臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00662號原 告 甲○訴訟代理人 戊○○原 告 兼訴訟代理人 乙○○共 同訴訟代理人 李春生律師被 告 臺中縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○
己○○上列當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國94年11月1日台內訴字第0940006776號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之法律見解，就原告民國93年3月1日重建之申請另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○及乙○○係夫妻關係，原告二人分別所有坐落臺中縣○○鄉○○段1097、1098、1251之10號土地上之房屋，因九二一大地震而倒塌，乃於民國（下同）92年1月10日依九二一震災重建暫行條例第13條規定向被告申請原地重建，請求指示建築線，經被告以92年1月21日府建城字第0920145 2900號函復略以：仍請台端俟完成內政部會議紀錄程序後再申請。原告不服，提起訴願，案經內政部訴願決定，以原處分未依行政程序法第96條第1項規定載明否准之法令依據為由，撤銷原處分，責由被告於2個月內另為適法之處分。嗣經被告准予指示建築線，原告又於93年3月1日委請建築師申請重建，核發建造執照，經被告以93年3月1日府工建字第58522號受理，被告嗣以93年7月2日府工建字第0930171956號函復：「．．．查依九二一震災災區建築管理簡化規定第2點第1項規定：㈠建造執照及雜項執照審查依建造執照及雜項執照規定項目審查．．．。另查建造執照及雜項執照規定審查項目除應檢附建築線指示圖外仍應審查是否符合土地使用管制之區域計畫及都市計畫之指導或特別規定。有關本案既經內政部依循法定程序作成決議（為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際）在案，自應循辦理。至本案請貴所依檢送本府建設局核發之建築線指示圖內有關都委會上開決議事項辦理，抑或俟將來都市計畫之擬定、變更之執行有利於本案重建時，再依規定辦理。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准原告民國93年3月1日重建之申請，即就坐落臺
中縣○○鄉○○段○○○○○號及1098地號土地上，依九二一震災重建暫行條例第13條准許原告重建之申請。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈原告所有坐落於台中縣○○鄉○○段1097、1098、1251
之10地號等3筆土地上之建物，即原告甲○所有未保存登記之門牌號碼台中縣○○鄉○○街○○號及原告乙○○所有未保存登記之門牌號碼台中縣○○鄉○○街○○號房屋，為光復初期（約50年前）建築，因九二一大地震而倒塌，經分別判定為半倒及全倒，有村長證明及房屋稅籍證明書可證，依九二一震災重建暫行條例第13條第1項及第2項第3款規定得由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，向直轄市、縣（市）主管機關提出重建之申請，原告於93年3月1日向被告提出申請建造執照，自應准原告等原地重建。
⒉依九二一震災重建暫行條例第2條規定，災後重建工作
，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定，但其他法律較本條例更有利災後重建者，適用最有利之法律。被告未適用九二一震災重建暫行條例而適用擴大及變更霧峰鄉都市計畫（第3次通盤檢討）案，限制原告重建致無法恢復家園，顯屬有違政府制定九二一震災重建暫行條例之立法德政。被告准許原告原地重建，於將來實施79年擴大及變更霧峰鄉都市計畫案時，原告重建之房屋，該拆該提供土地，屆時照樣適用，故被告准許原告就地重建並不妨害該都市計畫案之實施，應無不准原告重建之理。
⒊被告以依內政部都市計畫委員會92年4月15日第557次會
議決議：為都市計畫之執行，故將前述決議第2項修正為「2.為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際。」又依被告92年12月17日以府建城字第093203306663號公告發布實施「變更霧峰鄉都市計畫（第3次通盤檢討）配合九二一震災後重建需要」部分，駁回原告重建案之申請云云，但查：
⑴原告因九二一災害就地重建之權利，係於88年9月21日
「九二一震災重建暫行條例」頒布生效日取得，且其他法律有利救災重建規定可適用，不利救災重建規定排除適用，前開被告引用之決議或公告，前者不利於救災重建，後者雖美其名曰「配合九二一震災災後重建需要」而制頒，實則非但未配合且有阻礙重建。
⑵原告重建並非進行都市計畫開發與內政部都市計畫委
員會決議應回饋時期或條件不同，該決議所謂回饋應指未因九二一災害之空地新建或舊屋重建始符公平原則。
⑶原告申請就地重建，並未主張將來實施都市計畫開發
時可以享有免除回饋之特權，亦即原告重建後之房屋，僅屬「回復災前原狀」，與未因災害倒塌之房屋相同待遇。依誠信、衡平及暫行條例之立法意旨，被告均無不准理由。
⒋依內政部89年4月28日台89內營字第890512號致被告函
主旨所載：「本部所報為依九二一震災重建暫行條例第13條規定申請重建，因實施土地使用管制，維持原有之使用致不符土地使用分區規定之合法建築物，得不受現行土地使用分區之建築限制及依據九二一震災災後重建推動委員會第53次工作會報主席裁示，同意震災重建之原建築基地面積在165平方公尺（約50坪）以下者，得按原合法之建築面積重建，不受建蔽率之限制，奉行政院同意照辦，轉請查照辦理。」又「台中縣九二一震災區原地重建築管理簡化作業要點」第7點亦規定：「依九二一震災重建暫行條例第13條規定重建者，以不超過原有總樓地板面積為限．．．。」原告申請重建建築基地面積（即建築物本身所佔面積）合計為124.74平方公尺，未逾165平方公尺，得不受現行土地使用分區之建築限制，故原告以違反霧峰鄉都市計畫駁回原告重建，顯屬違法。依內政部89年4月5日台89內營字第8982958號函及89年6月29日台（89）內營字第8983851 號函亦為同樣見解，故被告不應以變更霧峰鄉都市計畫案（第3次通盤檢討）限制原告重建申請。
⒌依九二一震災重建暫行條例第13條第3款之「合法建築
物」申請重建時以「㈠建築執照㈡建物登記證明㈢未實施建築管理地區建築物完工證明㈣載有該建築物資料之土地使用現況調查清冊或卡片之謄本㈤完納稅捐證明㈥繳納自來水或電費證明㈦戶口遷入證明㈧地形圖、都市計畫現況圖、都市計畫禁建圖，航照圖或政府機關測繪圖。」之任何一文件即可證明「合法房屋」，對重建條件及合法房屋之認定寬鬆，立法意旨盡量讓災民盡快恢復家園，用心良苦，而原告符合前開重建之證明事項有
㈣、㈤、㈥、㈦4項，被告竟仍駁回原告之申請。㈡被告答辯：
⒈原告主張於93年3月1日建造執照申請案應依法指定建築
線，並准許被告等重建之申請云云。查被告於92年12月17日以府建城字第00000000000-0號公告發布實施「變更霧峰鄉都市計畫（第3次通盤檢討）配合九二一震災災後重建需要部分」在案。
⒉有關被告92年1月21日府建城字第09201452900號函略以
：「請台端俟完成內政部會議記錄程序後再行申請。」，經原告訴願後內政部決定「原處分撤銷，於2個月內由被告另為適法之處分」乙節，查內政部都市計畫委員會於92年4月15日第557次會議決議：為都市計畫之執行，故將前述決議第2項修正為：「⒉為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際」。
⒊關於本案，被告核發建照係依「九二一震災重建暫行條
例規定及「九二一震災災區建築管理簡化規定」辦理，依上開「九二一震災災區建築管理簡化規定」第2點第2項規定：「．．．㈠建造執照及雜項執照審查依建造執照及雜項執照規定項目審查．．．。」另查建造執照及雜項執照規定審查項目除應檢附建築線指示圖外，仍應審查是否符合土地使用管制之區域計畫及都市計畫之指導或特別規定。本案申請人檢附被告93年2月27日57221號核發之建築線指示（定）申請書圖，因其都市計畫注意項註記有內政部都委會決議第2項修正為：為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際。故被告依上開規定辦理。另有關內政部函示部分事涉都市計畫之擬定、變更之執行，．．．，部分，俟將來被告辦理都市計畫之擬定、變更之執行有利於本案重建時，再依規定辦理。
理 由
一、按課以義務訴訟之判決基準時點，原則上雖以行政法院事實審言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準，但此一原則非無例外之情形，倘當事人請求行政機關為特定內容之行政處分，行政機關依當事人申請時之法律應予准許，卻違法為駁回之處分，當事人乃循序提起行政訴訟，其間法律已變更或廢止，若依事實審言詞辯論終結時之法律，原告之申請已不能准許，此時為公平計，應例外地適用原告申請時之法律。另「中央法規標準法第18條所稱：『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」最高行政法院72年判字第1651號判例亦闡明此類案件於行政救濟程序進行中實體法規有變更者，應依變更以前之法律處理之原則。次按「合法建築物因震災毀損者，得由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，向直轄市、縣（市)主管建築機關提出重建之申請。」95 年2月4日期滿廢止前之九二一震災重建暫行條例第13條第1項定有明文。又「本部所報為依九二一震災重建條例第13條規定申請重建，因實施土地使用管制，維持原有之使用致不符土地使用分區規定之合法建築物，得不受現行土地使用分區之建築限制及依據九二一震災災後重建推動委員會第53次工作會報主席裁示，同意震災重建之原建築基地面積在165 平方公尺（約50坪）以下者，得按原合法之建築面積重建，不受建蔽率之限制，奉行政院同意照辦，轉請查照辦理。」內政部89年4月28日台89內營字第890512號函釋甚明，此一函釋既與九二一震災重建暫行條例第13條第1項規定不相牴觸，自得援用。
二、本件原告甲○及乙○○係夫妻關係，原告甲○所有未保存登記之門牌號碼台中縣○○鄉○○村○○街○○號及原告乙○○所有未保存登記之門牌號碼台中縣○○鄉○○村○○街○○號房屋，因九二一大地震而分別半倒及全倒，有該村辦公室九二一地震受災證明書二紙附本院卷可考。原告等主張上開建物於實施建築管理前已建造完成，合於九二一震災重建暫行條例第13條第2項之規定，依同條第1項之規定，於93年3月1日向被告申請重建。被告以93年7月2日府工建字第0930171956號函復：「．．．說明．．．：查依九二一震災災區建築管理簡化規定第2點第2項（按：應為第1項）規定：㈠建造執照及雜項執照審查依建造執照及雜項執照規定項目審查．．．。另查建造執照及雜項執照規定審查項目除應檢附建築線指示圖外仍應審查是否符合土地使用管制之區域計畫及都市計畫之指導或特別規定。有關本案既經內政部依循法定程序作成決議（為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際）在案，自應（依）循辦理。至本案請貴所依檢送本府建設局核發之建築線指示圖內有關都委會上開決議事項辦理，抑或俟將來都市計畫之擬定、變更之執行有利於本案重建時，再依規定辦理。」固非無據。
三、惟按九二一震災重建暫行條例係為有效、迅速推動震災災後重建工作，以重建城鄉、復興產業、恢復家園而制定，可知九二一震災重建暫行條例之目的重在災區之迅速重建，恢復家園。依該條例第2條規定，九二一災後重建工作均應依該條例之規定，該條例未規定者，始適用其他法律之規定，足見九二一震災重建暫行條例具有最優先之效力，該條例第13條第1項既規定：「合法建築物因震災毀損者，得由原建築物所有人檢具合法建築物之證明文件，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，向直轄市、縣（市)主管建築機關提出重建之申請。」，又同條例第57條規定：「建築物因震災毀損，其建造、使用及拆除之管理程序得以簡化，不受建築法第25條第1項前段有關建築物非經申請許可並取得執照不得建造、使用或拆除等規定之限制，其簡化規定，由內政部定之。」可見合法建築物因九二一震災毀損申請重建者，並不受建築法第25條第1項前段規定之限制，其申請手續得予簡化。內政部依據該條規定所制定九二一震災災區建築管理簡化規定第2點規定：「建造執照及雜項執照審查依建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點辦理。」僅係規定建造執照等之審查依「建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點」加以簡化。該作業要點係為推動行政與技術分立制度，加速建造執照等之審核時效而制定，明定各種應由主管建築機關審查之項目，其餘項目則「應由建築師或建築師及專業工業技師簽證負責」。是以「九二一震災災區建築管理簡化規定」，僅係為執行九二一震災重建暫行條例實施之細節性技術性之規定，不得牴觸其母法之規定。如前所述九二一震災重建暫行條例既規定合法建築物因震災毀損者，不受建築法第25條第1項前段規定之限制，在不超過原建築基地面積及樓地板面積原則下，自得申請重建。被告雖陳稱本件仍應受其基地所在之都市計畫有關土地使用之管制云云，然都市計畫係為促進都市有計畫而均衡之發展而訂定，核與前述九二一震災重建暫行條例協助迅速重建恢復家園之目的不同，自不能以都市計畫而限制九二一震災重建暫行條例之適用。內政部都市計畫委員會第543次審議決議有關本件原告陳情案變更內容綜理表該委員會專案小組審查意見所載：「．．．惟據查陳情人之土地，倘未變更都市計畫，仍可依九二一震災重建暫行條例第13條規定申請重建．．．」，亦採同一見解。況「都市計畫是否因九二一震災而變更」與「依九二一震災重建暫行條例第13條規定申請重建」係屬二事，不應以該變更都市計畫業已發布而否准九二一震災重建暫行條例第13條規定重建之申請。又首揭內政部89年4月28日台89內營字第890512號函釋，亦明示依九二一震災重建條例第13條規定申請重建，得不受現行土地使用分區之建築限制。再依據九二一震災災後重建推動委員會第53次工作會報主席裁示，同意震災重建之原建築基地面積在165平方公尺（約50坪）以下者，得按原合法之建築面積重建，不受建蔽率之限制等情，亦可佐證依九二一震災重建條例第13條規定申請重建，得不受都市計畫土地使用分區之建築限制。本件原處分援引九二一震災災區建築管理簡化規定第2點第1項規定，以建造執照及雜項執照審查，應依建造執照及雜項執照規定項目審查及簽證項目抽查作業要點辦理，並以建造執照及雜項執照規定審查項目除應檢附建築線指示圖外仍應審查是否符合土地使用管制之區域計畫及都市計畫之指導或特別規定為由，而駁回原告之申請。其理由為：系爭申請重建之基地位於「變更霧峰鄉都市計畫（第3次通盤檢討）配合九二一震災後重建需要部分」，前經內政部都市計畫委員會第541、543、557及564次審議決議：「１、將前開範圍土地劃設為商業區及停車場用地，停車場用地並由變更範圍內土地所有權人依產權比例於開發前無償捐贈予地方政府。２、為符合公平原則，本案變更範圍土地權利關係人未依前開回饋原則辦理前不得發照建築，以符實際。」該變更都市計畫業經被告於92年12月17日發布實施，原告未依該變更都市計畫依產權比例於開發前無償捐贈予地方政府，乃否准原告之重建申請。惟查原告係依九二一震災重建暫行條例第13條第1項之規定申請重建，非一般之土地開發，不應受上開變更霧峰鄉都市計畫之限制，原處分否准原告之重建申請所依據之理由，已違反母法九二一震災重建暫行條例第13條第1項之規定，增加法律所無之限制，難謂適法，訴願決定予以維持非無違失，均應由本院予以撤銷，由被告另為適法之處分。又本件原告係於93年3月1日提出重建之申請，經被告駁回後，訴訟繫屬中九二一震災重建暫行條例於95年2月4日始屆期經廢止，依首揭說明，被告仍應適用廢止前九二一震災重建暫行條例第13條第1項等相關規定，資為本件審核之依據，以昭公允。查本件重建之許可尚應審查其他之事證，事涉被告職權之行使，爰判命被告應依本判決之法律見解就原告93年3月1日重建之申請，另為處分，以昭折服。又原告訴之聲明請求判命被告逕依九二一震災重建暫行條例第13條第1項之規定作成准許原告重建之申請，此部分既待被告重為審查，自屬無從准許，應予駁回。本件原告之訴為一部勝訴一部敗訴，本院酌情認本件訴訟費用以由被告負擔為適當。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第104條、民事訴訟法第79條判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
第三庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 8 月 23 日
書記官 孫庠熙