臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00651號原 告 甲○○
丙○○共 同訴訟代理人 乙○○
庚○○被 告 苗栗縣苗栗地政事務所代 表 人 丁○○訴訟代理人 己○○
戊○○上列當事人間因地役權事件，原告不服苗栗縣政府中華民國94年9月27日苗府訴字第36號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○與丙○○同意就丙○○所有苗栗縣○○鄉○○段○○○○號土地設定地役權，乃向被告機關申請地役權登記，經被告機關審查後，以94年6月7日苗登補字第549號補正通知單通知原告甲○○補正，因其逾期未補正符合非都市土地使用規則規定之證明文件，即於同年6月24日以苗登駁字第92號駁回其申請，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
1.訴願決定及原處分均撤銷。
2.被告對於原告等94年6月6日申請地役權設定登記（收件號：苗地資字第053220號）一案，應作成准予登記之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.原告等於94年6月6日申請地役權設定登記，本案先行經被告作成地役權位置成果在案，其成果並經被告機關之承辦、課長、秘書、主任等一干人等簽章認可核發。被告於94年6月7日以苗登補字000549號補正通知要求原告補正，其補正事項第3點，原告等認其補正理由無法律依據，經溝通後被告仍堅持己見，被告乃於94年6月24日駁回原告之申請案。原告依法提起訴願，經訴願決定駁回。按有關人民之權利義務應以法律定之，中央法規標準法第5條定有明文，復於同法第6條規定，應以法律規定之事項，不得以命令定之。
2.查土地法就耕地並無限制不得為甲種建築用地之供役地之規定，土地登記規則就地役權設定登記，亦無須檢附符合所謂「非都市土地使用管制規定」，也無任何法律或具委任立法位階之命令規定，謂地役權設定須檢附符合「非都市土地使用管制規定」，或被告要求之「需役地位未直接面臨建築線證明」，況縣府有關單位也無所謂的「未面臨建築線證明」，故被告所為之行政處分，顯有違反中央法規標準法第5條及第6條所謂法律保留原則並侵害人民權益，導致人民間之糾紛。按土地登記規則第50條規定，登記機關就應補正事項，應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書15日內補正。惟被告就苗登補字第000549號補正通知書補正事項第3點未依規定以書面敘明理由或法令依據，顯然違反法律規定，則被告所為之駁回處分當屬無效。
3.本件地役權登記之申請僅係於他項權利取得階段，係使用土地之先行程序，若無使用權利，如何就該土地使用？查非都市土地使用管制規則係於「使用」該項土地時所受之應受之管理及限制，他項權利登記係依雙方契約自由原則所訂定。他項權利之登記實無擴張解釋至辦理他項權利登記時就先須符合非都市土地使用管制規則或建築技術規則之地步；若如被告所要求是否要先行使用後才能補辦他項權利登記？此地役權設定僅僅乃他項權利之登記，尚未及實體使用之部分，請鈞院明察！且申請人完成地役權之權利登記後，就「使用」該地時自應依非都市土地使用管制規則及建築技術規則辦理。若依被告觀念，則一般抵押權設定登記是否須請雙方檢具債務證明（如借據）及債權人款項支出證明，否則登記機關得逕依民法第87條規定，表意人與相對人通謀而為虛偽意思表示者，其意思表示為無效，故不予登記？此乃本末倒置！土地將來之使用狀況如何，於實際使用時自須經其主管機關如農業局或建設局依法依權責認定，地政機關豈有先行審核之越俎代庖權責？
4.本件原告於訴願提起前以陳情書請求縣府解釋，縣府解釋亦釋明於申請「使用時」當需經相關目的事業主管機關及建築技術規則辦理。並無要求原告須於申請他項權利登記時應先行檢附所謂之符合非都市土地使用管制規則始准予辦理登記。被告機關僅以公文告知原告將答辯狀十份送訴願委員會，並未依訴願法第58條第4項規定將答辯書抄送原告，損及原告權益，顯有行政違誤。且原告並未收到如訴願書所載謂已將答辯狀傳真原告，顯被告及訴願委員會均有故意疏失之意而侵害人民合法權益。
5.有關農牧用地設定地役權案，被告就他人之申請案似同意由當事人切結後准以登記（經所內會議決議報請縣府備查），依行政法之基本原則「同一事件應以同一方式對待不得有差別待遇」，此乃行政機關依法行政之差別待遇禁止原則。請求鈞院依職權調查其類似案件之辦理情形供參。按行政程序法第6條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」原告於準備程序中所提他案之地役權設定 (證明文件已於準備程序中庭呈供參)，同為農牧用地設定地役權，其所檢附之文件，並未有被告所要求補正事項第3點之證明文件，而准其地役權設定登記，其差別待遇昭然若揭，顯其行政裁量權之濫用。
6.依民法第851條規定「稱地役權者，謂以他人土地供自己土地便宜之用之權。」其目的在於協調地與地之關係，並增加土地利用之方便適宜使用，並以促進土地之有效利用。本宗土地原係供曬穀場使用並領有農地農用證明，為提高相鄰土地之利用而○○○鄉○○段○○○○號如圖示範圍內原供曬場使用之土地，兼供通行使用而設定地役權，被告機關否准，有違促進土地利用之目的，實已違土地行政之本旨。
7.民法第758條規定「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」依最高法院19年上字第794號判例：「通行地役權，如係因設定行為而取得，其通行於他人之土地，是否出於必要情形，則在所不問。」況依內政部74年12月28日台內地字第371572號函規定，同一供役地上可設定相容數地役權。復查相關法律並無農牧用地不得設定地役權之規定，被告機關竟以其法律所無之限制而不准登記，用事認法均有不當，亦損及人民權益並製造人民間權益之糾紛。
8.憲法第15條明定對於人民之財產權應予保障，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。及前揭中央法規標準法第5條、第6條規定，地役權設定為所有權權利行使之內容，限制人民之權利行使自應以法律定之。被告所述依土地登記規則第34條第5款「其他由中央地政機關依法規定應提出之證明文件」，其「中央地政機關依法規定」所指為何？文號在哪？所稱「耕地設定地役權應檢附符合非都市土地使用管制規則之證明文件」係指什麼？依內政部地政司編訂之土地登記審查手冊，其中就「其他中央地政機關規定應提出之證明文件」為：⒈委託書。⒉印鑑證明。⒊授權書。⒋放棄或權利拋棄證明文件。⒌繳 (免)稅證明文件。⒍其他。而其他，系指㈠配合政策之執行，依照法律規定之應檢附之文件如農業使用證明、農地承受人承諾書、國宅機關核准文件、財團法人主管機關核准或同意備查之證明文件等。㈡申請土地權利書狀補給時申請人應檢附證明文件或提出切結書。故就地役權設定所規定應備文件中亦無被告要求之文件，是以被告所自行創設規定，依法無據，再則限制人民權利之行使，更顯違法行政。
9.被告機關所為之職掌為何？依據土地登記規則第3條第1項前段之規定土地登記由土地所在之直轄市、縣 (市)地政機關辦理之。故被告機關僅就土地登記業務有執掌之權。故非都市土地使用管制規則之執行機關顯非被告，今被告越俎代庖顯然逾越職權。被告機關要求原告應檢附之文件據其答辦狀所述乃依據該管制規則，預設立場認原告就本地役權土地將來之使用會違反「非都市土地使用管制規則」進而否准原告權利登記之申請。然該管制規則之適用時機及範圍依該管制規則第5條第1項規定「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣 (市)政府管制其使用，並由當地鄉 (鎮、市、區)公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣 (市)政府處理。然本件系爭地役權之設定乃為權利之設定尚無涉及實質使用之權利，如何談及將來之使用，尚未使用何來違反非都市土地使用管制規則之說，又何需受其拘束。被告所為之辯稱實為強詞奪理，用法之不當、裁量權之逾越。
⒑綜上所述，被告之行政處分乃違反憲法第15條、中央法規
標準法第5條、第6條、第11條、行政程序法第6條，及土地登記規則第34條、第56條之規定，程序違法在先，實質違法在後，復又違反訴願法第58條之程序。漠視法令、濫用行政裁量罔顧人民權益，請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.農業用地應維持農業使用為基本國土政策，查農業發展條例第32條規定，直轄市或縣市政府對農業用地之違規使用，應加強稽查及取締，復於同條例第69條第2款規定，農業用地違反區域計畫法之土地使用管制規定者，應依區域計畫法規定處理。次查我國土地登記制度採實質審查原則，如地役權之使用種類及性質，確實違反上開規定即屬「依法不應登記」之情形（土地登記規則第57條第2款），被告通知原告檢附非都市土地使用管制規則內應予證明之事項文件，因原告逾期未予補正而駁回該申請案（土地登記規則第57條第4款，）其行政處分並無違誤。
2.原告主張本件行政處分不符中央法規標準法第5條、第6條法律保留原則及土地法並無限制耕地不得為甲建之供役地云云。查農業發展條例及區域計畫法等均為土地法之特別法，基於特別法優先於普通法適用原則（中央法規標準法第16條），自不得謂土地法無限制，其他法律即不得規範適用，土地登記規則第34條第5款亦規定申請登記應提出「其他由中央地政機關規定應提出之證明文件」，而「非都市土地使用管制規則」由中央地政機關訂頒，其性質屬依法律授權而訂定之法規命令（區域計畫法第15條），查中央法規標準法第5條、第6條等規定應以法律規定之事項，固不得以命令方式為之，惟何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，實非被告審認範圍，本案被告僅係依有關規定辦理，於法並無不合。
3.原告指陳被告補正通知第3點未述明依據法令乙節，查該點係依非都市土地使用管制規則附表（無條號）之規定補正，雖無條號可資引用，但確已述明法令依據，且原告亦知悉其內容。
4.原告並主張地役權設定僅屬他項權利取得階段，未涉實體土地使用，應不受分區管制規範云云。查地役權係以他人土地供自己土地便宜使用之權（民法第851條）係屬用益物權之一種，其使用性質依私約訂之，得為灌溉用、眺望用、通路用等，不一而定，本件地役權設定契約書內既約定其使用方法為「道路通行」，則被告為確定申請案確實符合分區管制規範，通知申請人補正符合相關規定之文件，應屬合法允當，另原告以抵押權類喻本件地役權，查抵押權係擔保物權，僅供債之擔保，不涉土地之收益使用，兩者無從加以類比，併予敘明。
5.又原告指陳被告訴願答辯書副本未抄送原告乙節，查訴願決定書第四點已敘明曾將答辯書傳真予原告，於原告權益並無影響。另原告所提本案似得以切結方式辦理登記乙節，查相關案例甚微，且被告無從得知原告願意提供何種內容之切結，況原告之土地使用性質若確實無法符合相關管制規定，亦無法以切結方式將違法補正為合法。
理 由
一、本件原告共同申請地役權登記，被告雖僅就原告甲○○部分為駁回之行政處分，對原告丙○○未為駁回之處分，原告丙○○雖非本件行政處分之相對人，惟其駁回之效果及於原告二人，原告丙○○為行政訴訟法第4條第3項所指之利害關係人，自得依法提起本件行政訴訟，合先敘明。
二、按「土地登記，除本規則另有規定外，應由權利人及義務人會同申請之。」、「申請登記，除本規則另有規定外，應提出下列文件：一、登記申請書。二、登記原因證明文件。三、已登記者，其所有權狀或他項權利證明書。四、申請人身分證明。五、其他由中央地政機關規定應提出之證明文件。
前項第四款之文件，能以電腦處理達成查詢者，得免提出。
」、「申請地上權、永佃權、地役權或耕作權之設定或移轉登記，其權利價值不明者，應由申請人於申請書適當欄內自行加註，再依法計收登記費。」分別為土地登記規則第26條、第34條及第49條所明定。又按「各種使用地容許使用項目、許可使用細目及附帶條件如附表一」亦為非都市土地使用管制規則第6條第3項所明定。
三、本件原告甲○○與丙○○同意就丙○○所有苗栗縣○○鄉○○段○○○○號土地設定地役權，乃向被告機關申請地役權登記，經被告機關審查後，以94年6月7日苗登補字第549號補正通知單通知原告甲○○補正，因其逾期未補正符合非都市土地使用規則規定之證明文件，即於同年6月24日以苗登駁字第92號駁回其申請。原告不服，循序提起提起本件行政訴訟。
四、經查，本件原告於94年6月6日提出土地申請書，向被告申請地役權登記，經被告審查後，以原告未檢附權義雙方證明文件、土地所有權狀、符合非都市土地使用管制規則規定之證明文件及契約書權利價值未填明以憑計算登記規費等項，被告乃於以94年6月7日苗登補字第549號補正通知單通知原告甲○○於15日內補正，業據被告陳明在卷（見本院卷第54頁），並為原告所不爭（見本院卷第55頁），復有被告土地登記案件補正通知書一件附卷可稽，原告甲○○未予補正，被告遂依土地登記規則第57條第1項第4款之規定予以駁回，並無不合。原告雖為上開主張，惟原告於申請土地登記案件既未依規定提出權義雙方證明文件、土地所有權狀及契約書權利價值填明以憑計算登記規費（即補正通知書補正事項第1、2、4項），其申請即與規定不符，被告通知其補正，原告未於期限內補正，被告即得據以駁回其申請。至於被告通知原告補正應檢附符合非都市土地使用管制規則規定之證明文件部分，被告於補正通知書上並未具體列載，難認符合應先通知補正之法旨，然被告於本院審理中陳稱曾以口頭向原告說明應提出之證明文件，為原告所不爭，並於言詞辯論期日說明該證明文件即為需役地未面臨建築線之證明及農業主管機關核發容許使用之證明。而非都市土地管制規則附表一各種使用地容許使用項目及許可使用細目表，規定以集村方式興建農舍者及甲種、乙種、丙種、丁種建築用地，因未面臨建築線，無道路可出入需要者，容許農牧用地私設通路，惟此私設通路為需經目的事業主管機關、使用地主管機關及有關機關許可使用之細目。查區域計畫法第15條第1項規定「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣 (市)政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」據此規定，內政部訂定「非都市土地使用管制規則」，其性質屬依法律授權而訂定之法規命令。依中央法規標準法第5條、第6條等規定，應以法律規定之事項，固然不得以命令之方式定之。惟何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然（司法院釋字第443號解釋理由書參照）。依上開解釋所揭示「層級化法律保留」原則，涉及人民自由權利之限制者，如符合授權明確性之要求，並非不得以命令之方式加以規範。非都市土地使用管制規則有關非都市土地農牧用地使用管制之規範，符合授權明確性之要求，並未違反法律保留原則。被告機關辦理原告申請地役權之登記，而地役權乃用益物權之一種，地役權之設定行為即屬對該不動產之使用行為，即須受相關使用管制規則之規範，地政機關為配合非都市土地管制規則之執行，要求申請人補正符合相關規定之文件，於法即屬有據，並未逾越其權限。至於原告所舉被告准許他案同為農牧用地之地役權設定，核屬個案問題，不得以其拘束本案之判決，且當時該案如需提出如同被告所要求補正事項第3項之證明文件，申請人未提出而准其地役權之設定登記，原告亦不得要求為不法之平等。又原告指陳被告訴願答辯書副本未抄送原告乙節，訴願機關於訴願決定書第四點已敘明曾將答辯書傳真予原告，於原告之權益並無影響，縱使原告未收到該答辯書，對於訴願決定之效力亦不生影響。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，被告所為駁回申請之處分，核無違誤，原告仍執前詞訴請撤銷，並請求被告對於原告於94年6月6日申請地役權設定登記（收件號：苗地資字第053220號），應作成准予登記之行政處分，為無理由，應予駁回。至於兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195 條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 1 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 3 月 1 日
書記官 黃 靜 華