臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00614號原 告 甲○○
乙○○○被 告 臺中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因確認行政處分無效事件，原告不服經濟部中華民國94年10月27日經訴字第09406164020號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴及所追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於其所有台中縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）河川行水區內施設構造物，台中縣政府乃以原告等於該府縣管河川溫寮溪位於水尾橋東側20公尺南岸行水區內施構造物，違反水利法第78條之1第1款之規定，以93年9月30日府工水字第0930242006號函限原告等於93 年10月20前自行拆除構造物並回復原狀。原告等遂於93年10月18日分別向被告機關聲明異議，及向台中高等行政法院聲請假處分。嗣台中縣政府以93年11月4日府工水字第0930277104號函復原告等，以其向台中高等行政法院聲請假處分案，業經該院於93年10月18日以93年度全字第24號裁定駁回在案。原告等再於93年11月27日向該府聲明異議。該府乃再以93年12月14日府工水字第0930314971號函復原告，該府仍將依93年9月30日府工水字第0930242006號函辦理。原告不服，主張其係自費於所有系爭土地田園護岸以北10公尺內河川用地舖設水泥，以搶救其田園護岸安全云云，提起訴願，訴願決定予以不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定 (經濟部94年10月27日經訴
字第09406164020號)及原處分 (台中縣政府93年9月30日府工水字第0930242006號函、93年12月12日府工水字第0930314971號函)均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.原告因與被告機關間申請河川用地設置堤防事件，不服行政法院91年度訴字第99號裁定駁回原告之訴，抗告審理期間，被告依大甲鎮公所93年8月17日甲鎮工字第093012934號函報稱溫寮溪水尾橋東側約20公尺南岸行水區內施設構造物，為原告90年2月20日依法向被告申請河川用地設置堤防之位置，因上開河段河床不穩定，危害原告所有系爭土地田園護岸之地基裸露呈現朝夕不保狀況下，於91年4月8日施工單位完成設計之固床工以維護地下涵管安全之同時兼顧原告所有系爭田園護岸之安全，而由原告自費搶救舖設水泥，免遭水流沖刷基腳造成災害所為之防禦行為，竟遭被告以93年9月30日府工水字第0930242006號函令自行拆除和同案94年5月31日府工水字第0940145005號函裁處新台幣（下同）60萬元罰鍰之行政處分，而提起訴願，於94年10月31日接獲經濟部所為訴願不受理之決定，爰於94年11月3日向被告機關提出申請撤銷、廢止或變更其處分，並請求作成如原告所申請內容之行政處分之公文在案，被告先後三度於94年11月30日、12月9日、12日23日函復與答辯與原告請求內容確認其行政處分無效未被允許且經請求後於30日不為確答之故，原告於同年12月30日請求被告作成溫寮溪大甲鎮原告所有系爭土地以北10公尺河川公地交界處設置堤坊之行政處分，請傳喚台中縣長丙○○說明其拒不行使裁量權之理由。
2.依法列舉被告機關違反行政訴訟法第216條之具體事實如下：大甲地政事務所74年5月24日甲圖謄字第1577號地圖謄本及被告70年6月26日70府建水字第7685號函可證原告所有系爭土地，位於被告所管轄溫寮溪隔鄰河川圖籍外之私有民地，依土地法第209、220條規定，非政府機關實施國家經濟政策所應徵收之私有土地，非現供第208條所列各款事業使用之土地，被告不該於63年9月10日大甲都市計劃列入為河川預定地，造成原告系爭土地於法律上遭不平等待遇，案由原告訴請偵辦被告執法不公之瀆職罪，被告並於73年7月27日府建水字118965號函引用水利法裁處原告罰鍰3000銀元，經原告提起訴願、再訴願、行政訴訟，經74年度判字第1286號判決再訴願決定、訴願決定及原處分撤銷在案。原告據此向台中縣長陳情，請求被告引用水利法與河川管理規則等法令執行保護水道之業務，被告竟於75年1月22日以府建水字第223598號函引用水利法裁處原告罰鍰6000銀元，惟經訴願決定撤銷其處分在案。
3.被告明知上開行政法院判決有拘束各關係機關之效力，且該判決指摘缺失尚未補正前，又以原告系爭土地之田園護岸佔用二筆共計0.0051平方公尺河川公地為由，向民事法院起訴交還土地事件，期間原告發現被告於76年3月23日違法接受北岸居民陳情而同意逕將其管轄之河道南移一跨徑約15公尺之行政處分，侵害所有系爭土地位於其上游120公尺處之私有土地淪為河川用地，原告為此於76年11月1日向台中地檢署列案76年度偵字第10967、12466號。並向上級陳情要求左岸整治線不因右岸之外移而使左岸整治線隨之變更，而於77年2月2日召開各級首長會見民眾且作成四項結論紀錄，作為解決相關河段之整治規劃依據。
4.被告於行政法院78年度裁字第304號裁定有關申請更正育德橋恢復原設計位置施工事件裁定命被告應依原告之請求作成明確處分後，視若無睹，更於78年12月12日違法撥款於溫寮溪水尾橋西右岸河川行水區內設擋水牆，且誣告原告於77年9月23日自費所修築之田園護岸致生損害大甲高中堤防之公共危險案。有原告77年7月29日、10月19日拍攝溫寮溪新築育德橋往南移15公尺後因生浮覆地遭人搶建房屋之相片為證。被告於84年委託省地政處土地測量局辦理執○○○鎮區○○○○段相關土地之重測，制作不實地籍調查報告圖，將原告所有系爭土地列入其所為第9案界址糾紛事件，被告召開重測界址糾紛協調會時，原告提出
74 年度判字第1286號判決及台中高分院81年度再字第1號刑事判決無罪等相關文件，請求被告引用土地法第53、57條規定辦理變更登記，大甲地政事務所未依法完成變更登記。
5.原告於90年向被告提出申請河川用地設置堤防事件，被告怠於執行職務，原告依國家賠償法請求國家賠償，有91年法賠字第5號拒絕賠償理由書。綜上，請承審法官明鏡高懸，查明事實，准予判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.原告土地（台中縣○○鎮○○段○○○○號土地）位於既有河川行水區，業經被告於63年9月10日公告納入本縣大甲都市計畫河川用地範圍內，並於77年7月由水利局第三工程處（水利處第三河川局前身）所完成之規劃報告，將該筆土地納入其規劃範圍內。
2.緣台中縣大甲鎮公所於93年8月17日以甲鎮工字第0930012934號函報溫寮溪水尾橋東側約20m南岸行水區內遭民眾施設構造物，經被告於93年8月19日派員勘查後，查其構造物為原告所施設，被告於94年9月30日以府工水字第0930242006號函請原告於93年10月20日前自行拆除構造物並回復原狀。嗣後，被告再派員於現場勘查，原告仍未拆除並回復原狀，被告於93年12月14日以府工水字第0930314971號函仍請原告再依被告93年9月30日府工水字第0930242006號函辦理在案。
3.原告迄未依被告93年9月30日函示內容辦理自行拆除，此舉已違反水利法第78條之1規定，被告遂依同法第92條之3罰則規定，於94年5月31日以府工水字第0940145005號函檢送行政處分書、繳款書，對原告處以60萬元罰鍰，並經被告於94年7月15日以府工水字第0940189193號函催繳在案。
4.原告遽不應於未經申請許可情形下擅自於既有河川行水區內施設構造物，又經被告函請原告自行辦理拆除構造物並回復原狀未果，此舉已嚴重影響該溪河防安全，被告基於河川管理機關權責及維護水利法規定處以罰鍰，依法並無不當，本案訴訟顯無理由，請將原告所提行政訴訟駁回。理 由
一、被告93年9月30日府工水字第0930242006號函部分：㈠本件原告等於被告所管河川溫寮溪位於水尾橋東側20公尺南
岸行水區內施設構造物，未經被告之許可，被告乃以93年9月30日府工水字第0000000000函通知原告應於93年10月20日前自行拆除該行水區內構造物並回復原狀，屆時未拆除，將依法辦理。嗣原告遂分別向被告聲明異議及向本院聲請假處分，被告以93年11月4日府工水字第0930277104號函復原告，以其向本院聲請假處分案，頁經本院於93年10月18日以93年度全字第24號裁定駁回，原告再於93年11月27日向被告聲明異議，被告再於93年12月14日府工水字第09303414971號函復原告，被告仍將依照93年9月30日府工水字第0930242006號函辦理。原告不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分（即被告93年9月30日府工水字第0930242006號函及93年12月14日府工水字第09303414971號函）。
㈡經查，坐落台中縣○○鎮○○段○○○○號系爭土地，位於既
有河川行水區，業經被告於63年9月10日公告納入台中縣大甲都市計畫河川用地範圍內，並於77年7月將該筆土地納入其規劃範圍內，有台中縣大甲鎮都市計畫土地使用分區證明書及台中縣溫寮溪堤線規劃報告各一件附卷可稽（見本院卷第64至67頁）。原告於該行水區之土地上施設構造物，經被告以93年9月30日府工水字第0000000000函通知原告應於93年10月20日前拆除，該函係被告依照河川管理辦法第64條第3項規定，通知原告等應於93年10月20日前自行拆除行水區內構造物，並回復原狀之先行行為。按行政機關於作成完全及終局之決定前，為推動行政程序之進行，所為之指示或要求，學理上稱之為「準備行為」，準備行為未設定有拘束力之法律效果者，因欠缺規制之性質，並非行政處分；如具有規制之性質，亦因其並非完全、終局之規制，為程序經濟計，不得對其單獨進行行政爭訟，而應與其後之終局決定，一併聲明不服。本件被告93年9月30日府工水字第0000000000函係通知原告等應於93年10月20日前自行拆除行水區內構造物，並回復原狀，屆時如未拆除，被告將依法辦理，該函已具有規制之法律效果，自屬行政處分。嗣原告迄未依被告93年9月30日函示內容辦理自行拆除，被告以原告違反水利法第78條之1規定，依同法第92條之3規定，以94 年5月31日府工水字第0940145005號函裁處新台幣60萬元之罰鍰，有94年5月31日府工水字第0940145005號台中縣政府行政處分書附卷可稽（見本院卷第76頁）。準此，原告如對被告93年9月30日府工水字第0000000000函不服，依上說明，應於原告對94年5月31日府工水字第0940145005號函終局決定聲明不服時，一併聲請撤銷，原告就此部分獨立提起本件行政爭訟，即無保護之必要。訴願機關以該函非行政處分，從程序上予以不受理之決定，理由雖有不同，惟其結果並無不合，原告復提起本件行政訴訟，其訴為無理由，應予駁回。
二、被告93年12月14日府工水字第09303414971號函部分：㈠按「原告之訴，有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定
駁回之。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又按「提起訴願，係對官署之處分不服而請求救濟之程序，必以有行政處分之存在，為其前提。被告官署之通知，並非對原告之請求有所准駁，在法律上無何種效果因之發生，積極或消極之行政處分，均不存在，原告自不得對該項通知，提起訴願。」改制前行政法院48年判字第70號著有判例。
㈡被告93年12月14日府工水字第09303414971號函，僅係被告
重申仍將依93年9月30日府工水字第0000000000函辦理之通知，核屬觀念通知，該函文尚不對外發生法律上效果，即非屬行政處分。訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合。原告復對之提起行政訴訟，顯非合法，此部分併以判決駁回之，不另以裁定為之。
三、追加之訴（即請求被告臺中縣政府應賠償原告之損失─言詞辯論後所具之補正狀記載為新台幣610萬元）部分：
按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」行政訴訟法第111條第1項定有明文。本件原告於94年11月14日提起本件行政訴訟，該訴狀於94年11月23日送達於被告，原告嗣於95年4月8日具狀另行追加此部分之訴，有各該書狀及送達證書附卷可稽，原告追加之部分既為被告不同意（見95年4月12日之言詞辯論筆錄），亦不符合行政訴訟法第111條第3項各款之情形，且此部分有延滯訴訟之虞，本院認其追加為不適當，其所追加之訴為不合法，不應予以准許，爰就原告追加起訴部分併以判決駁回之，不另以裁定為之。
四、又本件原告起訴後，原告僅聲明撤銷訴願決定及原處分，其餘聲明已於95年1月12日行準備程序時撤回，不得於本件中再就撤回部分聲明不服，亦不影響其另案已提起之行政救濟案件；另兩造其餘之主張和舉證，與本件裁判之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，其追加之訴為不合法，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 4 月 19 日
第三庭審判長法官 林 秋 華
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 4 月 19 日
書記官 黃 靜 華