徵收所致，與原告等所為陳情行為無因果關係，自非可歸責於原告等之事由而主張，依上開規定、函釋意旨及說明，原告所為主張尚非可採。
四、至原告主張「上揭土地並不適宜興建國民小學，亦無興建國民小學之需要。據教育部推估，93年8月入學的93學年度國小一年級新生約28萬4千餘人，創50年新低紀錄，預估至98學年度國小入學新生將只剩23萬4千餘人（引自中國時報93年2月23日A5），故並無再增設國民小學之必要。就南投縣水里鄉而言，在水里鄉都市計畫區內包括水里、中央、城中、新城、農富、北埔、南光、鉅工等8個村，現有『文一』成城國小，服務學區包括水里、中央、城中、新城、農富等5個村及『文三』水里國小服務學區包括北埔、南光、鉅工及都市計畫區外之水豐村、頂崁村合計5個村，合計10個村人口1 4,92 4人。其中『文一』成城國小，在70年有學生750人，1 8個班，至91年現僅有12個班，學生284人。而『文三』水里國小，70年有學生2,940人，52個班，現僅有學生858人，25個班，平均負成長達百分之35以上。現有學校教室，已有多數閒置，並無增設『文二』國民小學之需要。
再就人口消長而言，以上揭人口統計表可知，91年3月水里戶政事務所統計人口共有22,600人，較之60年人口3萬3千餘人，減少1萬1千餘人，負成長達百分之30以上。水里鄉純為山區農村，在時代潮流與實際環境變遷，人口顯無可能增長。於該處興建國民小學，僅徒增公帑之浪費。本件『文二』國小預定地位置，北距離『文一』成城國小僅460公尺，南距離『文三』水里國小亦僅500餘公尺，依照都市計畫定期通盤檢討實施辦法第11條之規定，國民小學每一學校服務半徑以不逾600公尺為原則，依此標準規定，則『文二』國小預定地，實際均在『文一』成城國小及『文三』水里國小服務區600公尺距離之內，是以『文二』國小預定地，並無另行設立國小之必要。『文二』國小預定地，位於城中村、水里溪堤防路北岸下，地基與水里溪床平行地勢低窪，現有都市○○○號道路（即原省道台16線）貫穿其○○○區○○道路二側，且為水里鄉交通流量最大之省道台16線公路與省道舊台16線之交岔路口，車輛往來川流不息，噪音不絕於耳，根本不適合設立學校於此。且若設學校，將嚴重影響學童生命安全。再就國小用地標準而言，依照上列實施辦法規定，國小每校面積不得小於2公頃，5萬人口以下者，每千人口以
0.2公頃為準。以『文一』與『文三』現有土地面積合計3.85公頃，『文一』成城國小、『文三』水里國小服務學區10個村，人口統計14,924人，以每千人口0.2公頃土地，僅需3公頃學校用地，現有『文一』、『文二』學校用地，計有3.85公頃，已足足有餘。水里鄉係山區農村，水里都市計畫區近於濁水溪上游，三面環山，一面臨溪，又有水里溪貫通其中，東西狹、南北長，地形高低落差大，都市計畫區內包括水里、中央、城中、新城、農富、北埔、南光、鉅工等8個村，91年3月底統計人口11,296人，都市計畫區內土地總面積158.28公頃，其中農業區、保護區、行水區、河川區佔
47.81公頃，公共設施用地佔63.28公頃，民眾可使用土地住宅僅佔36.94公頃，商業區10.25公頃，而土地崎嶇不平，可供人民建築建地實在無多。本不宜再增設學校，而剝奪人民居住之土地。『文二』國小預定地內，現有合法房屋37棟，40餘戶，100餘居民居住，經921震災，房屋受損，甫耗費大批金錢修復，以求安身棲息，在此天災人禍頻傳之際，一旦拆除房屋，掃地出門，勢必流離失所，無處容身。由上可知，水里鄉學童人數，逐年遞減，並無增建國小之必要，且若於『文二』區增建國小，除浪費公帑、剝奪居民居住權利，更將危及將來就讀學童生命安全。況南投縣政府，近數十年來，亦均缺增建國小之經費，自不宜徒為58年所定已不合時宜之計畫，再浪費公帑。」部分，乃涉及都市計畫是否應予檢討變更事宜，應屬另一事件，與收回被徵收土地無涉。
五、綜上所述，原告主張並非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷並請求被告應准原告照原徵收價額收回如附表所示因水里都市計畫「文二」國民小學預定土地而遭徵收之土地，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘之陳述及舉證，不影響於本判決之判斷，爰不一一論列，並予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 94 年 7 月 21 日
書記官 邱 吉 雄