臺中高等行政法院判決
94年度訴字第00678號原 告 甲○○被 告 臺中縣豐原地政事務所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因有關土地登記事務事件，原告不服臺中縣政府中華民國94年10月21日府訴委字第0940290149號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落臺中縣豐原市○路○段○路墘小段第94-5、94-12地號土地，因原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎於85年間檢附不實證明文件申辦地目變更，由原「田」地目變更為「建」地目，後出賣於原告前手昶麟建設股份有限公司（下稱昶麟公司），原告於民國（下同）87年
6 月23日向昶麟公司買賣取得。嗣吳東穎等因貪污治罪條例案件經起訴判刑。嗣臺中縣政府於92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）會議紀錄決議：維持地目「建」，土地註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原『田』地目之限制。」；建物註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」（下稱系爭註記）被告乃據以函報臺中縣政府核備，經臺中縣政府以94年4月29日府地籍字第0940113763號函准備查，被告遂以94年5月9日豐地登字第079990號改註記登記完畢，並以94年5月16日豐地用字第0940003999號函通知原告，原告對上開註記不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件被告以94年5月9日豐地登字第079990號所為之系爭
註記，即土地部分為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」及建物部分為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」等之註記，因已影響原告依法所享有對該房地之使用、收益及處分，並對外直接發生法律效果，揆諸貴院90年訴字第1225號裁定意旨之反面解釋，應認本件系爭註記係屬訴願法第3條第1項所定之行政處分。
⒉被告據以推定原告為惡意之認定基準，依其上開94年5
月16日函示，係存在於原訴願決定機關之「會議紀錄結論」之中；既非法律，亦非法律所授權或依法定職權所訂定之行政命令。且觀諸其內容，並已涉及人民權利行使之限制或義務之負擔，核與中央法規標準法第5條第2款及第6條等之規定有違，自不具有拘束原告之效力。又依行政程序法第119條第3款規定，受益人須「明知」行政處分違法或「因重大過失而不知」者，其信賴始不值得保護。乃受益人必須具有「主觀上確知」之故意，或「顯然欠缺普通人應盡之注意而不知」之過失，始可被認定為「明知」或「因重大過失而不知」行政處分違法，而無信賴保護原則之適用。本件被告未據查明原告對於系爭行政處分之違法性，究竟有何「主觀上確知」，或「顯然欠缺普通人應盡之注意而不知」之事證，僅憑原告為昶麟公司之股東，即遽而推認原告對於系爭行政處分之違法性具有惡意，殊嫌草率。
⒊況且，系爭土地之前手訴外人陳福全，其所涉嫌於85年
間與代書勾結被告所屬承辦人員，將系爭土地分割合併前之原地目「田」，違法變更為現地目「建」乙案，被臺灣臺中地方法院檢察署以87年度偵字第1914號等提起公訴後，迭經各級法院審理（臺灣臺中地方法院87年度訴字第2598號、臺灣高等法院臺中分院90年度上訴字第445號、最高法院92年度臺上字第4704號及臺灣高等法院臺中分院92年度重上更 (一)字第242號）結果，僉認昶麟公司向陳福全買受上開91-1、91-4及94-2等地號土地時，對於該等土地之地目涉及違法變更乙事，並不知情，則何以身為該公司之股東，竟被認為知情？令人深感不解。再者，昶麟公司買受系爭土地時，對於系爭行政處分之違法性既不知情，依法該公司應即受上揭信賴原則之保護。何以身為該公司後手之原告，卻不受該原則之保護？並受到與其他非該公司股東之後手差別之待遇，難以令人信服。設本件被告之上開推論合理，則其他非該公司股東而受信賴原則保護之後手，如其後手爾後對於系爭違法之行政處分知情者，是否亦不受信賴原則之保護？如此結果，有無違反法律之安定性？而訴外人昶麟公司於86年間，向訴外人陳福全買受坐落臺中縣豐原市○路○段○路墘小段91-1、91-4及94-2等地號土地，其價格為每坪新臺幣116,000元，乃屬市場之一般行情價。設昶麟公司果真知悉上開土地涉及違法變更地目，其何以甘冒被查辦之風險，仍以該市價買受之？故謂昶麟公司知悉上開土地涉及違法變更地目乙事，不合情理。
⒋此外，被告並非土地及建物使用管制之主管機關，僅為
土地登記機關，其有何職權為系爭處分？亦有待查明。土地法第69條所稱登記錯誤或遺漏，依上開土地登記規則第14條規定「係指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言」（現行土地登記規則改列為第13條，並於後段增訂「所稱遺漏，係指應登記事項而漏未登記者」等語）。依實務作法，登記錯誤之更正，亦以不妨害原登記之同一性者為限（參照改制前行政法院48年判字第72號判例，及內政部81年5月22日臺（81）內地字第8173958號函訂頒之更正登記法令補充規定第7點）。是土地法第69條之規定，係於無礙登記同一性之範圍內所為之更正登記。亦即使地政機關依法應據登記原因證明文件為翔實正確之登記．．． (司法院釋字第598號解釋理由書參照)。又下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之：．．．十一、依土地法第69條規定更正之登記，土地登記規則第27條第11款定有明文。依上分析，土地法第69條規定所為之「更正登記」，必須具有土地登記規則第13條所定「登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符者」之「錯誤」，或「應登記事項而漏未登記者」之「遺漏」等實體上之要件時，始得為之。且該「更正登記」，依同規則第27條第11款及第134條第1項等規定，程序上須經「申請」，且係由「權利人」或「登記名義人」單獨「申請」，而「登記人員」亦「發現」登記有「錯誤」或「遺漏」之情事時，「登記機關」始得報經上級地政機關查明核准後更正之。反之，登記之事項與登記原因證明文件所載之內容並無不符，或應登記事項並未漏未登記；或者，縱有登記「錯誤」或「遺漏」，而未經「權利人」或「登記名義人」單獨「申請」；或者，雖經「權利人」或「登記名義人」單獨「申請」，但「登記人員」未「發現」登記「錯誤」或「遺漏」，「登記機關」均無從報經上級地政機關查明核准後更正之。
⒌本件系爭註記，形式上即與土地法及土地登記規則等相
關法令所規定之登記事項，並不相同，如何能成為「更正登記」之標的？令人不解。縱屬登記事項之一種，惟其是否與原登記原因證明文件所載之內容相符？或是否屬於原登記原因證明文件所載之內容中應登記而漏未登記者？亦有疑問。而該登記原因證明文件，就系爭土地部分，是否即係被告上開所謂：原土地所有權人及土地登記專業代理人所檢附之「不實證明文件」？如是，則「錯誤」或「遺漏」者何？又本件涉及被告所為「違法受益處分」者，乃係系爭土地之「地目變更」，與系爭建物之登記何干？被告何以得一併加以註記？尤其，系爭土地及建物之「權利人」或「登記名義人」均為原告，而原告從未向被告之「登記人員」「申請」更正被告所謂系爭土地及建物之「錯誤」或「遺漏」之登記，則被告何以得以94年3月21日豐地用字第0940002165號函報原決定機關核備？而原決定機關何以得以94年4月29日府地籍字第09400113763號函准備查？再由被告據以辦理「更正登記」，圴未據被告予以說明。
㈡被告答辯：
⒈系爭土地原所有權人陳福全係原地目變更申請人之一，
經臺中地方法院87年度訴字第2598號刑事判決有罪確定在案。昶麟公司雖未列入上開判決刑事案件之被告，僅代表當事人不成立犯罪，並非認定當事人不知悉違法事實。原告身為昶麟公司股東，自無信賴保護原則之適用。另上開刑事案件被告蘇彥竹（即原地目變更承辦員）於刑事案件選任辯護人辯護意旨：「原審於第8案（台中縣○○鄉○○段○○○○○號）認定昶麟建設有限公司（賴文峰）及第9案○○○鄉○○段段後壁厝小段6-1地號）係不知情，與事實不符。本案地政士與昶麟建設有限公司雙方投資關係中，地政士並入股該公司合建，且該公司涉3案，係屬知情之證據甚為明確，故該建設公司係惡意者，並無疑義。
⒉而依據行政程序法第119條第3款及「豐原、雅潭地政事
務所因不實申辦地目變更及更正編定案善、惡意者之認定基準」（以下簡稱「善、惡意者之認定基準」）第1點第3款規定推定原告係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故被告依據台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經台中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地部分為系爭註記，應認原處分合法適當，依經驗及論理法則論究，並無違誤。
⒊為處理如何作善惡意之認定，臺中縣政府於92年1月24
日召開專案處理小組第4次會議，作成善、惡意者之認定基準結論，以作為被告執行之內部規範準據。被告乃由主任指定人員，成立專案小組審議業務單位提出之處理案件予以個案逐案審議，再將審議結果報請上級地政機關核備，以檢視是否符合上開指示之認定基準，經上級機關審認後，再作成申請案件交由登記課辦理異動。
有歷次會議紀錄及上級地政機關同意文為憑。
⒋本件係地目維持建，而將原先註記於土地登記謄本標示
部其他登記事項欄由「依臺中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本筆土地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」改為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」建物註記由「依臺中縣政府89年8月2日89府地籍字第206061號函辦理，本建物座落基地因涉及違法地目變更，目前正依法處理中」改為「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」尚未涉及土地法第69條之更正登記。況且原先註記因部分當事人不服，提起行政爭訟，業經本院上開90年度訴字第1225號裁定駁回訴訟定案。依其理由「該註記僅表示原告等之土地有違法變更地目之事實，以供第三者有知悉之機會，避免其遭受不利益，乃基於社會交易安全考量及避免日後處理付出龐大成本之權宜處置，並不發生任何登記之效力（參見前行政法院80年度判字第571號判決）。縱有無人願意接手房地和貸款解約等事實上之損害，仍不影響原告等依法律所享有對該房地之使用、收益及處分，是該註記並未對外直接發生法律效果，自非行政處分，而應屬行政之事實行為。」等語，益證未涉及土地法第69條之更正登記範疇。
⒌至上開註記之更改，應屬「登記原因標準用語」之更正
，尚未妨害原登記之同一性，故並非土地法第69條之更正登記，且作業程序上，係以塗銷前註記後再予另一註記，為「登記原因標準用語」中所定之「註記」用語，亦非採「更正」之用語。如若有涉及更正登記，亦僅係被告為求程序之完備，依更正登記之程序，於報經上級地政機關同意後始辦理登記異動手續。
理 由
一、按關於人民之權利、義務之事項，應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文。上開條文係憲法第23條法律保留原則之具體規定，行政機關之行政處分涉及人民權利之限制時，應有法律之依據，否則即違反法律保留原則，而屬違法。又土地登記簿之「註記」並非土地法第37條第1項所規定之土地及建築改良物權利之登記，而依內政部發布之「登記原因標準用語」記載，所謂之「註記」指：在標示部、所有權部及他項權利部其他登記事項欄內註記資料之登記。包含：公告徵收、編為建築用地之出租耕地、代管、國宅用地、重測面積更正中、三七五出租耕地、及其他一般行政法令規定事項等，足見合法之「註記」僅係客觀事實之記載，其目的在促使嗣後登記人員注意，或俾第三人知悉其事實避免遭受不利益，故「註記」原則上不得涉及人民權利之限制事項。至若地政機關假藉「註記」之名，實則在土地或建物登記簿上為限制人民之權利之記載，並發生公示之效力，應認為其行為因已影響土地或建物所有權人對該房地之使用、收益、處分等權利，並對外直接發生法律效果，自不應拘泥於其所使用之文字，而應認該「註記」為行政處分。
二、本件原告所有坐落臺中縣豐原市○路○段○路墘小段第94-5、94-12地號土地，因原土地所有權人陳福全及土地登記代理人吳東穎檢附不實證明文件勾結被告機關地目變更承辦人，向被告申辦地目變更，違法由原「田」地目變更為「建」地目，嗣後並將土地出賣予原告前手昶麟公司，原告於87年6月23日向昶麟公司買賣取得。嗣吳東穎等因貪污治罪條例案件經起訴判刑，為處理善後，臺中縣政府於92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議（第4次）會議」，就系爭房地依「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案善、惡意者之認定基準」第1點第3項規定，以原告為承建系爭房屋之建商昶麟建設股份有限公司之股東，而推定其為惡意者，並決議：「維持地目建，土地註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。』；建物註記：『本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。
』並俟報台中縣政府核備後，請登記課辦理異動登記．．．
俾作成行政處分通知所有權人及相關單位．．．」，被告乃據以函報臺中縣政府核備，經臺中縣政府以94年4月29日府地籍字第0940113763號函准備查，被告遂以94年5月9日豐地登字第079990號改註記登記完畢，並以94年5月16日豐地用字第0940003999號函通知原告等情，業經本院調閱臺灣臺中地方法院87年度訴字第2598號吳東穎等貪污治罪條例等卷查明無誤，復有上開會議紀錄、系爭土地及建物登記之謄本、通知函等附本院卷可稽，均堪憑信。
三、上開臺中縣政府於92年1月24日召開「豐原、雅潭地政事務所因不實申辦地目變更及更正編定案專案處理小組會議」之決議，當時地政機關尚未為登記，其決議內容並不直接對登記名義人發生效力，不能認係行政處分。迄94年5月9日被告以豐地登字第079990號於土地登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原田地目之限制。」，並於建物登記簿上註記：「本土地涉及違法地目變更，土地使用管制仍應受原地目之限制，建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照。」該一註記已具體限制土地及建物所有人之權利，且該登記具有公示之效力，任何人均得閱覽，已對外發生法律上效果，依首揭說明，應認該「註記」為行政處分。原告對之提起撤銷訴訟於法並無不合。至被告94年5月16日豐地用字第0940003999號函通知原告上開註記事實，並教示原告對該「行政處分」如有不服，應提起訴願。原告遂以「94年5月16日豐地用字第0940003999號通知函」為原處分，提起訴願，訴願機關亦據以為訴願決定。惟本件言詞辯論時，原告經闡明後，當庭表明本件所欲撤銷之原處分係被告94年5月9日之上開註記，應認原告訴願時之真意亦在撤銷上開94年5月16日函內所述之系爭「註記」處分，探究原告之真意，應認原告已踐行撤銷訴訟之前置程序，原告提起撤銷訴訟程序上尚無不合。
四、查系爭土地目前登記之地目為建，縱涉及違法地目變更登記，被告既未依法撤銷原建地目之登記，則其權利義務自與「建」地目相同，除非法律另有規定，不得任意加以限制。被告所為系爭「註記」記載：「土地使用管制仍應受原田地目之限制」、「建築物不得辦理改建、增建及變更使用執照」，已限制原告財產權之行使，依首揭說明，其行政處分不得違反法律保留原則。被告陳稱其為系爭註記之理由係：本件依據行政程序法第119條第3款及「善、惡意者之認定基準」第1點第3款規定，推定原告係屬惡意者，無信賴保護原則之適用，然基於系爭土地上之建物之使用執照係屬合照，具有整體不可分割性，若撤銷系爭建物之建照及回復系爭土地之地目，將影響其他善意者之權利，故被告依據台中縣政府93年8月27日府地籍字第0930225481號函示，基於維護善意第三者交易安全之公益，依據行政程序法第117條但書第1款規定及土地登記規則第134條規定報經台中縣政府同意後，未撤銷原違法地目變更之行政處分，且為避免惡意者因此享有不當得利，有失公平正義，並依據行政程序法第7條比例原則規定，選擇侵害最小之方法，於地籍登記簿上分別就土地部分為系爭註記云云。惟查，「註記」並非法定限制權利登記之事項，依規定僅能為客觀事實之記載，不得涉及人民權利之限制，已如前述。被告雖係依據台中縣政府之函示辦理，惟其函示內容並無法律依據，不得據以限制人民之權利。
至於被告所引行政程序法第7條比例原則、第117條但書第1款、第119條第3款等，均非以註記限制人民權利之根據。至於行政程序法第117條前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷」，被告固非不得以之作為撤銷違法變更地目之處分之依據，然被告既未撤銷該違法之建地目變更，自不能發生回復「田」地目之效力，被告以註記之方式使「建」地目之土地受「田」地目之使用管制，欠缺法律依據，被告引用行政程序法第119條第3款、第117條但書第1款、第7條等之規定，考量原告明知行政處分違法，且「註記」對公益尚無重大危害，而選擇侵害最小之方法等，均不能資為以「註記」方式限制人民權利之法律依據。是被告上開答辯並非可採，原告據以指摘尚非無據，系爭「註記」處分既欠缺法律依據，違反法律保留原則，即無可維持，訴願決定未予糾正，亦有未合，均應予撤銷，由被告另為適法之處分，以昭折服。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 12 日
第三庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 5 月 17 日
書記官 孫庠熙