臺中高等行政法院判決
94年度訴更一字第00003號原 告 甲○○
乙○○兼 上二人訴訟代理人 丙○○被 告 南投縣竹山地政事務所代 表 人 丁○○訴訟代理人 庚○○被告參加人 經濟部水利署代 表 人 戊○○訴訟代理人 己○○上列當事人間因所有權登記事件，原告不服南投縣政府中華民國91年9月23日府行救字第0910166830之0號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決後，經最高行政法院發回更審，本院更為判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告之被繼承人陳炯輝於90年12月17日申請之回復所有權登記事件（被告同日以竹普資字第87900號收文），應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘追加之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔伍分之肆，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告之被繼承人陳炯輝所有坐落於苗栗縣○○鎮○○○○段第3之2及3之5號田地（面積共1,735平方公尺，下稱系爭土地），該2筆土地之所有權於日據時代因土地流失而被「抹銷」（塗銷登記），嗣因該土地經台灣省政府於民國（下同）87年5月1日以87府水政字第142178號公告將其劃出河川區域外，陳炯輝於90年12月27日依土地法第12條第2項規定，檢附該土地謄本，證明為其所原有，向被告申請回復所有權登記（陳炯輝於91年1月27日死亡），被告以原告未遵期補正施工費繳納收據憑辦，於91年2月18日以竹駁字第000012號土地登記案件駁回通知書駁回申請。原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，乃提起行政訴訟，經本院91年度訴字第823號判決駁回後，原告仍不服，上訴由最高行政法院以94年度判字第33號判決，廢棄原判決，發回本院更審。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應將坐落於南投縣○○鎮○○○段後埔子小段第3
之2及3之5地號、面積共1,735平方公尺之土地所有權，回復登記予原告。
⒊訴訟費由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈本件原告之父陳炯輝所有系爭土地（面積共1,735平方
公尺土地之所有權，於日據時代因流失而被當時政府機關抹銷（塗銷登記），嗣因該土地業已回復原狀，陳炯輝於90年12月27日依土地法第12條第3項規定，檢附該土地之謄本，證明為其所原有，向被告申請回復所有權登記，被告以申請人應依南投縣政府91年1月28日府工水字第09100158070號函示，比照鄰地公告現值每平方公尺540元計算，須繳交系爭土地之全部現值計936,900元之「合理施工費」後，再檢附施工費繳費收據憑辦為由，於91年2月18日以竹駁字000012號土地登記案件駁回通知書駁回申請。陳炯輝於提出申請後，旋於91年1月27日逝世，原告為其法定繼承人，依法繼承其財產，且被告之處分於法無據，乃於91年3月5日依法提起訴願，訴願決定機關未依行政訴訟法第4條規定，於法定3個月期限內作成決定，亦未依訴願法第85條規定，於期限內通知延長決定期限，遲至91年9月23日始以府行救字第0000000000-0號訴願決定書駁回訴願。被告之原處分及南投縣政府之訴願決定，有違反土地法第12條及土地登記規則28條第6款之規定，謹依行政訴訟法第4條第1項、第5條規定，提起行政訴訟。
⒉系爭土地所有權回復登記案，原告之父早於87年12月30
日依土地法第12條第2項規定，檢附該土地之謄本，證明為其所原有，向被告申請回復所有權登記，未蒙被告依法辦理，逕由其直屬上級機關南投縣政府越俎代庖作成行政處分，案經貴院90年度訴字第704號審理判決，以南投縣政府非回復所有權登記之權責機關而駁回該訴，惟另於判決理由內明白闡明回復所有權登記與整地復耕費本屬二事，應由管轄之地政機關，依土地法第12條第2項規定，回復所有權登記予原所有權人，原告乃再度向被告提出申請。
⒊按「本法除法律另有規定者外，由地政機關執行之」、
「私有土地，因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。前項土地回復原狀時，經原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權」分別為土地法第3條及第12條所明定。又「左列登記由權利人或登記名義人單獨申請之．．．依土地法第12條第2項規定，為回復所有權之登記」土地登記規則第28條第6款復有明定，是被告依土地法第3條規定，為系爭回復所有權登記申請案之管轄機關，依土地法第12條第2項及土地登記規則第28條第6款規定，應回復所有權登記予原告。況土地法第12條之規定，自19年6月30日公佈，25年3月1日施行後，迄今從未曾修正過，被告違法拒依前揭條文規定，為所有權回復登記，自有不當。
⒋系爭土地早在水利機關興辦集集共同引水計畫南岸聯絡
渠道水利工程之前，訴願決定機關已將該地放租予訴外人張國享（住竹山鎮中央里北勢巷1號）曾梓標（○○○鎮○○里○○路○段○○○巷○○號）林新發（住竹山鑲社寮里田中巷38號）等3人耕作有年，88年2月8日為南投縣政府會同原、被告及承租人共同現場履勘時，承租人在系爭土地上已種有花生、木瓜等農作物，系爭土地顯已回復可農耕之原狀，依據最高行政法院60年判字第79號判例，被告應依照土地法第12條第2項規定回復原告之原所有權。系爭土地之回復原狀，既與政府投資施工興辦集集共同引水計畫南岸聯絡渠道水利工程無涉，本件申請回復登記所有權案，本無所謂應負擔「合理施工費」問題存在。且「合理施工費」並非經立法院通過，總統公布之法律（包括水利法）所規定得徵收之事項，經濟部自不得逾越水利法第10條授權範圍，訂定河川管理辦法第12條之命令規定而任意徵收，中央法規標準法第4條、第5條及第6條著有明文。
⒌私有土地所有權之取得與喪失，應依照民法物權編關於
所有權取得與消滅之規定，土地法所規定者，並非基於法律行為，亦非基於行政處分，乃法律為適應情況而特設者。土地法第12條第2項之規定並未限定土地回復原狀之方式，自然變遷回復固有其適用，以人工方法回復亦無不同，該條文有關所有權視為消滅與土地回復原狀回復原所有權，兩者均同因法律事實所致，並非基於法律行為，故系爭土地浮覆，被告依法應登記，乃因該土地「回復原狀」之法律事實，與該土地如何「回復原狀」之法律行為無涉。政府機關未做有效設施於前，避免人民土地流失，亦未於系爭土地流失時給予適當之補助救濟，即逕予塗銷所有權登記，原告數十年來已蒙受重大之損害，系爭土地浮覆回復所有權登記，充其量亦僅僅回復原告原有之所有權登記狀態，俾得自由支配使用原有土地，排除他人佔有，停止繼續受損害而已，事實上並無實質增益，縱政府機關興辦集集共同引水計畫南岸聯絡渠道水利工程，可能致使系爭土地獲得交通便利、防止水患等受益者，政府機關自得依法有明文規定之工程受益費徵收條例，向原告及其他直接受益之公私有土地及其改良物徵收工程受益費，不得用任何名目徵收或附加稅款，土地法第147條有明文規定。「合理施工費」並非土地法規定得徵收之項目，亦非水利法第84條所規定得徵收之費用項目，水利主管機關自不得逾越水利法第10 條規定之授權範圍，訂定河川管理辦法第12條，非法強求人民與其共同分擔施工費用，及在無法源依據下，非法訂定「合理施工費」收費標準及計算格式，被告為土地所有權登記之主管機關，更不得以原告與其他機關因私法上之私權爭執事項，強迫原告就範而不依法行政。
⒍私有土地一經流失而成為河川之一部分，其所有權當然
視為消滅，其效力不待辦理所有權消滅登記（最高行政法院80年度判字第397號判決參照），私有土地因流失而其所有權視為消滅後，再行回復原狀時，原所有權人仍回復其所有權，無待於向政府機關之申請核准，土地法第12絛第2項定有明文（最高法院69台再19號判決要旨參照），是土地法第12條第1項所謂所有權視為消滅，意即僅暫時停止原所有權人權利義務之行使而已，該所有權視為消滅之土地，一經回復原狀，該土地不得為私有之原因已除，又可做私有之標的時，經原所有權人申請，被告依同條第2項之規定，被告所得審查者僅該土地是否確為申請人所原有，及該土地是否確已回復原狀而已，如符合即應本於職權，依法為所有權回復登記。又「系爭土地既經臺灣省政府劃為非河川區域，並經原告依法定程序檢附土地謄本，證明系爭浮覆地為原告所原有，且經被告於87年12月29日派員複丈完竣，證實該土地確已回復原狀，並有被告87年12月29日竹地二字第8009號函檢附之竹山地政事務所土地複丈成果圖可稽，依首開規定，自應准許回復所有權．．．故私有土地依天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，依同法第12條第1項規定，其所有權視為消滅而變為國有。嗣後該土地不得為私有之原因一旦除去，又可作為私有之標的時，依同條第2項之規定，於該土地回復原狀時，原所有權人證明為其原有者，仍回復其所有權，並得依土地登記規則第28條規定辦理回復所有權登記。」及「次查行政院訂頒『關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則』第3點規定：『．．．水道河川浮覆地原屬私有者．．．於土地回復原狀時，不論係天然或人為之原因，均應准由原所有權人依土地法第12條第2項規定申請回復其所有權，但因政府投資直接或間接施工而使其回復原狀者，應由回復所有權人負擔合理之施工費用』、及台灣省河川管理規則第11條『政府投資施工，直接或間接產生之浮覆地，原土地所有權人，得於河川區域線公告後向管理機關繳給應分擔之施工費，向地政機關申請回復所有權。』之規定，與回復土地所有權，本屬兩事」，業經鈞院90年度訴字第704號判決理由對系爭土地申請回復所有權登記已有明釋，被告不依法行政，仍駁回原告之申請，自有不當。
⒎憲法第19條規定人民有依法律納稅之義務，係指人民僅
依法律所定之納稅主體、稅目、稅率、納稅方法及納稅期間等項而負納稅之義務，司法院釋字第217號著有明釋，被告強求繳納之「合理施工費」並非法律明文規定得徵收之稅目，亦為水利主管機關經濟部90年5月24日經90訴字第09006311200號訴願決定書所承認之事實。
依土地法第3條及中央標準法第6條所明定，被告既為本件土地所有權回復登記之主管權責機關，自當依土地法第12條第2項及土地登記規則第28條第6款明文規定，回復所有權登記予原告，並不因其他機關之非法要求或命令繳納與本件土地所有權回復登記本屬二事之「合理施工費」而得卸責不依法行事。
⒏更何況「水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬
處理原則」之名稱，業經行政院91年7月26日院台內字第0000000000Ａ號修正為「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」，新處理原則第3點也將舊處理原則違反其所原依據法源之規定（即台灣省土地權利清理辦法第7條及施行細則第4條）所增列之「但因政府投資直接或間接施工而使其回復原狀者，應由回復所有權人負擔合理之施工費用」不合法也不合理之規定予以刪除，依據中央法規標準法第18條從新從優原則，被告亦應將系爭土地所有權回復登記予原告。
⒐末按土地法第147條明定：「土地及其他改良物，除依
本法規定外，不得用任何名目徵收或附加稅款。但因建築道路、堤防、或其他土地改良之水利工程所需費用，得依法徵收工程受益費」，乃原告始終堅持被告非法徵收所謂之「合理施工費」，而不依土地法第147條、財政收支劃分法第22條及工程受益費徵收條例第2條之規定，向直接受益之公私有土地及其改良物，徵收法律有明文規定之「工程受益費」，實令人費解。
㈡被告答辯：
⒈按土地登記規則第34條規定：「申請土地登記除本規則
另有規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。其他由中央地政機關規定應提出之證明文件．．．」，次按「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第4點：「道路溝渠廢置地原為私有部分：道路、溝渠廢置地原屬私有者，除已由政府徵收補償或給價收購 (包括日據時期給價)者外，准由原所有權人於土地所有權第1次登記期間，申請所權登記，但因政府投資或間接施工而廢置者，得依法徵收工程受益費。」先予敘明。
⒉次按原告之被繼承人陳炯輝以回復為由依土地法第12條
申請回復系爭土地所有權登記，經被告以90年12月27日竹地資字第87900號登記申請書收件受理，因其係位於集集共同引水計畫南岸聯絡渠道工程範圍外之土地，該
2 筆土地究係位於河川境界線內或外？又其浮覆究係人工或天然？須繳納工程受益費或施工費？均非被告所能審認，但上開證明文件卻係申請回復所有權登記時應備之證明文件，被告為釐清上開事項，前以91年1月3日竹地一字第910000069號函請主管機關參加人表示意見，參加人以91年1月11日經利地字第9150006390號函副知被告，本案土地已劃出河川區域並須繳納施工費，南投縣政府並以91年1月28日府工水字第9100158070號函通知陳炯輝繳納費用，且一併函知被告，因申請人於申請回復所有權登記時，並未檢附上開證明文件，被告即依「土地登記規則」第56條以91年1月31日竹地一字第910000850號通知補正書通知補正，申請人逾15日未按補正事項補正，被告乃依「土地登記規則」第57條第1項第4款規定以91年2月18日竹地一字第910001151號駁回通知書予以駁回，鑑於本案究否繳納工程受益費或施工費，係依參加人函示辦理。是以，被告於受理本案均係依相關法令規定辦理。
⒊按本案土地於91年間依土地法第46條之1、第46條之2及
第46條之3之規定辦竣地籍圖重測，重測後○○○鎮○○段1874及1875號等2筆土地，所有權人為中華民國，管理機關為財政部國有財產局；因依日據時期土地登記簿所載，本案土地為滅失土地，被告除依內政部91年9月18日台內地字第910064149號函示，於92年3月5日竹地二字第920001343號通知財政部國有財產局於辦理出租或處分時應特別注意外，並依內政部92年3月7日台內地字第920066534號函於本案土地標示部註記「本筆土地重測前為後埔子段後埔子小段3-2地號，已於91年4月24日劃出河川區域範圍，原所有權人或其繼承人得依土地法第12條第2項規定申請回復其所有權，於回復請求權消滅時效未完成前禁止處分」。
㈢被告參加人陳述：
⒈按參加人91年1月11日經利地字第9150006390號函覆被
告須收取合理施工費，當時係依據「關於水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」之規定辦理，惟該處理原則於91年7月26日修正，並將收取合理施工費刪除，故若嗣後劃出之浮覆地經證明為原告所有，則此部分即不收取之。
⒉若堤防工程致原告自有之土地浮覆，仍需收取費用，則
將與適用土地工程受益費條例後發生重覆收取之嫌，故經修法而將該規定刪除。因此，興建堤防而把土地劃於堤防外，其興建之費用應由全體區域受益者共同負擔，惟本件並無收取共同受益費。
⒊至於土地係自然浮覆或人為浮覆，依水利法所指若有水
流經過之區域皆屬管制，而不為浮覆地。而系爭土地係已劃出河川區域，屬被保護之土地，應可申請回復所有權。惟申請有時間之限制，若原告堅持依舊法，仍需繳交合理施工費，若依新法，則不須繳交合理施工費。
理 由
壹、程序部分：
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者不在此限。」為行政訴訟法第111條第1項所明定。
二、本件原告於起訴時原訴請被告應自91年2月27日起至該土地之所有權回復登記予原告之日止，按年計算給付原告相當於地租之損害賠償金計35,776元，並按週年利率百分之5計算遲延利息至清償日止。嗣於本院行準備程序時已表明撤回該項請求。詎其於言詞辯論時復為該項請求，自屬訴之追加，惟被告當庭表示不同意原告之追加該訴。且原告究依何項法律關係及其所述依當地地租行情每分地年租金2萬元計算，均待舉證調查，是其於言詞辯論時始為上述之追加，自有礙訴訟終結，本院認原告所為訴之追加非屬適當，且無行政訴訟法第111條第3項所定訴之追加應予准許之情形，其追加之訴應予駁回。
貳、實體部分：
一、按「私有土地因天然變遷成為湖澤或可通運之水道時，其所有權視為消滅。前項土地回復原狀時經原所有權人證明其為原有者，仍回復其所有權。」、「下列登記由權利人或登記名義人單獨申請之．．．依土地法第12條第2項規定為回復所有權之登記。」、「申請登記除本規則另有規定外，應提出下列文件：登記申請書。登記原因證明文件。已登記者其所有權狀或他項權利證明書。申請人身分證明。
其他由中央地政機關規定應提出之證明文件．．．」分別為土地法第12條、土地登記規則第27條及第34條所明定。又「行政法院對於人民依第5條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：一、．
．．四、原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第4款定有明文。
二、本件訴外人陳炯輝（即原告之被繼承人）原所有系爭土地，面積共1,735平方公尺，該2筆土地之所有權於日據時代因土地流失成為河川地而被「抹銷」（塗銷登記）嗣因該土地經台灣省政府於87年5月1日以87府水政字第142178號公告將其劃出河川區域外，陳炯輝於90年12月27日依土地法第12條第2項規定，檢附該土地之謄本證明為其所原有，向被告申請回復所有權登記，查系爭土地既經臺灣省政府劃為非河川區域，並經陳炯輝依法定程序檢附土地謄本證明本件浮覆地為其所原有，且經被告於87年12月24日派員複丈完竣證實系爭土地確已浮覆，此有被告土地複丈結果通知書可稽。惟依行政院74年6月17日修正訂頒之「水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」第3點規定：「水道河川浮覆地原為私有部分：水道河川浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收補償或給價收購（包括日據時期給價）者外，於土地回復原狀時，不論係天然或人為之原因，均應准由原所有權人依土地法第12條第2項規定申請回復其所有權，但因政府投資直接或間接施工而使其回復原狀者，應由回復所有權人負擔合理之施工費用。」被告乃於91年1月3日以竹地一字第0910000069號函向經濟部詢問，有關陳炯輝申請系爭土地浮覆回復所有權登記乙案，系爭2筆土地是位於河川境界線內或外？又系爭2筆土地是否應繳納工程費或施工費用？參加人以91年1月11日經利字第09150006390號函復略以，旨揭土地既經臺灣省政府公告（87年5月1日87府水政字第142178 號函，省公報87年夏字第34期）劃出河川區域外，請即依經濟部89年1月7日經89水利字第89888010號函規定及南投縣政府89年10月27日89投府工水字第89157763號函收取合理施工費。南投縣政旋於91年1月28日府工水字第09100158070號函復陳炯輝略以，請檢具實際整地復耕費收據向南投縣政府申辦呈經濟部核處。若無法檢具實際整地復耕費收據，依原省府所定收費標準：浮覆地面積乘以土地公告現值減整地復耕費等於合理施工費。該兩筆土地總面積共計1,735平方公尺，比照鄰近公告現值每平方公尺計540元整，共計應繳納936,900元整。嗣被告以91年1月31日竹地一第0000000000號函復陳炯輝檢附施工費繳納收據憑辦，於收受該函之日起15日內補正。逾期不補正即依照土地登記規則第57條規定駁回。惟陳炯輝已逾15日尚未補正，原告亦未補正，被告乃依土地登記規則第57條第1項第4款規定予以駁回，訴願決定亦予維持，固非無據。惟經本院命有權收取合理施工費之參加人參加訴訟，其未能提出系爭土地係因其施作何項工程始行浮覆之證明，自難認系爭土地係因政府投資直接或間接施工始行浮覆，參加人告知被告本件須收取合理施工費，尚屬無據。況其訴訟代理人亦供陳：參加人91年1月11日經利地字第9150006390號函覆被告須收取合理施工費，當時係依據「水道河川浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」之規定辦理，惟若堤防工程致原告自有之土地浮覆，仍需收取施工費用，則將與適用土地工程受益費條例後發生重覆收取之嫌，故該處理原則於91年7月26日修正，將收取合理施工費部分刪除。因此，興建堤防而把土地劃於堤防外，其興建之費用應由全體區域受益者共同負擔，惟本件並無收取共同受益費等語，並提出行政院91年7月26日院台內字第0000000000－A號函修正之「關於水道浮覆地及道路溝渠廢置地所有權歸屬處理原則」，依該修正之處理原則第3點規定：水道浮覆地原為私有部分：水道浮覆地原屬私有者，除已由政府徵收或給價收購者外，於土地回覆原狀時，不論係天然或人為之原因，均應准由原所有權人依土地法第12條第2項規定申請回復其所有權。確已將原所規定之「但因政府投資直接或間接施工而使其回復原狀者，應由回復所有權人負擔合理之施工費用」部分刪除。至於被告所指修正後之處理原則第4點所定，係指道路溝渠廢棄地原為私有部分，且所得收取者係工程受益費部分，均與本件無涉。原告既依行政訴訟法第5條規定向本院提起課以義務訴訟，且91年7月26日修正之處理原則較舊規定有利於原告，其法律及事實狀態自應以本院言詞辯論終結時為基準時，即參加人應依91年7月26日修正之處理原則，不得向原告收取系爭土地之合理施工費，被告亦不得以原告未檢附系爭土地之施工費繳納收據為由，而駁回原告之申請回復所有權登記，是被告所為駁回原告回復所有權登記申請之處分尚有未合。訴願決定疏未糾正，仍予維持亦有違誤。原告聲明求為撤銷，為有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷。又被告之訴訟代理人於本院供陳：如排除合理施工費之問題，原告補足應提出之資料如書狀費、登記規費及新戶籍謄本，即可請求回復所有權登記等語，是本件原告所請求被告應將系爭土地所有權回復登記予原告之課以義務訴訟，雖有理由，惟事證尚未臻明確，爰依前揭規定，判命被告應依本件判決之法律見解，對於原告作成決定。
參、綜上所述，本件原告所為訴之追加之請求，為不合法，本應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定予以駁回。
然因原告其他請求，應為實體上判決，且全案已經言詞辯論，故於本判決中一併駁回，不另為裁定。兩造其餘訴辯事由，與本判決結果無影響，爰不逐一審論，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分有理由，爰依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條、第85條第1項前段判決如主文。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
第二庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 金 本法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 94 年 11 月 17 日
書記官 詹 靜 宜