臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00603號原 告 甲○○訴訟代理人 楊榮富律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 黃呈利律師上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國94年9月21日台內訴字第0940004871號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告94年2月18日府建土字第0940028918號函關於所有權人由「甲○○、黃鏡芳」更正為「楊明靜」之行政處分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔2分之1，餘由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告辦理第12期福星市地重劃，徵收坐落臺中市○○區○○段862、862-1地號2筆土地，並就其上之建物即門牌號碼臺中市○○區○○路○○○號房屋予以查估補償，核定補償費為新臺幣（下同）1,784,173元，自動拆除獎勵金1,085,959元。因原告與訴外人黃鏡芳均表明為系爭建物之所有權人，被告乃於地上建築物查估補償清冊編號第43號及自動拆除獎勵金清冊編號91號中將上開建物之所有權人同時記載為原告與訴外人黃鏡芳之名義。嗣經被告依黃鏡芳提出之遺產分割協議書、遺產稅繳清證明書、贈與契約書等資料，被告認上開建物為黃鏡芳所有，且業經黃鏡芳贈與楊明靜，乃於民國（下同）94年2月18日以府建土字第0940028918號函通知楊明靜，同意將補償清冊所列系爭建物之所有權人更正為楊明靜，並將前開補償費發放予楊明靜。原告不服，多次以系爭建物之所有權人為原告為由，請求被告暫緩發放自拆獎勵金予楊明靜及將上開補償費發給原告，分別遭被告以94年3月30日府建土字第0940051376號函、94年4月6日府建土字第0940056467號函、94年4月19日府建土字第0940062586號函否准原告之申請。原告不服，就被告94年2月18日以府建土字第0940028918號函、94年3月30日府建土字第0940051376號函、94年4月6日府建土字第0940056467號函及94年4月19日府建土字第0940062586號函提起訴願，經訴願機關就上開94年4月19日函部分駁回其訴願，餘未為訴願決定，原告不服就上開4函提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告之父張添福生前於民國30年間向前地主廖天文承租
臺中市○○區○○段96-1（重測後566地號）、96-2（重測後568地號）、97-1（重測後866地號）、97-2（重測後861地號）等4筆地號土地耕種，廖天文並提供西屯段98地號（重測後862、862-1地號）土地由張添福興建房屋設籍居住，嗣向台灣電力公司臺中區營業處申請供電使用，此有台灣省臺中市戶籍登記簿影本及台灣電力公司台中區營業處出具之用電繳費證明可稽。故辦理第12期福星市地重劃，徵收○○○區○○段862、862-1地號2筆土地，其上之建物門牌號碼：臺中市○○區○○路○○○號（整編前：光明路173號）原為原告之父張添福生前於35年10月1日以前出資建築，並設籍登記於該址。期間，系爭建物因老舊須要整修，亦由原告及其弟張文榮2人修建並由原告增建部分建物等情，復有左鄰右舍即證人廖世卿、廖長男、廖財亮、陳仁達、廖椿彬、張彩惠及李張雪等人，可資證明，足徵系爭建物部分為原告之父張添福所出資興建，部分為原告所增建，就張添福興建之部分，於張添福死亡後，亦由原告個人所單獨繼承（其他繼承人另繼承其他財產），而全屬原告所有甚明。
⒉又前開承租之臺中市○○段96-1、96-2、97-1、97-2等
4筆地號土地及提供張添福興建房屋使用之98地號土地，廖天文於40年7月29日移轉登記於廖祿三，而廖祿三於41年8月12日又移轉於黃繼炎，43年張添福死亡，其後之耕地租約即由原告之母張陳鸞鶯繼承簽訂，此有張陳鸞鶯與黃繼炎於臺中市西屯區公所簽訂之「台灣省台中市私有耕地租約」可憑，依上開耕地租約記載張陳鸞鶯之地址為臺中市○○區○○里○○路○○○號即上開徵收土地應予補償之門牌號碼，而黃鏡芳之地址則為臺中市○○區○○里○鄰○○路○段○○號，亦徵系爭建物確由原告因繼承、增建取得，而與其母親長期共同居住於內至明。準此，系爭建物既由原告因繼承及出資增建而取得其所有權，有關建物拆遷之補償費自應發放予原告。⒊黃鏡芳固提出遺產分割協議書、遺產稅繳清證明書、贈
與契約等文件，作為系爭建物由黃鏡芳繼承取得，嗣贈與楊明靜之證據，惟伊所出具之遺產稅繳清證明書，固記載光明路182號房屋稅經查無欠稅等語，然房屋稅之繳納只能間接證明所有權之歸屬，並不能作為認定建物所有權歸屬之唯一依據，已如上述。至於所提黃繼炎死後之遺產分割協議書，即令將上開建物列入遺產分割之標的，亦屬渠等片面之記載，要不因此變更系爭建物屬於原告所有之事實，自不得以渠等將系爭建物列入遺產標的，遽謂系爭建物即為黃繼炎之遺產，而由黃鏡芳繼承。又黃鏡芳贈與楊明靜之標的，固包含系爭建物之部分，然贈與為債權契約，不以有所有權為必要，自不能因系爭建物已由黃鏡芳贈與予楊明靜，即謂楊明靜已取得系爭建物之所有權。準此，黃鏡芳所提呈之資料，均不足證明系爭建物之所有權歸屬於楊明靜，詎被告竟一方面認原告所提之戶籍資料、用電證明等資料不能證明系爭建物為原告所有，另一方面卻僅憑黃鏡芳所提之上開資料，遽認系爭建物原為黃鏡芳所有，嗣贈與楊明靜云云，其所為之認定，有違行政程序法第6條規定。
⒋被告辦理系爭建物之查估補償作業時，凡是系爭土地上
主結構還在之建物，即列入補償範圍予以計算補償金，此業經被告於鈞院94年度聲字第6號保全證據程序中供稱甚明，此有勘驗筆錄可憑，而此列入補償之建物面積達203平方公尺，亦有台中縣地政事務所於上開保全證據程序中94年8月10日之複丈成果圖可考，要與黃鏡芳所提遺產分割協議書、贈與契約中，記載由黃鏡芳繼承，嗣贈與楊明靜之122平方公尺建物，不相吻合，是被告未臻詳查兩者間面積之差異，仍以黃鏡芳所提之上開文件，即將達203平方公尺建物之補償費，均發放於楊明靜，要屬嚴重之疏誤。
⒌本件系爭建物同鈞院94年度訴字第680號判決之建物均
屬未辦保存登記之建物，被告於核發市地重劃之建築改良物補償費及自動拆除獎勵金時，原告與楊明靜就系爭建物所有權之歸屬既有爭執，被告並非司法機關，即無從於實體上審認何人為所有權人，為維護爭執雙方之權益，自應由爭執之雙方共同具領，而不得片面採認楊明靜所提之相關文件，而逕將建築改良物之補償費及拆除獎勵金改由楊明靜領取。準此，被告越俎代庖，擅自依楊明靜所提出之相關文件，而將系爭建築改良物之補償費及自動拆除獎勵金之名義人，更改為楊明靜，並通知楊明靜領取建物補償費云云，自有違誤。
⒍被告94年2月18日之原處分，其處分之相對人固為楊明
靜，然該處分係依楊明靜提出之相關資料，逕同意將建物查估補償清冊及自動拆除獎勵金清冊之名義人即原告與黃鏡芳，更改為楊明靜，要已影響原告依法受領建物補償金與嗣後自動拆除獎勵金之權利，原告自屬法律上之利害關係人，自得就該處分提起訴願、行政訴訟。
⒎另原告收受本件訴願書後，就訴願決定書之主文漏未將
被告所為94年2月18日府建土字第094002918號、94年3月30日府建土字第0940051376號、94年4月6日府建土字第0940056467號行政處分，載為訴願人不服之行政處分之列乙節，曾經聲請更正。
㈡被告答辯：
⒈原告係不服被告94年4月19日府建土字第0940062586號
函對其94年4月11日暫緩發放系爭建築物補償費申請之回復。細繹該函內容係載「．．．四、台端等三人94年3月24日以該建築物補償費已進入訴訟程序為由，要求暫緩發放該筆補償費而提出聲明書，但案內建物依產權文件確認為楊明靜，有土地及建物權屬者，用電繳費證明並不足以證明產權；至於是否出資興建，係私權利部分，爭訟亦屬私產權問題，自應俟訴訟判決後依法院判決辦理．．．因無暫不發給所有權人補償費之理由，故以94年3月30日府建土字第0940051376號函．．．」。
此因原告檢具之證明文件僅為其父張添福承租租期至73年12月31日之私有耕地租約及用電證明、設籍證明，該等文件均難經形式審查即足判斷系爭建物為原告之父張添福原始起造，且因該建物所有權屬乃私權爭議，涉實質審查，非被告所得判斷，是由上開文件可資判斷者僅有居住之事實，此符人口搬遷補償費之核計但不符建物拆除之補償費核計。又原告檢具之租約內並不包括系爭建物所坐落○○○區○○段862及862之1地號土地，依一般經驗法則判斷，如系爭建物為原告之父起造，而基地又非屬自己所有，理應有承租上開862、862之1地號之事實，既不能提供詳細資料以供被告察查，被告自無從審認而准其所請。
⒉被告依黃鏡芳所檢具繼承西屯段862及862之1地號土地
及光明路182號建築物之遺產分割契約、財政部臺灣省中區國稅局遺產稅繳清證明書及繼承後再贈與移轉楊明靜之契約書及財政部贈與稅繳清證明書等有關文件申請以楊明靜名義發給補償費及自動拆除獎勵金，因該文件已詳列上開862、862之1地號土地○○○區○○路○○○號建物權屬，依形式審查而判斷為楊明靜所有，乃據以將該筆建築物補償費及自動拆除獎勵金清冊內所有權人「甲○○、黃鏡芳」更正為「楊明靜」，並無違誤可言。⒊關於本件被告之系爭否准原告申請暫緩發放補償費之函
文，其內容僅在表明「原告提出之文件不足以審認為系爭建物之所有權人」及「涉及私權爭議，應俟訴訟判決後依法院判決辦理」，是該函文基本上並未生原告具體之損害，亦無違反前示任何行政處分之原則，且原告既自陳已對黃鏡芳、楊明靜提起民事訴訟（應是確認系爭建物所有權之訴訟），則原告自得以該訴訟判決據以向被告請領補償費或向黃鏡芳、楊明靜請求返還所受領之補償費，而非對系爭函文提起本件訴訟。
⒋有關原告主張被告分別於94年1月28日、94年3月30 日
、94年4月6日、94年4月19日以公函否准其發放獎勵金及給付補償費之申請尚無理由：
⑴經查被告94年1月28日府建土字第0940016673號函係
針對原告於同年月25日陳報聲明函所稱系爭建物為伊與張文榮修建之內容所為回覆，該函僅「案內提供之私有耕地租約期限為73年12月31日，且未規範租地上附屬設施之權屬，既經租用人及土地所有權人均提出異議，應再提出足以證明產權之相關文件或自行協調解決，並將補償費領取之協議結果送交本府核辦」，是該函僅屬一般性質之通知且原告之聲明書內容亦僅在敘述其主張伊為系爭建物起造人之事實並未請求被告為一定之處分，故上開函文尚非行政處分，應可確認。
⑵被告於94年3月30日府建土字第0940051376號函則係
對原告同年3月24日聲明書所稱「系爭建物所有權尚有爭議，請貴府日後暫緩撥放自動拆除獎勵金，俟法院判決釐清產權歸屬，再為撥放」所為之回覆，其回覆內容主旨中明白表示「有關第12期市地重劃範圍內須拆○○○區○○路○○○號建築物補償費爭議案，屬私產權問題，如已進入訴訟程序，俟訴訟判決後依判決辦理，請查照」，是該函文顯然尚未達到對外直接發生特定法律效果之程度，亦屬單純之通知文書，尚不生不利於原告之行政效果。
⑶94年4月6日府建土字第0940056467號函則僅表示原告
94年3月30日發放補償費之申請仍請依94年3月30日府建土字第0940051376號函辦理，而該函之說明如前述尚非行政處分。
⑷94年4月11日原告再以申請書請求被告發放系爭建物
拆遷補償費，被告隨即於94年4月19日以府建土字第0940062586號函回覆，該函說明四載「台端等三人94年3月24日以該建築物補償費已進入訴訟程序為由，要求暫緩發放該筆補償費而提出聲明書，但案內建物依產權文件確認為楊明靜，有土地及建物權屬者，用電繳費證明並不足以證明產權；至於是否實際出資興建，係私權利部分，爭訟亦屬私產權問題，自應俟訴訟判決後依法院判決辦理，該部分並未涉及行政程序，本府自無權定奪，因無暫不發給所有權人補償費之理由，故以94年3月30日府建土字第0940051376號函復」，亦未明白對原告之申請案予以准駁，僅重申「屬私權問題，自應俟訴訟判決後依法院判決辦理」，故非屬生不利於原告結果之行政處分。
綜上所陳，原告謂被告上開四函文已經拒絕被告發放系爭建物拆遷補償費之申請即有誤會，原告提起本件訴訟請求撤銷前示函文即無理由。
⒌又本件涉及系爭建物所有權之認定，被告為行政機關，
並無實質審認之權利，是被告一再發文均表明「俟訴訟判決後依法院判決辦理」之立場。至因訴外人楊明靜所提出之遺產繼承文件，被告本於權責認定符合發放拆遷補償費乙節，此僅屬有利於楊明靜之授益處分，尚非對原告不利之行政處分，原告亦不得以此主張被告已否准其請求，再如訴訟判決已確認系爭建物所有權屬原告，被告當即應依該判決結果給付原告補償費，另請求楊明靜返還已領取之補償費，惟此究與本件無關，附此敘明。
理 由
一、按「重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，直轄市或縣（市）政府應予公告，並通知其所有權人或墓主，土地改良物限期30日內墳墓限期3個月內自行拆除或遷葬。逾期不拆除或遷葬者，得代為拆除或遷葬。前項因重劃而拆除或遷葬之土地改良物或墳墓，應予補償；其補償數額，由直轄市或縣（市）政府查定之。但違反依第59條規定公告禁止或限制事項者，不予補償。代為拆除或遷葬者，其費用在其應領補償金額內扣回。」、「依本條例第62條之1規定，應行拆遷之土地改良物或墳墓，以有妨礙重劃土地分配或重劃工程施工所必須拆遷者為限。前項因重劃拆遷之土地改良物或墳墓，應給予補償。補償金額由主管機關查定之，於拆除或遷移前，將補償金額及拆遷期限公告30日，並通知其所有權人或墓主；其為無主墳墓者，得以公告代通知。」分別為平均地權條例第62條之1及市地重劃實施辦法第38條第1項、第2項所明定。
二、緣被告辦理第12期福星市地重劃，徵收坐落臺中市○○區○○段862、862-1地號2筆土地，並就其上之建物即門牌號碼臺中市○○區○○路○○○號房屋予以查估補償，核定補償費為1,784,173元，自動拆除獎勵金1,085,959元。因原告與訴外人黃鏡芳均表明為系爭建物之所有權人，被告乃於地上建築物查估補償清冊編號第43號及自動拆除獎勵金清冊編號91號中將上開建物之所有權人同時記載為原告與訴外人黃鏡芳之名義，並以94年1月24日府地劃字第09400139641號公告在案。嗣經被告依黃鏡芳提出之遺產分割協議書、遺產稅繳清證明書、贈與契約書等資料，被告認上開建物為黃鏡芳所有，且業經黃鏡芳贈與楊明靜，乃於94年2月18日以府建土字第0940028918號函通知楊明靜，同意將補償清冊所列系爭建物之所有權人更正為楊明靜，並將前開補償費發放予楊明靜。原告不服，多次以系爭建物之所有權人為原告為由，請求被告暫緩發放自拆獎勵金予楊明靜及將上開補償費發給原告，分別遭被告以94年3月30日府建土字第0940051376號函、94年4月6日府建土字第0940056467號函、94年4月19日府建土字第0940062586號函否准原告之申請。原告不服，就被告94年2月18日以府建土字第0940028918號函、94年3月30日府建土字第0940051376號函、94年4月6日府建土字第0940056467號函及94年4月19日府建土字第0940062586號函提起訴願，經訴願機關就上開94年4月19日函部分駁回其訴願，餘未為訴願決定，原告乃訴請撤銷訴願決定及上開4函之「行政處分」。
三、關於被告94年2月18日府建土字第0940028918號函部分，查該函係被告通知訴外人楊明靜略謂：「有關本市第12期市地重劃（第三工區）工程用地上建築物查估補償清冊編號第43號及自動拆除獎勵金清冊編號91號所有權人『甲○○、黃鏡芳」案，同意更正為『楊明靜』．．．」，核屬被告就系爭建物之補償金及自動拆除獎勵金領取人資格所為之變更決定，係被告所為對外直接發生法律效果之行政處分。查原告既係系爭建物所有權爭議之當事人，且在上開更正處分前，經被告認定為系爭建築物之所有權人，自係利害關係人，又被告94年2月18日以府建土字第0940028918號函並未為救濟期間之告示（見訴願卷第73頁），原告於1年內提起訴願，依行政程序法第98條第3項規定，視為於法定期間內提起訴願。又人民提起訴願，訴願機關逾3個月不為決定者，得提起行政訴訟，行政訴訟法第4條第1項規定甚明，本件原告此部分訴願逾3個月未經決定，原告逕行提起撤銷訴訟，於法並無不合。
四、原告訴請撤銷被告94年2月18日以府建土字第0940028918號函之理由略謂：其父張添福生前於民國30年間向前地主廖天文承租臺中市○○區○○段97-2（重測後861地號）等4筆地號土地耕種，廖天文並提供西屯段98地號（重測後862、862-1地號）土地由張添福興建房屋設籍居住，嗣於55年間向台灣電力公司臺中區營業處申請供電使用，用電繳費證明可稽。本件福星市地重劃徵收○○○區○○段862、862-1地號2筆土地，其上之建物門牌號碼：臺中市○○區○○路○○○號（整編前光明路173號）房屋為原告之父張添福生前於35年10月1日以前出資建築，並設籍登記於該址。其間該建物並經原告及其弟張文榮2人出資修建，亦有部分建物係原告獨力出資增建等情，就張添福興建之部分，於張添福死亡後，係由原告單獨繼承，有受領相關補償金之權利。被告一方面認原告所提之戶籍資料、用電證明等資料不能證明系爭建物為原告所有，另一方面卻僅憑黃鏡芳所提之上開資料，遽認系爭建物原為黃鏡芳所有而贈與楊明靜，其所為之認定違反行政程序法第6條規定。又本件列入補償之建物面積達203平方公尺，與記載由黃鏡芳繼承，嗣贈與楊明靜之122平方公尺建物，不相吻合。再被告亦無權於實體上審認何人為所有權人，為維護爭執雙方之權益，系爭補償費及自動拆除獎勵金自應由爭執之雙方共同具領云云。
五、按有關市地重劃之土地上建築物之補償權利人為何人，辦理補償之機關僅能就當事人提出之證據形式上加以認定，實體上其建築物所有權如有爭執，核屬私權歸屬之範疇，應由當事人訴請普通法院認定其權屬。本件原告既因原告與黃鏡芳之權屬不明，而於相關補償清冊載明原告及黃鏡芳為共同受領人，嗣又因訴外人楊明靜提出黃鏡芳分割繼承及移轉贈與予楊明靜之文件及遺產稅繳清證明書，而變更認定受領權利人為楊明靜。被告未待私權糾紛解決，遽以變更受領權利人，並發放補償費予楊明靜，已有未洽，況查，系爭查估補償之建築物係多棟建築，分散於臺中市○○區○○段862、862-1地號2筆土地上，被告於查估時如主結構尚存者，均計入補償估價範圍，業據被告於本院94年度聲字第6號聲請保全證據事件勘驗筆錄陳明在卷，且相關之補償清冊所載之拆除建物面積亦均載明包括：「房：191.18㎡、畜舍ＰＣ地棚5.6㎡、簡舍11.2㎡、大門、水塔、『化』、井、牆」，業經本院審閱上開案卷內之勘驗筆錄、現場複丈成果圖及鑑定報告屬實，復有系爭建築物查估補償清冊及自動拆除獎勵金清冊在卷可按。而楊明靜提出之遺產分割契約及贈與所有權移轉契約書、贈與稅繳清證明書、遺產稅繳清證明書均則載明該建物僅122平方公尺，顯僅係本件相關補償建物之一部分，被告將全部補償費及自動拆除獎勵金全部改列由楊明靜單獨受領，自有違誤，應由本院予以撤銷，以符法制。
六、末按撤銷訴訟之提起，須有行政處分存在，亦即須有合於行政處分要素之行政行為存在，始符合實體判決之要件，如有欠缺，其訴即屬不合法，此觀行政訴訟法第4條、第107條第1項第10款之規定自明。所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政機關對於事實之說明，係屬觀念通知，對外尚不發生准駁之法律上效果，即難謂屬行政處分性質。經查：
㈠被告94年3月30日府建土字第0940051376號函，係針對原
告94年3月24日之聲明書所為之答復，該聲明書略以：系爭建物所有權尚有爭執，請被告俟法院判決釐清產權歸屬再為發放「自動拆除獎勵金」。被告則以上開函答復稱：
「有關第12期市地重劃範圍內須拆○○○區○○路○○○號建築物補償費爭議案，屬私產權問題，如已進入訴訟程序，俟訴訟判決後依判決辦理。」該函說明欄雖載明「無從暫緩發放該筆『建物補償費』，另『自動拆除獎勵金』部分，應自行拆除並斷水斷電後始得發給。」查建物補償費部分業經訴外人楊明靜於同年3月3日領取完畢，有其印領紀錄附訴願卷第67頁可稽，而建物補償費、自動拆除獎勵金之發放，均屬行政處分後之履行行為，暫緩發放亦屬履行行為之一部分，均屬事實行為，是以上開函復尚不對外發生准駁之法律上效果，難謂其具備行政處分性質。
㈡被告94年4月6日府建土字第0940056467號函，則係針對原
告94年3月31日之申請書之回覆，該申請書係請被告發放建物補償費予原告，並請被告明確准駁，俾利行政救濟云云。被告則以上開函答復稱：「有關第12期市地重劃範圍內須拆○○○區○○路○○○號建築物補償費爭議案．．．
本府94年3月30日府建土字第0940051376號函諒達．．．
」該函僅重申前函意旨，又參前函之說明，發放補償金乃事實行為，是故被告94年4月6日府建土字第0940056467號函亦非行政處分。
㈢至被告94年4月19日府建土字第940062586號函，係針對原
告94年4月11日申請書所為回覆，該申請書仍重申其94年3月31日之申請書之意旨。被告以上開函將本件補償費發生之始末經過重為詳細說明，仍無准駁之意思表示，參諸前開說明，係屬觀念通知之性質，並非行政處分。
㈣綜上，被告94年3月30日府建土字第0940051376號函、94
年4月6日府建土字第0940056467號函及94年4月19日府建土字第0940062586號函均非行政處分，原告對之提起撤銷訴訟，顯非合法，爰不另為裁定，併此判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部不合法，依行政訴訟法第195條第1項、第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文中 華 民 國 95 年 12 月 27 日
第四庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 3 日
書記官 許騰云