臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00621號原 告 甲○○訴訟代理人 熊賢祺 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因拆遷救濟金事件，原告不服內政部中華民國94年11月1日台內訴字第09400055118號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為配合內政部辦理高速鐵路臺中車站地區區段徵收作業取得高速鐵路臺中車站用地，依行政院民國（以下同）87年12月23日台（87）內地字第8713474號函核准，以被告88年6月29日88府地區徵字第187475號公告該區土地○○○區段徵收，需拆除原告所有坐落台中縣○○鄉○○段頂朥小段98地號土地（以下稱系爭土地）上游泳池及其附屬過濾設備，經被告委託中國生產力中心查估結果，應發放救濟金新台幣（以下同）2,966,227元及自動拆除獎助金889,868元，共計核發3,856,095元，並經被告以93年12月16日府地區徵字第0930324798號函通知原告請於93年12月24日領取。原告於93年12月28日領取完竣，並以被告未加發四成全拆救濟金等由，提出異議，請求加發四成全拆救濟金，經被告以94年5月19日府地區徵字第0940130360號函復，否准所請，原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈先位聲明：
⑴訴願決定及原處分均撤銷。
⑵被告應給付原告新台幣壹佰陸拾玖萬肆仟玖佰捌拾陸元。
⑶訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴被告應作成核發全拆救濟金之行政處分。
⑵被告應據該行政處分，發給原告全拆救濟金壹佰陸拾玖萬肆仟玖佰捌拾陸元。
⑶訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告因配合前台灣省政府辦理之高速鐵路台中車站地區區徵收，拆除原告所有坐落系爭土地上游泳池及其附
屬設備，因被告所委託之查估公司以被告所訂台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例（以下稱台中縣拆遷補償自治條例）中未訂有游泳池拆遷補償標準，逕以假山及水池估之，經原告向鈞院提起行政訴訟，始獲鈞院判決確定被告查估補償之處分無效，被告爰再委託中國生產力中心重新依照片辦理查估，該中心查估結果，應發放救濟金2,966,227元及自動拆遷獎勵金889,868元，惟獨漏發建築物全拆四成救濟金，原告遂向被告提出異議，為被告以原告系爭非屬「房屋」為由，否決原告所請。
⒉按被告所定之拆遷補償自治條例規定，建築物拆遷得領
有建築物補償費、四成全拆救濟金及自動拆遷獎勵金等三種補償，此為該自治條例第3條、第10條第1項、第2項及第11條第1項第2款所明定。原告對於被告發放救濟金及自動拆遷補償費部分並無疑義，惟對於被告稱系爭之游泳池及附屬設備非屬「房屋」，不得發給四成全拆救濟金之處分則無法認同。該自治條例第10條之規定如下：「建築物之補償價格，其計算方式如下：一、房屋：（一）重建價格等於重建單價乘以房屋拆除面積。（二）房屋拆除面積計算，依建築技術規則樓地板面積計算。二、室外附屬雜項建築物，按照購照估算其重建價格。三、‧‧‧。建築物全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之四十」，揆諸上開條文意旨，第一項建築物即明確包括房屋及室外附屬雜項建築物兩種，何故第二項之建築物全部拆除，卻可排除室外雜項建築物，難令人信服，且被告亦未於條文中明定哪些項目屬不得發給四成全拆救濟金，僅憑94年5月4日府地區徵字號第0000000000號函卻逕自解釋該自治條例第10條規定僅適用於「房屋」，至於非屬房屋者，如水池、ＲＣ造水塔、圍牆‧‧‧等並不適用，並逕自將系爭游泳池認定為非屬建築物或房屋部分，該解釋顯已逾越法令規定範疇，應屬無效。被告又按上開自治條例第11條規定，發給系爭自動拆遷獎勵金，惟該自治條例第1條第2項卻規定：「‧‧‧曬穀場、水井、魚池、園景等不予發給自動拆遷獎勵金‧‧‧」，顯見被告對於法律適用與解釋前後不一，顯有違誤。
⒊按拆遷補償條例第10條第2項其文義未如第11條規定「
於限期內自行拆除者，發給重建價格百分之五十獎勵金，但曬穀場、水井、魚池、園景不予發給．．．」，有附屬雜項建築物不予救濟之除外條款，基於依法行政，當然應解釋為建築物包括房屋及室外附屬雜項建築物。該項「建築物」係指同條第1項規定之房屋、室外附屬雜項建物及圍牆等建築物而言。依建築法第4條規定「本法所稱建築物，為定著於土地上或地面下具有頂蓋、樑柱或牆壁，供個人或公眾使用之構造物或雜項工作物。」第7條規定「本法所稱雜項工作物，為營業爐灶、水塔、瞭望臺、廣告牌、散裝倉、廣播塔、煙囪、圍牆、駁嵌、高架遊戲設施、游泳池、地下儲藏庫、建築物興建完成後增設之中央系統空氣調節、昇降設備、防空避難、污物處理及挖填土石等工程。」台中市政府等網站有關建築物之名詞定義「本保險契約所謂之建築物係指：定著於土地作為住宅使用之獨棟式建築物或整棟建築物中之一層或一間，含裝置或固定於建築物內之冷暖氣、電扶梯、水電衛生設備及建築物之裝潢，並包括其停車間、儲藏室、家務受僱人房、游泳池、圍牆、走廊、門庭、公共設施之持分。」可知建築物之定義包含游泳池在內。依中央法規標準法第11條規定：「法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。」故被告就「建築物」之定義自不得擅自限縮成「房屋」自明。內政部雖於訴願決定書留下「駁回之理由雖有未洽」之文字，惟終仍附合被告理由，難令原告信服。
⒋又內政部之訴願決定駁回原告之理由，為原告之游泳池
及附屬設備，非屬拆遷補償自治條例第3條第1項所稱之建築物，故無第10條第2項之適用；反面而言，若為建築物則當有第10條第2項之適用。游泳池及附屬設備是否為建築物，是法律解釋及事實認定的問題。上述關於建築物的法律解釋上皆為非土地之成分而定著於土地，供人使用之人工建造物，其中包含房屋及其他工作物，游泳池即為一種人工建造物且非土地之成分並定著於土地。按法律之解釋方法有文理、體系、歷史、目的等方法，其目的是使法律概念之理解有客觀之意涵，以免流於適用法律者的恣意；並且法律概念之理解應作法律秩序間的整合，即各法律間涉及相同之法律概念時，當以相同之內涵理解。是以，訴願決定駁回理由並未說明拆遷補償自治條例第10條第2項之建築物概念為何，卻空言游泳池及其附屬過濾設備非屬建築物，即駁回原告所請，稍嫌速斷，已違反行政程序法第97條行政處分應記明理由之規定，而且對建築物概念為不當限縮、曲解法律概念，顯不合法。
⒌原告曾據以向內政部中部辦公室陳情，該辦公室亦函復
略以：「按高速鐵路台中車站區段徵收之被徵收地上物拆遷補償，均依據台中縣政府所訂自治條例規定辦理，依該自治條例第10條規定，建築物如全部拆除者，得依補償價格加給救濟金百分之四十，上開規定並未明列哪些建築物係不發給全拆救濟金，且依台端所附補償清冊，本案游泳池既係為主要建築物，雖未具有合法證明文件，致發給百分之七十之救濟金及百分之三十之自動拆遷獎勵金，惟為何漏發給百分之四十之全拆救濟金？因查估補償機關為台中縣政府。請逕洽該府妥予說明。」顯見內政部中部辦公室對於拆遷補償自治條例第10條亦持與原告相同之認知，且原告至被告所屬工務局洽詢時，該主辦人員亦坦承該項法令規定有疏漏，已將著手進行修法，惟函復原告時，卻仍堅持該法令適用無誤。
⒍另被告補償清冊上既將游泳池列為主要建築物，卻又不
發給全拆救濟金乙節，原告曾多次向台中縣政府請示，惟迄今尚未獲合理之解釋，實務作業與法令規定產生矛盾之處，明顯違反行政程序法第8條規定：「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，且內政部訴願決定書對於此點亦未給予原告信服理由，即予以駁回原告之請求。
⒎按原處分駁回原告申請全拆救濟金之意旨，為原告之游
泳池及其附屬設備並非房屋，故依公平原則考量該府之辦理全拆救濟金的發放情形，僅限房屋始得申請云云。唯依行政程序法第6條：「行政行為，非有正當理由不得為差別待遇。」原告的游泳池及其附屬設備的受損，未獲全拆救濟金補償，而房屋的受損卻可受有全拆救濟金的補償，則被告當是認為房屋及游泳池之物種區分是正當理由。但平等原則的考量是在人與人之間存在，就算房屋與游泳池的效用不同，但其為人民之權利則屬同一，房屋才能補償，游泳池不行，已然造成原告平等權的受損，蓋與同區段徵收之受徵收人相較，有房屋之人可以獲得全拆救濟金的補償，而原告卻不行，是原告所受非其所能容忍之特別犧牲未有補償，已然違反平等原則。且以辦理發放之先例只限房屋，就遽予拒絕原告之聲請部分，此證諸行政先例並非法律或法規命令，如何可限制人民的權利？況且非房屋之建築物也可能價值不菲，對於人民來講受害嚴重性不下於房屋。是以該府拒絕發給全拆救濟金，已然違反行政程序法第6條之平等原則及該拆遷補償自治條例之規定，該處分違法。
⒏憲法第15條規定人民財產權應受保護；依土地徵收法第
3條所示，國家為交通事業之建設亦可為之進行徵收，唯據司法院釋字第400號、第425號、第440號、第516號、第425及第516號解釋明示徵收應給予合理補償，並要求應儘速發給補償。是以原告之游泳池及其附屬設備物，為被告配合內政部辦理高速鐵路台中車站地區區段徵收作業取得高速鐵路台中車站用地而為公告徵收，自應予以合理儘速補償。而其補償之範圍自亦應依憲法保障財產權及司法院之相關解釋予以認定。按財產權之保障為憲法制度性之保障，首應確保財產權之存在使人民賴此而自由形成生活；繼而財產權之本體受有侵害時則應給予補償，即進而為第二次之價值保障，故原告之游泳池及其附屬設備物的補償應與市價相近，否則對於被告的財產權保護不足。發給全拆救濟金適可使原告之損害獲得完全之補償，與憲法保障人民財產權的意旨相符。⒐依被告所發放之救濟金只達該物重建價格之百分七十而
自動拆除獎助金亦只有889,868元兩者相加只有3,856,195未達重建價格的4,237,467元（即中國生產力中心之鑑定結果），故被告之財產權經補償後仍受有損害。又建築物全部拆除者得依重建價格規定，加給救濟金百分之四十，其目的當在救濟財產權人因其建物全拆後，原本使用效能，另外尋找重建地方之煩擾等等，不在補償金救濟範圍內的損害。考量被告的財產權損害，並未全部獲得補償及全拆救濟金的立法目的，及憲法保障財產權之意旨，被告當有正當理由請求該全拆救濟金。
⒑原告先位聲明之請求權依據，係基於上開臺中縣拆遷補
償自治條例第10條之規定，原告享有之金錢給付請求權。此等權利之確定，無須經由行政處分。查該拆遷補償自治條例已將自動拆遷救濟金明文規定，顯係法規所明訂之相當補償範圍，為獨立損失補償之給付原因之一，則人民得依該規定請求發給自動拆遷救濟金，前揭拆遷補償自治條例第10條規定，係直接賦予人民公法上之請求權，原告得直接據以請求給付。
⒒按人民欲提起一般給付訴訟，須以該訴訟得直接行使給
付請求權者為限，如按其所依據實體法之規定，尚須先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟前，應先行提起課予義務訴訟，請求行政機關作為該特定之行政處分（最高行政法院92年判字第933號判決參照）。行政訴訟法第8條第1項所定之一般給付訴訟，其財產上之給付須經行政機關核定（行政處分）始能給付者，若尚未經行政機關依實體法規定作成行政處分加以確定，則於提起此財產給付訴訟前，應先提起課以義務訴訟，請求行政法院判令行政機關作成該確定財產上請求權之行政處分。若未依前開程序起訴，而逕行提起一般財產給付訴訟，其訴即於法未合。故原告提起一般財產給付訴訟時，行政法院應就行政機關已否依實體法規定作成行政處分之事實，為明確之認定（最高行政法院94年判字第605號判決參照）。茍本件經法院審理認原告於提起本件給付之訴前應先提起課予義務之訴，爰追加備位聲明所示之請求。
㈡被告部分：
⒈按被告辦理高速鐵路臺中車站地區區段徵收地上物查估
及補償費發放作業，係配合內政部主辦之高速鐵路臺中車站地區區段徵收作業取得高速鐵路臺中車站用地，有關原告所有位於前揭區段徵收範圍內系爭土地上之建築改良物游泳池及其附屬機器設備等地上物補償費，因台中縣拆遷補償自治條例內無是項建築改良物之補償標準，遂依該拆遷補償自治條例第37條規定於簽奉核准後委由財團法人中國生產力中心代為查估，案經該中心查估完成後製作補償清冊送府，並由權責單位審竣，因無合法證明文件，依拆遷補償自治條例第3條規定：「本自治條例所稱建築物係指下列各款：一、都市計畫及內政部指定建築法適用地區公佈前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、依建築法領有建築執照或建築許可之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本辦法所定補償標準百分之七十予以救濟。」予以核發救濟金2,966,22 7元，原告並配合於93年12月28日領取在案。
⒉惟原告對於前項查處結果分別以93年12月28日、94年3
月18日及94年5月18日提出異議及陳情，認除前項救濟金外被告尚應依拆遷補償自治條例第10條第2項規定加發40%全拆救濟金。被告除以94年3月11日府地區徵字第0940062926號函答復原告，並以94年4月21日府地區徵字第0940104668號函請示內政部略以：「按內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函示：『有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。』。」報請內政部，基於需地機關立場釋示，內政部並以94年4月26日台內中地字第0940045346號函示略以：「本案基於公平原則，請貴府查明高鐵臺中車站地區區段徵收範圍內各項建築改良物全拆之4成救濟金發給情形後，本於職權辦理。」復經被告權責單位查明基於財力負擔考量及公平原則，台中縣辦理建築物拆遷補償時，建築物全拆救濟金發放均僅適用該條例第10條第1項第1款規定所訂房屋，證之被告配合內政部辦理之高速鐵路臺中車站地區區段徵收案及被告自行辦理之擴大大里（草湖地區）、太平市區徵收案皆然，是以被告以94年5月19日府地區徵字第0940130 360號函答復原告維持原查處結果在案。故本件基於上開拆遷補償自治條例規定、公平原則及救濟金發放行政裁量權，未加給40%全拆救濟金，尚無不合。另案經內政部訴願審議委員會認以系爭游泳池及附屬過濾設備，既非屬台中縣拆遷補償自治條例第3條第1項各款所稱之「建築物」，自無同條例第10條第2項：「『建築物』全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之四十。」之適用，被告以94年5月19日府地區徵字第0940130 360號函駁復原告加發4成全拆救濟金所請，駁回之理由雖有未合，惟駁回之結果則同一，是以被告之原處分仍應予以維持在案。
⒊次查原告訴稱自拆獎勵金疑義乙節，按拆遷補償自治條
例第11條第1項第2款規定：「在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權核定日前原有之建築改良物，無法提出合法建築證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築改良物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。曬穀場、水井、魚池、園景等不予發給；‧‧‧。」本件游泳池因未列示於不予發給之項目內，故被告據以發給自動拆遷獎勵金自無疑義，原告請求等同適用，據以加發40%全拆救濟金，顯無理由請駁回原告之訴等語。
理 由
一、按行政訴訟法第111條第3項第3款之規定：「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變者。」原告雖有追加備位聲明，但其請求之基礎不變，不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，核諸上開規定，其變更、追加訴之聲明，應予准許，合先敘明。
二、本件需用土地人前台灣省政府為辦理高速鐵路台中車站地區區徵收，需拆除原告所有系爭土地上游泳池及其附屬過濾設備，經被告委託中國生產力中心查估結果，應發放救濟金2,966,227元及自動拆除獎助金889,868元，共計核發3,856,095元，並經被告以93年12月16日府地區徵字第0930324798號函通知原告請於93年12月24日領取。嗣原告雖於93年12月28日領取完竣，惟仍以被告未加發四成全拆救濟金等由，提出異議，經被告以系爭游泳池非屬「房屋」等為由，以94年5月3日府地區徵字第0940111676號函及94年5月19日府地區徵字第0940130360號函否准其請。
三、按「本自治條例所稱建築物係指下列各款：一、都市計畫及內政部指定建築法適用地區公布前之建築物。二、日據時期已實施都市計畫地區，光復後依法重行發布實施都市計畫以前建造之建築物。三、依建築法領有使用執照之建築物。四、依建築法領有建築執照或建築許可之建築物，但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。除查報有案之違章建築不予救濟外，無法提出前項證明文件之建築物按本辦法所定補償標準百分之七十予以救濟。」「建築物之補償價格，其計算方式如下：一、房屋：㈠重建價格等於重建單價乘以房屋拆除面積。㈡房屋拆除面積計算，依建築技術規則樓地板面積計算。二、．．．。」「建築物全部拆除者，得依重建價格規定加給救濟金百分之四十。」「於限期內自行拆遷者，發給徵收建築改良物之獎勵救濟標準依下列規定辦理。‧‧‧二、在事業計畫奉核定日前或交通建設工程路權圖核定日前原有建築改良物，無法提出合法建築物證明文件，且於限期內自行拆遷者，按合法建築物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金。
」分別為臺中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第3條、第10條第1項、第2項及第11條第1項第2款所明定。
四、查原告所有系爭土地上游泳池及附屬過濾設備，因原告無法提出相關證明文件證明係屬台中縣辦理公共工程建築改良物拆遷補償自治條例第3條第1項各款所稱之建築物（即合法建築），被告乃依同條例第3條第2項規定，按合法建物補償費（即重建價格）4,237,467元之百分之70予以核發救濟金2,966,227元，再依同條例第11條第1項第2款規定，按救濟金2,966,227元之百分之30予以核發自動拆除獎助金889,868元，此有被告所附自動拆除獎助金補償清冊附卷可稽，並為原告所不爭。按救濟金在法律上之性質與補償金之性質不同，補償金依土地徵收條例第5條規定，係土地徵收時對土地改良物（指合法建築）一併徵收而發給之補償，其性質有若民法之損害賠償，係屬法定義務。救濟金則係建築改良物依法令規定不得建造者，依土地徵收條例第5條第1項第3款之規定，屬不在徵收補償範圍，但辦理徵收機關為免所有權人被徵收後，影響其生活，故除查報有案之違章建築外，亦發給若干救濟金。因救濟金並非法定補償，須視辦理徵收機關之財力而定其是否發放救濟金。內政部88年12月22日台（88）內地字第8886565號函示：「有關獎勵金、補助金及救濟金等非屬法定補償範圍，係屬需地機關之行政裁量權，應由各需地機關視個別財力狀況為之。」即在闡釋斯旨。本件原告所有系爭游泳池係屬未取得雜項執照之工作物，此為原告所不爭，被告辦理系爭徵收補償，對於建築物全拆者，衡量其財力狀況，僅就房屋部分按重建價格加給救濟金百分之40，對於其他雜項建築物，一律不加給百分之40之救濟金，業據被告陳明在卷，原告對被告此項主張，並無爭執，則被告對拆除原告之系爭游泳池，未按重建價格加給百分之40之全拆救濟金，亦難謂其有不公平待遇之情事，被告否准原告之申請，尚難指為違法，訴願決定予以維持，亦無不合；原告提起本訴，先位聲明請求撤銷訴願決定及原處分，並請求判命被告應給付原告新台幣壹佰陸拾玖萬肆仟玖佰捌拾陸元，及命負擔訴訟費用由。備位聲明請求判命被告應作成核發全拆救濟金之行政處分，並依據該行政處分，發給原告全拆救濟金壹佰陸拾玖萬肆仟玖佰捌拾陸元，及命負擔訴訟費用，於法均屬無據，均應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
書記官 林 淑 雯