臺中高等行政法院判決
95年度簡字第00169號原 告 甲0000000訴訟代理人 常照倫律師被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○上列當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國95年9月7日衛署訴字第0950028259號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告劉麵包廠劉哲基於民國（下同）95年3月13日在奇摩購物網站（http://sh2.yahoo.edyna.com/nutricom/item.asp？item_id= 0000000）刊登「能衛康E」產品廣告，內容宣稱「能衛康的原料是小麥胚芽．．．小麥所有的胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化。」等詞句，經苗栗縣衛生局查獲，移請台中市衛生局查證，認該廣告涉及誇大不實、易生誤解，被告機關乃以原告違反食品衛生管理法第19條第1項規定，爰依同法第32條第1項規定於95年5月29日以府授衛食字第0950105626號行政處分書處原告新台幣（下同）3萬元罰鍰，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.按「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」、「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；違反同條第2項規定者，處新台幣20萬元以上1百萬元以下罰鍰；1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連續處罰至其停止刊播為止。」食品衛生管理法第1條、第19條第1項、第32條第1項前段分別定有明文。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」亦經司法院釋字第275號解釋在案。
2.本案系爭廣告內容應無誇張與不實：⑴所謂誇張，應為在言語說明或狀述描繪上，以或兼以具有
聳動性、刺激性、煽惑性、迷媚效果之概念語詞，將平凡無奇而反覆發生的慣常事物「加油添醋」，以刺激人們痳痹無趣之感官，或經由言語之概念語意、肢體表現、口氣態度等等強化性方法，以便激揚人類心理意志，惹起興味與好奇心理，此觀諸民間之「賣膏藥」與市集之叫賣情形即可明瞭。在傳媒發達之今日，電視或報章雜誌等等廣告亦充斥這類宣傳上之「誇張手法」。又所謂不實者，應係指陳述或斷言與其所欲陳述或斷言之內容事實不相符合也。
⑵查原告所販售之能衛康E係以小麥胚芽為原料，小麥所有
的營養都在胚芽裏，而胚芽中含有高單位的維生素E，此為不爭之事實。故系爭廣告載稱「能衛康的原料是小麥胚芽．．．小麥所有的營養都在胚芽裏。胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化．．．。」等語，純係以小麥胚芽本身之性質、維他命E之功效及日常生活中一般人皆確信之事實，出自真實之描述而非原告自行杜撰，與社會大眾之認知並無相違。
⑶又依衛生署「食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效
能之認定表，貳、詞句未涉療效及誇大」之分類，亦稱維他命E之功能在於「減少細胞膜上多元不飽和脂肪酸的氧化。維持細胞膜的完整性。具有抗氧化作用。維持皮膚及血球細胞的健康。」，而所謂之抗氧化之功效等於抗老化，亦為一般民眾所熟知，系爭廣告文內容之敘述，純係依維他命E之功能所為文字表達，依據現今公開之文章著作所為之描述，其真實性自無庸置疑，並無不實。
⑷是觀之系爭廣告文內容，分別以小麥胚芽本身之性質及日
常生活中一般人皆確信之事實，則既屬真實無訛，當無不實與誇張之情事可言。
2.案爭廣告並無「易引人誤解」之情形：⑴按上揭食品衛生管理法第l條之規定可知食品衛生管理法
之立法目的旨在管理食品衛生安全及品質，維護國民健康，是有關該法所規定各條文之解釋，自應基於此一立法規範目的而展開。而該法第19條第l項固規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」並於同法第32條第l項規定，對於食品所為廣告若有易生誤解之情形，構成得科以罰鍰之違章。惟該法第19條第1項所稱食品廣告有易生誤解之情形，配合同法第1條規定「管理食品衛生安全及品質，維護國民健康」之立法意旨，自須食品廣告之內容易使消費者對於食品安全及品質產生誤解，損及國民健康始足當之。
⑵查本件原告所銷售之「能衛康E」係以小麥胚芽為原料，
乃真實無訛，而胚芽中含有高單位的維生素E，亦有學者研究為據，凡社會上有通常知識經驗之人均應可知「能衛康E」係以高單位維他命E成分之小麥所製成之食品，當不致誤解其性質具有何種特定之療效。況查，系爭廣告並無為不實或誇張記載之必要，蓋以原告所販售「能衛康E 」已明示產品成分，消費者於購買產品使用皆得閱讀產品成分之說明，故原告廣告所稱「能衛康的原料是小麥．．．小麥所有的營養都在胚芽裏。胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化。」等語，其乃在宣導維他命E的重要性，並說明產品之成分，誠無須以引人誤解之手段達成促銷之目的。
⑶準此，系爭廣告係以學者研究為據，且與社會上一般人之知識經驗無違，當無「易引人誤解」之情形。
3.依整禮言，系爭廣告之整體表現未涉及誇大易生誤解：⑴前揭系爭廣告文，原告係依維他命E之功效，將上開真實
有據之事表述於廣告中，自應為法所不禁而不構成違章。原處分籠統以廣告詞句整體表現涉及誇張易生誤解云云為由，認為原告印製之系爭說明書構成違章，無非禁止原告陳述前開各項真實之事，此顯已嚴重侵害原告之言論自由權及工作權、財產權等，而違法違憲。
⑵何況，系爭廣告係以可證為真實之事項，說明原告生產產
品之優點，且該表達方式又不致使人誤解該產品為具有療效之藥品，此觀諸據衛生署食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表，「貳、詞句未涉療效及誇大，
一、通常可使用之例句」之分類說明中，亦允許「青春永駐」、「延年益壽」、「促進新陳代謝」等，亦有涉及外觀改變或療效之詞語，而原告以「防止老化」等詞，與上述「青春永駐」、「延年益壽」究有何不同？何以「青春永駐」、「延年益壽」得以允許，而「防止老化」則須禁止？況且衛生署食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表』總說明中，亦說明「四、各級衛生機關對於可能涉嫌違規之產品，應視個案所傳達消費者訊息之整體表現，包括文字敘述、產品品名、圖案、符號等，綜合研判，切勿咬文嚼字，以達毋枉毋縱之管理目標。」然被告僅以「防止老化」一詞，與上開認定表中所禁止之詞句相符，難謂無「咬文嚼字」之嫌，而未就「個案所傳達消費者訊息之整體表現」詳以審究。是原處分禁止原告系爭廣告之陳述，誠屬自相矛盾且過分限制原告之意見表達自由，侵害原告之工作權及財產權，更有違上開食品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表應以整體表現、切勿咬文嚼字等衡量標準相悖。
⑶目前國家衛生政策乃在推動國民適量攝取維他命，以避免
及預防發生諸如癌症等慢性病，原告產品以天然食材製作，並具天然營養成分，此與食品衛生管理法第l條規定一致，與該條規定「維護國民健康」之精神相吻合，被告不僅未予原告獎勵，反而認原告違反食品衛生管理法第l9條第1項規定，打擊原告食品業者配合國家衛生政策之美意，殊難令人甘服。
⑷系爭廣告文字上既有上開疑義，在未確實釐清並確認當事
人真意時，行政機關於行政行為上當應有便宜措施，依其行政裁量權限，以勸導方式責令改善，始合乎行政行為之正確性之目的。惟被告在未釐清上開爭議前即貿然開罰，除損及原告名譽，更顯被告行政裁量權限厥有失當之處。
4.本件被告亦無故意或過失：查原告係依維他命E之功能所為文字表達，並依現今公開之文章著作，於廣告中所為之描述，並無任何「誇張」與「不實」或「易引人誤解」之情形，顯見原告並無以故意或過失違反食品衛生管理法之意圖，揆諸前揭司法院釋字第275號解釋，被告既無故意或過失，當無由受行政處罰，被告之處分誠屬有誤。
5.綜上，請判決如原告訴之聲明。㈡被告答辯之理由：
1.食品衛生管理法第19條第1項之規定：對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。同法第32條第1項規定：違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，情節重大或1年內再違反者，並得吊銷其營業或設廠之許可證照。
2.查原告透過網路刊登傳播「能衛康E」產品防止細胞老化具有功效，讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，以招徠大眾消費之目的，已屬廣告行為，且廣告內容整體所傳達消費者之訊息，依據行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」亦已涉及改變身體外觀，為誇大不實、易生誤解。次查原告為食品業者，經營「劉麵包」已數十載，應注意其所為之「能衛康E」廣告，不得使用誇大易生誤解之文字，然原告於95年5月3日至台中市衛生局訪談時坦稱：「．．．該網站廣告是本公司所刊登，由於不諳法令規定而觸法，請貴局能從輕處分．．．」，可證原告未注意其「能衛康E」產品廣告使用誇大易生誤解之文字，已過失違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，被告所屬衛生局認定並無違誤。
3.原告起訴理由略稱「廣告載稱『能衛康的原料是小麥胚芽．．．小麥所有的營養都在胚芽裏。胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化』等．．．出自真實之描述而非原告自行杜撰，與社會大眾之認知並無相違。．．．抗氧化之功效等於抗老化．．．廣告文內容之敘述，純係依維他命E之功能所為文字表達，依現今公開之文章著作所為之描述．．．」云云，經查「Advanced Nutritionan
d Human Metabolism,JamesL.Groff,Sareen S.Gropper合著，營養生化學─謝明哲等合譯，華騰文化股份有限公司出版」書中第10章脂溶性維生素10-39頁提及「維生素E的主要功能是維持體內細胞膜的完整性．．．維生素E可防止氧化，故被認為是一抗氧化劑。」，又行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」中列舉「維生素E：減少細胞膜上多元不飽和脂肪酸的氧化。維持細胞膜的完整性。具抗氧化作用。維持皮膚及血球細胞的健康。」故維生素E僅具抗氧化功能但未具抗老化之功能，且根據「生命期營養─蔡秀玲等合編，藝軒圖書出版社」書中第280頁陳述：「．．．老化是許多分子、細胞及系統方面的一種效應改變；分子、細胞的老化是在基因（內在）與環境（外在）所造成，換句話說，外在如熱、冷、疾病、營養素缺乏等因素。」所以造成細胞老化的原因很多，如細胞的突變、基因失調、荷爾蒙感應器的改變、免疫系統能力之降低、營養素缺乏、環境因子等等，故雖然細胞氧化會造成老化，但並非造成老化唯一因素，所以抗氧化之功效不等於抗老化，且老化是一種自然生理現象，人不可能因食用「能衛康E」產品而不老化，故原告於廣告內容中提及「能衛康E」產品具有防止細胞老化之功效，是屬誇張、不實、易生誤解無誤。
4.原告訴訟理由復稱「食品衛生管理法第19條第1項所稱食品廣告有易生誤解之情形，配合同法第1條規定『管理食品衛生安全及品質，維護國民健康』之立法意旨觀之．．．原告廣告所稱『能衛康的原料是小麥胚芽．．．小麥所有的營養都在胚芽裏。胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化』等語，其乃在宣導維生素E的重要性，並說明成分．．．原告所銷售之『能衛康E』既係以學者研究為據，且與社會上一般人之知識經驗無違，當無易引人誤解之情形。」云云，原告透過網路刊登傳播「能衛康
E 」產品對防止細胞老化具有功效，讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，若消費者因此相信廣告而長期大量食用，造成身體不適，如「Advanced Nutrition andHumanMetabolism,James L.Groff,Sareen S.Gropper合著，營養生化學-謝明哲等合譯，華騰文化股份有限公司出版」書中第10章脂溶性維生素10-43至10-45頁所提：「高量維生素E的攝取會干擾其他脂溶性維生素的功能．．．會有拮抗維生素K的作用．．．可影響維生素D參與之骨骼礦質化作用．．．、高劑量的維生素E可能可抑制小腸內β-胡蘿蔔素的吸收或轉變為視網醇．．．有肌肉衰弱、疲倦、複視及較主要之胃腸不適症狀顯現．．．」，故基於食品衛生管理法第1條之宗旨，為維護食品衛生安全、品質及保障國民健康，廣告內容整體所傳達消費者之訊息不得涉及誇張、不實及易引人誤解，且依據行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」詞句有列舉「防止老化」，已涉及改變身體外觀，為誇大不實、易生誤解，有違食品衛生管理法第19條第1項規定，又原告所提之證物，僅提細胞發生氧化時會造成老化，並未述及維生素E具抗老化之功能，且原告所提之證物屬個人論點，未經學者專家研究認證，無科學根據。
5.本案被告審酌結果，均符合行政程序法之各項規定，被告所屬衛生局亦已考量原告之情形，給予最低額度之罰鍰處分，已屬從輕，並無不當，自應予以維持，原告之訴請予以駁回。
理 由
一、按「對於食品、食品添加物或食品用洗潔劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」、「違反第19條第1項規定者，處新台幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；．．．」分別為食品衛生管理法第19條第1項及第32條第1項前段所明定。
二、經查，本件原告於95年3月13日在奇摩購物網站（http://sh
2.yahoo.edyna.com/nutricom/item.asp？item_id=0000000）刊登「能衛康E」產品廣告，內容宣稱「能衛康的原料是小麥胚芽．．．小麥所有的胚芽中含有高單位的維生素E，可以防止細胞老化。」等詞句之事實，為原告所不爭，並有列印之網路刊登廣告一件附於訴願卷可稽。而原告透過網路刊登傳播「能衛康E」產品防止細胞老化具有功效，讓不特定的多數人知悉其宣傳內容，以招徠大眾消費之目的，已屬廣告行為。按行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」，有列舉「防止老化」為涉及誇張或易生誤解之詞句。依該廣告內容整體所傳達消費者之訊息，已涉及改變身體外觀，有誇大不實、易生誤解之情形，違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，其違章事證明確。
三、原告雖為上開主張，惟按維生素E的主要功能是維持體內細胞細胞膜的完整性，維生素E可防止氧化，故被認為是一抗氧化劑。又行政院衛生署公告之「食品廣告標示詞句涉及誇張易生誤解或醫療效能之認定表」中一般營養素可敘述之生理功能例句，列舉「維生素E：減少細胞膜上多元不飽和脂肪酸的氧化。維持細胞膜的完整性。具抗氧化作用。維持皮膚及血球細胞的健康。」故維生素E僅具抗氧化功能但未具抗老化之功能，且老化是許多分子、細胞及系統方面的一種效應改變；分子、細胞的老化是在基因（內在）與環境（外在）所造成，換句話說，外在如熱、冷、疾病、營養素缺乏等因素。所以造成細胞老化的原因很多，如細胞的突變、基因失調、荷爾蒙感應器的改變、免疫系統能力之降低、營養素缺乏、環境因子等等，故雖然細胞氧化會造成老化，但並非造成老化唯一因素，所以抗氧化之功效不等於抗老化，且老化是一種自然生理現象，人不可能因食用「能衛康E」產品而不老化。且高量維生素E的攝取會干擾其他脂溶性維生素的功能，當劑量超過每日1克時，則會有拮抗維生素K的作用。高劑量的維生素E可影響維生素D參與之骨骼礦質化作用，可能抑制小腸內β-胡蘿蔔素的吸收或轉變為視網醇，亦有肌肉衰弱、疲倦、複視及較主要之胃腸不適症狀顯現。基於食品衛生管理法第1條之宗旨，為維護食品衛生安全、品質及保障國民健康，廣告內容整體所傳達消費者之訊息不得涉及誇張、不實及易引人誤解。原告於該廣告內容中提及「能衛康E」產品具有防止細胞老化之功效，即有誇張、不實、易生誤解之情形。又原告為食品業者，經營「劉麵包」已有多年，本應注意其所為之「能衛康E」廣告，不得使用誇大易生誤解之文字，而原告於95年5月3日至台中市衛生局訪談時坦稱：「．．．該網站廣告是本公司所刊登，由於不諳法令規定而觸法，請貴局能從輕處分．．．」，可證原告未注意其「能衛康E」產品廣告使用誇大易生誤解之文字，即有過失。亦不得以不知法律規定，而免除其應負之責任。再者，原告違反食品衛生管理法第19條第1項之規定，該法並無行政機關須先以勸導方式責令改善後不予改善，始得加以處罰之規定。綜上所述，原告上開主張，均不足採。從而，原告既已違反該規定，被告依首揭法條予以處罰，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰依法不經言詞辯論逕為判決。另兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以審論，附此敘明。
四、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 12 月 15 日
第二庭法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 12 月 19 日
書記官 黃 靜 華