臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00659號原 告 翰城綜合管理顧問有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國94年9月22日台內訴字第0940005527號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告未經申請許可經營保全業務，卻擅自承攬臺中市○區○○路1段269號「林肯大廈」公寓大廈之保全業務，案經台中市警察局派員於民國（以下同）93年8月19日前往實地查察，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓設有管理室，內有原告所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談原告派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均於偵訊筆錄及訪談紀錄表內坦承原告在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等，被告認原告已違反保全業法第4條規定，依同法第19條規定，以94年5月10日府授警刑字第0940073163號公告原告應勒令歇業，被告並以同文號違反保全業法案件處分書處訴願人新臺幣15萬元罰鍰。原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈依行政程序法第43條規定：「行政機關為處分或其他行
政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人」。準此，被告不得僅以原告及其所屬員工鄭朝綱於市警一分局或林肯大廈管理室談話紀錄之自白，作為認定有違法事實之唯一證據（最高行政法院92年度判字第189號參照）。不論原告於警局之談話紀錄係屬行政程序法第38條之製作筆錄，抑或同法第39條之陳述意見，即便該談話紀錄如同被告所主張係屬陳述意見性質，依行政程序法第39條、第102條、第104條、第105條規定，被告應以書面通知原告給予申辯機會，踐行正當法律程序；通知書應記載可以提出事實上及法律上陳述之陳述書，及提出陳述書之「期限」，及不於「期間內」提出陳述書者，視為放棄等；事實上，被告作成行政處分前，並未再給原告陳述意見之機會，致使第102條形同具文，且未於訴願程序終結前為之者，該行政處分即屬違法。固被告均已遵循上述程序，倘原告收受通知書距到場期間過短，未及準備申辯，最高行政法院90年度判字第1365號判決亦認機關踐行之程序有瑕疵，應予撤銷，何況被告係於案件發生當日立即電召原告至市警一分局製作筆錄，嗣後雖經原告多次爭取，未獲重視。為保障原告之程序上利益，請准予撤銷其行政處分，以樹立督促依法行政之立法原意及保障人民程序權益。⒉關於保全業法第4條保全業得經營左列業務：「（一）
關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護‧‧‧」。就其文義解釋，其中住居處所即住所之意，「所」乃計算房屋之單位，如房一所，與多「所」共同區分持有之公寓大廈顯屬不同；至於防盜、防火、防災之安全防護應指向安裝系統設備之保全業務，故常見其客戶住所外牆貼有「某某保全公司安全防護區」之警示貼紙；保全業法於民國80年立法通過實施，除國產實業（中興保全）及新光集團（新光保全）於保全業法實施前成立外，其他如太平洋集團、長榮集團、力霸集團、中信集團‧‧‧等均於保全業法實施後始成立之保全公司，是以中興保全及新光保全皆為系統保全公司；另保全業法第8條及保全業法施行細則第4條，均強制規範保全業應安裝自動通報紀錄情況管制系統設備，該系統設備，其範圍如下：（一）客戶端：1.合於客戶需求之盜警、火警、緊急按鈴等感應裝置。2.傳訊主機，接受感應並發出警報，立即將訊號傳至保全業之受訊系統。3.設定及解除保全系統之機具設備。（二）保全業端：1.監控中心應置受訊系統，接受客戶端傳送之訊號，並發出狀況訊號；有電腦連線者，得設聯合監控中心監控。2.不斷電系統。3.容錯系統。
系統保全又稱機械保全，係將防盜感知器設計安裝於顧客場所，藉以防止竊賊由外面侵入，亦可測知內部災難如瓦斯外洩、火災等，狀況發生時藉由客戶端防盜主機經電話線或專線傳遞至保全公司管制中心電腦，顯示現場發生之各種狀況，再由管制人員通知在外巡邏車趕往處理。凡可「封閉」之空間皆可接受安裝服務，此與公寓大廈之開放空間，亦有未合；又住戶（客戶）須將家門鑰匙交給保全公司，保全人員可插卡解除狀況由外進入，為防範其侵害委任人權益，故保全業法第9條「保全業應向財政部核准之保險公司投保責任保險」、第10條「僱用前檢附名冊送請當地主管機關審查合格後僱用之」及第10條之1有不得擔任之限制等，反觀管理員僅服務公共空間自無前述限制要求；另，保全業法施行細則第3條規定，經營保全業實收之最低資本額應為新臺幣四千萬元，對僅經營駐衛保全之保全公司，因不需保全系統設備，完全以人為服務主體，且是有業務後再徵人，平時不養一個閒人，根本不需額外成本開支，此類型保全公司連一千萬元皆嫌多。
⒊揆諸保全業法各條法意，在在說明保全業法立法原意乃
定位為系統保全、運鈔保全、人身保全，委無限制他業從事門禁管制、車輛管制、訪客登記等意旨，按保障人權為核心之憲法，對所有實證法規範自亦要求其具有明確性及可預測性，所謂「明確性」，大致上可從下列二個面向加以觀察：㈠規範對象是否有由法文文義中理解行為準據之可能。㈡對不同程度之規範事項，是否有不同明確程度之要求；並應與司法院釋字第491號解釋意旨所揭櫫「其意義須非難以理解，具為一般受規範者所得預見，並可經由司法審查以確認」之意涵相當。次按行政程序法第4條規定，行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，蓋行政機關雖於立法後又核定保全業可經營駐衛警保全業務，依中央法規標準法第5條第2款「關於人民之權利、義務者，應以法律定之」規定，保全業欲對他業加以限制，保全業法第4條是應再予修法確認；惟修法欲對管理業之職業自由加以限制時，亦應具有正當之理由，並不得逾越必要程度，始符合憲法第23條之比例原則（司法院釋字第462號解釋理由書參照）。
基此，以現行保全業法第4條推定原告有違法行為，實難謂有據。
⒋關於系爭行政規則「門禁管制及車輛管制係屬保全業務
，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，於符合憲法第23條比例原則之限度內，對於從事「工作之方式」及其他要件，得以法律或視工作權限制之性質，以有法律明確授權之命令加以規範，違者不予適用（司法院釋字第510號、505號解釋文參照）。保全業之營業項目、範圍豈僅百十倍於管理業，保全業有「肥」水三千里，管理業只取一瓢飲，完全符合比例原則；且「門禁管制」係管理員自50年代以來習以為常之『工作方式』，就一般社會通念而言，乃眾人不假思索深信不疑之事實，按刑事訴訟法第157條規定「公眾週知之事實，無庸舉證」，學者並引出「顯著之事，無須證明」之法諺來說明此司法認知之定義。按法條使用之法律概念有多種解釋之可能時，主管機關為執行法律，雖得基於職權，作出解釋性之行政規則，然其解釋內容仍不得逾越母法文義可能之範圍（司法院釋字第586號解釋文參照），職是之故，被告引用之前揭解釋性行政規則顯屬違法違憲，自應予以撤銷。復以平等原則論之，管理業涉及門禁管制及車輛管制應受權利剝奪，保全業接手公寓大廈管理服務，涉及「訪客接待」，則無任何處分規範，按行政程序法第6條規定，行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。依公平交易法第19條「不公平競爭，不得為之」，若橫加阻攔或不合理區別對待，仍然算是恣意行為（參照司法院釋字第485號、526號）。
基此，被告之不當裁量，顯已構成裁量濫用，行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或裁量濫用構成裁量瑕疵，行政法院得以撤銷（行政訴訟法第201條參照）。次按前揭行政規則解釋時亦牴觸「公寓大廈及社區安全管理辦法」，該辦法第10條第1、2款「管理員之任務係負責各該處所內各項公共設施安全、公共安寧及環境衛生之維護，及負責各該區內巡邏守望，協助維護治安、防竊、防盜、防火」，由此足證「門禁管制」工作並非保全業之專屬，依行政程序法第158條有關法規命令無效之規定，於行政規則亦適用之。
⒌關於公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項「前項
管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，就其文義解釋，委託保全公司者應屬需借重科技保全器材，以彌補人力不足之「系統保全」業務，並非「門禁管制」業務；違此者即屬不當聯結，亦屬「不合理」、「不相當」（即不符比例原則）。授權命令是否合法，除應具備授權明確性之前提外，尚須符合比例原則，蓋限制人民自由權利之法律尚且不得超越必要程度，授權命令更應遵守此一原則（高雄高等行政法院91年度簡字第160、第166等號簡易判決參照）。前揭行政規則之「訪客接待」係屬管理服務事項與內政部訴願決定書中之「訪客登記」係屬保全業務，二者間難以區分，其實同屬該管理辦法第13條第1項第1款之「一般事務」，既「接待」訪客當然應予「登記」，俾便連絡住戶，相較旅館業之查驗身分證明文件尚屬輕度，若強將訪客登記解釋為保全業務，即欠缺行政程序法第五條行政行為內容應明確之要求。行政機關理應透過立法者使用之不確定抽象概念在個案中具體明確化，若捨此未為，甚至僅重複法律規定之抽象條文時，即應認為行政處分違反明確性原則，而屬違法之處分。且法規命令之概括授權，倘若不謹守分際，後果將殃及法律安定原則、權力分立原則及人權保障原則。法律規定使原無義務之人溯及之受限義務，影響權益至鉅，故其規定必須明確，公寓大廈管理條例第46條既未明確規定，限制管理員不得從事「門禁管制及車輛管制」，則該管理辦法之溯及創設效力，顯然超越母法委任範圍，依憲法第172條規定，應為無效。
⒍保全業與管理業、防盜器材業、消防專業公司、公共安
全檢查人員工作重疊，與觀光旅館業、旅館業及停車場經營業等亦有重疊，完全符合憲法第152條「人民具有工作能力者，國家應予以適當之工作機會」。即便憲法第86條保障之專門職業人員，即經考試院考選銓定始能執業之人員，業務既重疊仍可相容，如建築師與不動產估價師執行「不動產估價」業務；或會計師與律師之「工商登記或商標註冊」業務；或會計師與記帳士等多項業務。惟保全業與管理業不能相容，自難令人苟同。凡超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧，均屬保護過當，不符比例原則。況且，按公寓大廈管理條例第36條第3款、第9款及其施行細則第12條規定，管理委員會可將公寓大廈及其周圍之安全維護事項，以書面授權管理服務人代理執行，同條例第3條用詞定義管理服務人為管理維護公司或管理服務人員，絕非保全公司或保全人員；條文旨意完全符合憲法「授權明確性原則」，保全業實無置喙餘地。基此，被告引用違法之前揭解釋性行政規則，將保全業法第4條不當擴張，其涵攝過程顯屬錯誤，故違反論理及經驗法則之行政處分，應為違法。
⒎關於系爭保全業法第19條亦違反平等原則，憲法第7條
「中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等」，此處所指之「人民」並非限於法人，即連自然人、非法人團體，亦有其適用（司法院釋字第486號解釋文參照），系爭法條僅處分經營者，未含自然人（自聘警衛或管理員）及非法人團體（管委會），條文已明顯違反平等原則，而「平等原則」為吾人應予遵守之普世價值，是以保全業法第19條牴觸憲法，應屬無效。
⒏依高雄高等行政法院91年度訴字第289號判決：「觀諸
行政程序法的對外面向主要係由聽證程序及陳述意見程序所構成，直接影響人民與行政機關間的直接互動及其溝通關係，其規範與制度核心理念，係指向人民權利的保障；故於解釋該法第103條各款所規定之行政機關得不給予陳述意見機會之情形，自應採嚴格限縮之解釋方法，方符合例外解釋從嚴法則，其中第五款規定行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，應係指所根據之事實，一望即知，客觀上明白足以確認者而言。另受處分相對人之陳述意見應包括事實上之陳述與法律上之陳述，如僅以事實已明確即剝奪相對人之陳述意見機會，顯然不合理；故雖然行政處分所根據之事實，客觀上已明白足以確認，但有法律上之爭議者，仍應給予相對人陳述意見之機會。」另被告所引用法務部90年3月12日法90律字第007652號函，容有誤會，依其意旨係指警察機關於「公共場所」實施臨檢查察，如發現有「非主管業務」之違法情形時‧‧‧。惟公寓大廈並非屬「公共場所」，且既稱原告違反保全業法，與「非主管業務」之適用亦有未合；再論其末段意旨，主管機關據該調查筆錄作成「負擔性」行政處分時，「似」符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，係指向輕度「負擔性」行政處分時，始將行政程序法第39條之作為「好像」可類比同法第102條除外規定。據此，本件被告踐行之程序有瑕疵，請准予撤銷其行政處分，以樹立督促依法行政之立法原意及保障人民程序權益。
⒐查保全業法第4條之法規原意，係依當時已設立保全公
司之實際營業狀況而「列舉」之經營業務項目，有行政院77年6月25日臺77內字第17777號函可證，前開條文原僅列舉三款，原條文並無「關於人身之安全維護」之款，立法院會二讀審議時經立委發言，提出修正動議，保全業法第4條第1款至第4款分別為系統保全、運鈔保全、人身保全及其他經核定之保全業務，方告確定；條文各款分別「列舉」保全業可經營之業務項目，立法意旨業已明白揭示，詎料，被告仍以：保全業與管理業法規，二者雖均有「安全防災管理維護」，惟管理業未若保全業法規尚及於「人身之安全維護」‧‧‧，門禁管制工作係屬保全業務，無庸置疑云云，被告認為從事防盜、防火、防災之安全防護及門禁管制、車輛管制工作，已涉及保全業法「人身之安全維護」之範圍，顯與該法立法目的不符，蓋條款為列舉式非混合式，且人身保護之報酬與從事門禁管制、車輛管制工作者之報酬，有數倍之差，不容混淆。故而，應先釐清保全業法第4條第1款所稱「住居處所防盜、防火、防災之『安全防護』」之真正意義，方能進一步判斷本件原告之客觀作為是否該當違法構成要件。探究前開送審「保全業管理條例」之行政院函說明，保全業受客戶委任作防盜、防火、防災「資訊系統之設計、裝置、服務之安全維護」‧‧‧，及保全業法第8條、保全業法施行細則第4條均有「保全業應安裝系統設備」等情，即知保全業法第4條第1款確為系統保全，另於資訊處理之領域，安全之意義係指保護資訊系統之正常運作，減少系統遭受環境災害及人為疏忽或故意攻擊等事件之侵擾，以維護系統與資料之隱密性、完整性及可用性，在在印證被告援引之內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，已誤會該法第4條第1款「住居處所防盜、防火、防災之安全防護」之立法原意，按依職權發布解釋性行政規則對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第23條法律保留原則牴觸者，應不予適用（司法院釋字第505號解釋文參照）。基此，關於公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項「涉及其他行業專業法規規定時，應委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，係指應將「系統保全」業務委託保全業者，亦不辯自明。
⒑按明確性原則其根本意義在於保護人民之基本權利，其
要求並不僅限於行政處分等行政行為，而是及於法律與法規命令規定之內容必須明確，特別涉及人民權利義務事項，更應有明確具體之內容與範圍。上開系爭法規範之意義，無法為受規範者所得預見，且該行政規則為規範機關內部秩序或運作所作成的規定，不直接對人民發生效力，故使可預見性更低。蓋明確性要求，係屬行政處分實質合法性要件，違反明確性要求之處分應屬違法之行政處分。司法院釋字第564號、570號解釋，對習見行政機關之公告的浮濫，致人民不易預見規範內容而滋生之爭訟事件可望具有澄清之作用。行政法院自應注意以明確性原則積極審查涉及人民權利義務之公告有無違法、違憲而決定是否拒予適用。
⒒綜上所陳，被告行政處分之依據為無效規範，其認事用
法之違誤，所作成損害原告之行政處分有適用不當，且認定事實違背經驗法則與論理法則，應屬違法之行政處分，請撤銷訴願決定及原處分云云。
㈡被告部分：
⒈被告所屬警察局接辦都市發展局（原工務局）移轉原告
疑涉違反保全業法案件，經派員於93年8月19日前往台中市○區○○路一段269號林肯大廈社區調查，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓設有管理室，內有原告所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大廈社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作。經訪談管理員鄭朝綱、林肯大廈社區主任委員卓振田均表示原告確有經營保全業務之「門禁管制」行為。另查原告與林肯大廈管理委員會所訂管理契約書第4條更已載明該管理委員會授權原告做人車管制、門禁管制、訪客登記等工作。依前揭調查及相關人員接受訪談指證所述，原告聘僱管理員鄭朝綱派駐於林肯大廈社區擔任大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，違法經營保全業法第4條保全業務之事實甚明。
⒉保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影
響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。故保全業係屬專業經營之特許行業，未經內政部之許可不得經營，此於保全業法第三條定有明文。而本案原告並非經內政部許可之保全股份有限公司，自不得經營保全業務，原告雖聲明未以保全股份有限公司名義經營保全業務，然執行之業務已觸犯保全業法第19條未經許可經營保全業務之規定，違法事實甚明，被告之處分並無不當。⒊原告以台中市警察局於調查時未通知原告舉行聽證或陳
述意見為由，認被告處分有違行政程序法第102條規定。查台中市警察局第一分局於93年8月19日訪談原告負責人甲○○記錄內容中即已詢明：「對本案有無意見」，原告當即答稱：「管理業與保全業各有相關法律規範，我是按公寓法第36條委員會授權，我認為是違法違憲。」。依前揭訪談紀錄，足證被告調查時已予原告陳述意見機會，原告指稱被告調查程序未依行政程序法第102條規定辦理，顯與事實不符。且本事件原告違法事實甚明，依行政程序法第103條：「有下列各款情形之一者行政機關得不給予陳述意見之機會︰一、大量作成同種類之處分。二、情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然違背公益者。三、受法定期間之限制，如予陳述意見之機會，顯然不能遵行者。四、行政強制執行時所採取之各種處置。五、行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者．．。」規定，被告亦得不給予陳述意見之機會。再依法務部90年3月12日法90律字第007652號函示：「按警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，依法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」被告作成行政處分前縱未給予原告陳述意見機會，亦無違反行政程序法第102條規定。原告據此為不服被告處分之聲明，顯無理由。
⒋另依內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函示：
「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項．．．。又依最高行政法院93年判字第2號判決：「公寓大廈管理服務人管理辦法第13條與保全業法第4條，二者雖均有『安全』、『防災』、『防護』或『管理維護』之規定。惟上開辦法所稱『安全防災管理維護』，依其規定應僅及於『建築物附屬設施、建築物及基地之修護修繕』及『公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護』之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於『人身之安全維護』」。再依台北高等行政法院90年訴字第4353號判決內容指稱：「人員及車輛之管制，‧‧‧『非住戶人士進入社區時之訪客身分及拜訪時間紀錄』此等管制及登記工作，其目的無一不是指向『盜賊事故發生之防止』，當然應算入安全維護之工作中。而應列入保全業方得經營之營業項目。而國民應盡之防盜、防火及防災義務，乃是指在災難或事故已發生或即將發生（且情況急迫時），所生之協助義務，與事前預防性之保全作為應加以劃分，二者不得混為一談。公寓大廈管理條例真正規範之對象為管理委員會，管理委員會乃自發性之組織，若其自己行使此等職權，縱令涉及保全業務（例如：組成社區巡邏隊巡邏社區、維護治安等），由於非屬營利性之商業行為，且公寓大廈管理條例已明示其權限，當然不受保全業法相關規定之限制．．．。」揆諸前揭函示、判例意旨觀之，門禁管制工作係屬保全業務，無庸置疑。
⒌原告認保全業法第19條明顯違反憲法第7條平等原則，
屬違憲法律．．．乙節，查依憲法第78條規定：「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權。」；另依司法院大法官審理案件法第4條規定：大法官解釋憲法之事項如左：一、關於適用憲法發生疑義之事項。二、關於法律或命令，有無牴觸憲法之事項．．．。而保全業法第19條是否有違憲疑義，屬司法院大法官權責，原告以此認定被告行政處分不當，顯於法未合，原告所提事實並不足採，原告起訴內容，均不能指出被告所為處分有何錯誤，請駁回原告之訴等語。
理 由
一、按保全業法第4條規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。二、關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。三、關於人身之安全維護。四、其他經中央主管機關核定之保全業務。」又同法第19條規定：「未經許可‧‧‧經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」又公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」本部89年6月15日台89內營字第8983690號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。
二、本件原告未經申請許可經營保全業務，惟經台中市警察局派員於93年8月19日，前往臺中市○區○○路1段269號「林肯大廈」公寓大廈實地查察，發現該大廈為集合式住宅大樓，一樓設有管理室，內有原告所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談原告派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均內坦承原告在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等事項，有偵訊筆錄及訪談紀錄表影本附卷可稽，足徵原告派任之管理員有從事之大樓門禁管制、車輛管制之任務，依照內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函釋意旨，係屬經營保全業法第4條規定之保全業務，被告因認原告所為違反保全業法第4條規定，乃依同法第19條規定，以94年5月10日府授警刑字第0940073163號行政處分書處原告新臺幣15萬元罰鍰，並以同文號公告執行勒令原告歇業。
三、原告不服上開處分，經提起訴願被駁回後，提起本訴，訴稱按行政程序法第39條、第102條、第104條、第105條規定，被告為行政處分前應以書面通知原告給予申辯機會，踐行正當法律程序；通知書應記載可提出以事實上及法律上陳述之陳述書，及提出陳述書之「期限」，及不於「期間內」提出陳述書者，視為放棄等；本件被告作成行政處分前，並未再給原告陳述意見之機會，致使行政程序法第102條形同具文，其未於訴願程序終結前為之者，系爭行政處分即屬違法。
次按保全業法各條法意，對保全業法立法原意乃定位為系統保全、運鈔保全、人身保全，委無限制他業從事門禁管制、車輛管制、訪客登記等意旨。內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函雖謂「門禁管制及車輛管制係屬保全業務」，惟訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」，涉及人民工作、營業自由之重大限制，縱使與公共利益密切相關者，亦須符合憲法第23條比例原則之限度內，始得以法律限制之，且其限制以有法律明確授權之命令，始得加以規範，違者不予適用（司法院釋字第510號、505號解釋文參照）。保全業之營業項目、範圍豈僅百十倍於管理業，保全業有「肥」水三千里，管理業只取一瓢飲，完全符合比例原則；且「門禁管制」係管理員自50年代以來習以為常之『工作方式』。保全業法第4條保全業得經營左列業務：「㈠關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護‧‧‧」。就其文義解釋，其中住居處所即住所之意，「所」乃計算房屋之單位，如房一所，與多「所」共同區分持有之公寓大廈顯屬不同；至於防盜、防火、防災之安全防護應指向安裝系統設備之保全業務，保全業法第8條、保全業法施行細則第4條均有「保全業應安裝系統設備」等情，即知保全業法第4條第1款確為系統保全，另於資訊處理之領域，安全之意義係指保護資訊系統之正常運作，減少系統遭受環境災害及人為疏忽或故意攻擊等事件之侵擾，以維護系統與資料之隱密性、完整性及可用性，在在印證被告援引之內政部
89 年6月15日台89內營字第8983690號函，已誤會該法第4條第1款「住居處所防盜、防火、防災之安全防護」之立法原意。查依職權發布解釋性行政規則，對人民依法律享有之權利增加限制之要件，與憲法第23條法律保留原則牴觸者，應不予適用（司法院釋字第505號解釋文參照）。基此，關於公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理」，就其文義解釋，委託保全公司者應屬需借重科技保全器材，以彌補人力不足之「系統保全」業務，並非「門禁管制」業務；違此者即屬不當聯結，亦屬「不合理」、「不相當」（即不符比例原則）云云。
四、查被告所為系爭行政處分，係根據台中市警察局派員於93年8月19日前往「林肯大廈」實地查察，發現有原告所聘任管理員鄭朝綱服勤，負責該大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，並經訪談原告派駐現場管理人員鄭朝綱及林肯大廈社區主任委員，渠等均於偵詢筆錄及訪談紀錄表內坦承原告在林肯大廈社區從事之保全業務有大樓門禁管制、車輛管制及訪客登記等，又台中市警察局派員於93年8月19日20時8分至35分偵詢原告之代表人甲○○，有偵詢筆錄影本附本部卷內可稽，按「警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予調查，並於調查證據時，依行政程序法第39條規定給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，該法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第102條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。」（法務部90年3月12日法90律字第007652號函參照）。則本件被告於作成處分前未給予原告陳述意見機會，尚難謂有違反行政程序法第102條規定。
五、次查原告聘僱管理員鄭朝綱派駐於林肯大廈社區擔任大樓社區人員、車輛進出管制、查驗身分等工作，是否違反保全業法一節，經查：
㈠按保全業法第4條規定「安全防護」之定義係對可能發生
之天然災難與人為事故所為之事前預防，因此在判斷一個行為是否屬於保全行為，其判斷重點在於「該等作為之目的是否取向於災難及事故之預防」，倘屬肯定，自屬保全行為。本件原告所從事之「門禁管制」具體作為內容，依前開筆錄及卷附原告與林肯大廈管理委員會簽訂之「大樓建築物委託管理契約」」所載，原告從事林肯大廈之管理工作，包括人車管制及門禁管制，此等管制工作，其目的自係「盜賊事故發生之防止」應列為保全業方得經營之營業項目。是以本件原告之實際作為內容應認已符合保全業法第4條第1款所稱之保全業務，而原告亦坦承其未取得經營保全業務之許可，是其主張僅從事門禁管理，非屬於保全業務云云，顯有誤解。
㈡次按公寓大廈管理條例第43條規定：「公寓大廈管理維護
公司，應依下列規定執行業務：『應依規定類別，聘僱一定人數領有中央主管機關核發認可之繼續性從業之管理服務人員，並負監督考核之責。應指派前款之管理服務人員辦理管理維護事務。．．．。」而保全業法第四條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。」內政部89年6月15日台89內營字第8983690號函，就有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定為「門禁管制、車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈一般事務管理服務事項」，係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，係屬闡明法規原意之行政規則性質，且其與上開保全業法第4條規定之意旨相符，自得予以援用。本件原告公司既自承其非屬保全公司，則其與林肯大廈管理會簽約從事管理維護工作，就有關人車管制及門禁管制等防盜之安全防護等業務，逕行派員執行該業務，觀諸首揭說明，自屬違反保全業法之規定。
六、綜上所述，本件原告未經申請保全業之許可，亦未委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理，而從事門禁、車輛管制之防盜之安全防護業務，經營保全業務，違章事實明確，被告依保全業法第19條之規定，裁處原告罰鍰15萬元，並就承攬林肯大廈處所之保全業務部分處以勒令歇業，洵無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴求為撤銷，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法與本案判決不生影響，爰不予贅述。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 2 月 23 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 2 月 27 日
書記官 林 淑 雯