臺中高等行政法院判決
95年度簡字第00182號原 告 甲○○被 告 臺中市北區區公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因返還震災慰問金事件，原告不服臺中市政府中華民國95年9月22日府法訴字第0950196984號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台中市○區○○里○○路○○○巷○號13樓之11房屋(美麗殿大廈)於民國(下同)88年9月21日發生921集集大地震時，被告於有條件下(⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金)認定為全倒。嗣被告依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告機關乃於94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年6月6日以公所社字第0950009171號函向原告追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金新台幣(下同)10萬元整。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.88年9月21日大地震後，原告居住之美麗殿大樓經被告判定為全倒，屬無法居住之危險建築，無人敢再居住，原告依法領取20萬元慰助金，政府對判定全倒的集合式住宅發布拆除重建新聞，致美麗殿大樓住戶信以為真，為挹注社區之重建計劃甚而同意將地下室停車設備或住家之五金設備以廢鐵出售，所得款項幫助社區重建，使該大樓形同廢墟，其建物整體價值由地震前每坪10萬元下降至2萬元，原告靜待早日重建並得以增加20%容積率。詎料，政府政策飄忽不定，以94年12月23日公所社字第09400286號公告該大樓為半倒，推翻88年之公告，進而向災民討回溢領之10萬元震災慰助金，致災民三餐不繼。若當初行政處分判定為半倒，經修繕後即可再行入住或出售，以原告所有之
20.14坪建物言，整體建物損失約80萬元，遠超過本件欲追討之10萬元。
2.按行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」，指行政行為之內容應力求明確，俾使人民知所依循，本案內政部88年9月28日台內社字第8882269號、被告94年12月23日公所社字第0940020864號、台中市政府95年3月2日府社助字第0950030610號及轉內政部釋示等函，均未列為附件供人民知所依循，違反行政行為應明確性原則，使收文人民不知如何答辯，屬攻擊防禦武器不對等，本案行政處分應補正瑕疵後再為之，甚而撤銷之。
3.按行政程序法第8條規定「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，如人民因信賴公權力措施之存續而所有規劃或舉措，其信賴利益應受保障，此由被告所發給88年北民證字第1082號證明書得知，原告所有之建物已經台中市政府工務局列為全倒之危險住宅，實際上原告並依內政部規定領取20萬元震災慰助金，使原告基此信賴基礎而搬離住處之信賴表現，依行政程序法第11 9條規定檢驗，原告並無詐欺、脅迫或賄賂方式使行政機關作成行政處分，亦無對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，更無因重大過失而不知當初行政處分違法情形，故原告無信賴不值得保護之行為。依同法第120條規定「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」原告既無信賴不值得保護之情形，本案行政處分之前，行政機關即應依行政程序法第9條規定就行政處分之內容應於當事人有利與不利之情形一律注意。本案原告信賴被告前揭證明書搬離該大樓，持續於89年至95年均另租賃房屋居住，持續花費租金超過10萬元，原來只要繳房屋貸款即可，如今貸款及租金都要負擔，原告因信賴行政機關之行政處分所做之信賴行為，因此所失利益遠超過本案所欲追討之10萬元。被告竟以台中市政府95年3月2日府款助字第0950030610號函轉內政部釋示「無信賴保護原則之適用」，即向人民為侵益行政處分，違法亂紀。
4.被告之行政處分違反比例原則，在行政機關欲達成之目的前並未考量到方法是否正確，對人民之權益損害是否最小，甚至應考量此行政處分造成之後果是政府向受災戶討回10萬元，讓受災戶依行政程序法第120條規定請求政府補償人民因88年之行政處分所失利益，並經訴願、訴訟程序，耗費人民及國家資源。又全體住戶因這幾年顛沛流離所受損失高達6億4千萬元，豈是區區8千萬可比擬，被告未為配套措施即恣意為之，陷國家不義、人民不利益。
5.綜上，原處分違反比例原則、信賴保護原則、明確性原則，且未對行政處分之利與不利為注意，訴願決定亦有違誤，請判決如訴之聲明。
㈡被告答辯之理由：
1.原告所有坐落於台中市○區○○里○○路○○○巷○號13樓之11房屋，於88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關在有條件下「⒈要求災戶切結如改判半倒應無條件返還10萬之慰助金⒉簽具災屋拆除同意書後再發給全倒慰助金」( 此為雙方所不爭執)認定為全倒，被告作成發放全倒之行政處分時，保留其在系爭建物改判半倒之情形下，得全部或一部廢止該行政處分之權限，乃依內政部統一發放標準88年9月28日台內社字第8882269號函「住屋全倒者，每戶總數20萬元整」、「住屋半倒者：每戶總數10萬元整」之發放標準，由災戶各別到區公所填具切結書後領取全倒慰助金20萬元，故其為原全倒處分之附隨效力，被告依上級機關內政部91年3月21日台內字第0910007972號函釋規定改判「半倒」，即原處分附款條件成就，被告依內政部上開發放標準暨原告簽具「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」之切結書內容，基於條件成就後所為的行政處分，現原附款條件成就，原告既已簽具切結書，依誠信原則及切結內容，原告應繳回半數慰助金，被告機關命其繳回自依法有據。
2.被告依內政部以91年3月21日台內字第0910007972號函示略以「．．．本部同意貴府所提建議，參酌最終鑑定報告及台中高等行政法院判決結果旨揭案內建物已不符全倒，宜依規定由原判定單位(鄉、鎮、市、區公所)逕行改判半倒並依相關規定重行檢討適用。」
3.被告依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日90工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果作成鑑定『標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論。(按921震災重建暫行條例第17條之1第2項規定行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。)暨最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔」之終局確定判決。依行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，亦即行政機關之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟而經行政法院就實體上判決確定者，即有形式上及實質上之確定力，當事人對於同一事項既不得再行爭執，而為該處分之機關及其監督機關亦不能復予變更，且原處分經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者亦應依判決意旨為之。是以被告機關受司法機關終局判決之拘束，參酌最終鑑定報告書之鑑定意見，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，以94年12月23日公所字第0000000000公告函改判重新公告為半倒，並檢討適用半倒救助之規定，則行使廢止權之事由成就，被告自得按內政部函釋統一發布之慰助金標準即內政部88年9月28日台內社字第8882269號函說明二「各項慰助金發放標準如下：㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。㈣住屋半倒者，每戶總數10萬元整。」廢止該作成時係合法之授益處分之一部。又該提供一次金錢給付行政處分之一部，既經廢止而溯及既往失效，原告等受領該部分慰助金即失去法律上依據，按行政程序法第127條第1項公法上不當得利之規定，原告等應返還因該處分所受領之10萬元溢領慰助金。
4.依內政部91年4月8日台內社字第0910008897號說明三略以「貴會函本案受災戶如繳回已領訖之部分慰問金等情，似與信賴利益保護原則有違乙節，查90年5月4日院台大二字第11445號司法院令公布大法官議決釋字第525號解釋內容可資參考．．．應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因事情變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規(如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」說明四略以「行政程序法第117條、第119條等條文所述之信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授予利益之行政處分時，應考量人民是否因信賴該授益處分而取得值得保護之信賴利益。本案所涉921震災房屋全倒、半倒改判後，災民原已領訖之屋倒慰問金應否繳回部分金額乙節，係依法行政所為適用既有法規中相關規定之行政作為（即適用本部88年9月28日台內社字第8882269號函『住屋全倒者，每戶總數20萬元正』、『住屋半倒者：每戶總數10萬元正』之規定），並非因既有法規廢止或內容修改；且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用。」
5.改判為半倒後因仍有信賴保護原則疑義，為求慎重及照顧災戶，被告函請台中市政府釋示，而內政部以91年4月8日台內社字第0910008897號函覆該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用，然被告再次以94年12月5日公所社字第0940019795號暨94年12月27日公所社字第0940021093號函請釋示，台中市政府以95年3月2日府社助字第0950030610號函說明本案請依內政部94年12月27日台內社字第0940046702號函覆，有關921地震住屋全倒、半倒之認定如經改判定，已發生之慰助金處理方式，依據行政院921震災災後重建推動委員會88年11月30日建委社字第907號函及90年5月15日重建生字第9613號函示，已核發住屋慰助金者，如經權責機關再次鑑定，並經鄉鎮區公所審核決定改判全倒、半倒之認定者，其已發慰助金自應予以收回或補發，如受災戶拒不繳回，應依法追回。」
6.另查因921震災「綠意親境」大樓改判半倒返還慰助金事件，台中高等行政法院93年度訴字第165號判決理由五：
「次按，被告因原告所有之房屋因921震災受損判定為全倒，依上開函釋意旨而發放原告慰助金20萬元，自屬對原告予以財產上之利益而為受益行政處分，另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告追繳慰助金10萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分。」可知原授予利益之原處分機關，基於主管此項事務之機關職權，得以對外發生規制效果之行政處分命原告返還該項不當得利；復參照最高行政法院94年度判字第1857號判決理由五「．．
．有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。參諸有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日內社字第8882269號函說明欄第2項所載內容意旨，則原處分以系爭因全倒改判為半倒，須繳回慰助金10萬元，尚無違誤，原判決亦予維持，亦無不合。」亦維持原處分及台中高等行政法院93年訴字第165號判決，故被告以95年3月27日公所社字第0950004747號函作成載明救濟教示與逾期未繳還溢領款項逕為強制執行之行政處分，命原告等繳還溢領慰助金，於法並無不合。
7.按行政程序法第127條第2項規定「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」所謂準用並非一體適用，而係合目的性地準用民法相關規定，是民法第182條「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償還．．．」之規定是否準用於公法上不當得利向有疑義，蓋公法上既有之「信賴保護」、「誠實信用」與「衡平法理」等原理原則足以克服法正義與法安定間之緊張關係，且基於依法行政原則，公權力主體本應調整公法關係中欠缺法律上依據而與現有法律狀態不相符之財產變動，使其回復變動前之合法狀態，是以不宜一味準用基於私人利益衝突調和而設之民法有關所受利益不存在而免除返還義務之規定。復按內政部95年5月30日台內社字第0950088894號函說明五「．．．且該判定全倒之行政處分既經部分受災戶異議，並提起行政訴訟，房屋既未拆除，尚難謂受災戶不知法律上原因受有不當利益；況縱認定渠等受災戶不知法律上原因，因住屋全半倒慰助金係屬金錢給付，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之不存在而言，原形縱不存在，倘其實際上所獲取之財產總額已有增加，亦不得謂其利益不存在，應由受災戶舉證證明之，否則其仍有返還之義務。」故受領全倒慰助金前既簽具「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」之切結書，且有他系爭建物區分所有權人對全倒之行政處分提起行政救濟，雖未能就此認定原告為惡意受領人，惟其非不能預見系爭建物經法定最終鑑定單位鑑定後改判為半倒之可能，實難謂其不知無法律上原因受有不當利益；退步言之，原告等縱為善意受領，民法第182條所謂所受利益不存在，按最高法院41年台上字第637號判例「民法第182條所謂其所受利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額之增加現尚存在時，不得謂利益已不存在。」是以原告等不得主張該筆慰助金已用罄而無須返還，蓋原告等之財產總額實際上仍有增加，不得僅因金錢原形不存在而謂利益已不存在，原告無須返還溢領慰助金之主張尚無理由。
8.原告指摘被告所發行政處分未列附件供人民知所依循，而違反行政行為明確性原則，本案行政處分基礎為內政部統一發放標準88年9月28日台內社字第8882269號函之規定，而台中市政府95年3月2日府社助字第0950030610號函為機關內部依據對外不發生效力，退步而言之，原告可依據行政程序法第46條向被告機關申請閱覽相關資料。
9.綜上，原告主張為無理由，請依法駁回原告之訴。理 由
一、本件原告所有坐落台中市○區○○里○○路○○○巷○號13樓之11房屋（美麗殿大廈）於88年9月21日發生921集集大地震時，被告於有條件下（⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金）認定為全倒。嗣被告依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告機關乃於94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年6月6日以公所社字第0950009171號函向原告追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元整。原告不服，循序提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。
二、經查，88年9月21日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於88年9月25日以華總一義字第8800228440號發布緊急命令，其中第4點規定：「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受．．．建築法．．．等有關規定之限制。」又「一、目前有關住屋之認定工作，其重點為全倒、半倒之認定，至全倒、半倒之判定應依內政部88年9月30日台內社字第8885465號函之規定辦理；證明之發放由鄉（鎮、市、區）首長負責。二、依指派前往協助之建築師及技師，其角色係屬協助鄉（鎮、市、區）首長就疑義者作認定，鄉（鎮、市、區）首長若已判發全倒、半倒證明者，應無需再請建築師及技師予以協助認定。
若有其他不同參考意見，亦由原判定之首長定奪。」亦為行政院921震災災後重建推動委員會88年10月25日88建委公字第0552號函釋規定在案。是遭921大地震受損之房屋，有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。
三、次查，系爭美麗殿大廈之最終鑑定按九二一震災重建暫行條例第17條之1第2項規定，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請，其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議，該鑑定小組是為法定最終鑑定單位。故被告依據行政院公共工程委員會、內政部前述美麗殿大樓為可修繕補強之最終鑑定鑑定書作成判定為半倒之處分，於法並無違誤。再本院92年度訴更一字第17號判決「訴願決定及原處分撤銷」及最高行政法院94年度判字第1804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」之終局確定判決，撤銷臺中市政府所為命「美麗殿A棟至F棟」建築物所有權人限期拆除，逾期予以強制執行之處分。按行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，亦即行政機關之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟而經行政法院就實體上判決確定者，即有形式上及實質上之確定力，當事人對於同一事項既不得再行爭執，而為該處分之機關及其監督機關亦不能復予變更，且原處分經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者亦應依判決意旨為之。是以被告受司法機關終局判決之拘束，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，並無不合。
四、再者，有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日（88）內社字第8882269號函說明欄第2項所載「．．．㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。㈣住屋半倒者：每戶總數10萬元整。」另依內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號函釋意旨「有關921震災住房原判定為全倒，經專業技師鑑定修繕補強後改判為半倒，原發放全倒慰助金追減為10萬元。」是被告以94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年6月6日以公所社字第0950009171號函向原告追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元，依該函釋意旨，並無不合。原告指摘被告違反明確性原則及比例原則，尚非可採。又被告以原告所有之房屋因921震災受損而經判定為全倒，依上開函釋意旨而發放予原告慰助金20萬元，自屬對原告予以財產上之利益，而為授益行為處分。另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告追減慰助金10萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分（至被告該處分可否依行政執行法第11條第1項之規定得移送行政執行處執行或向原告提起公法上給付訴訟，與該處分有無符合行政處分之要件無涉）。又921震災受災戶受領20萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，九二一震災重建暫行條例第17條之1規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被告判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒，並被追回10萬元之可能，而被告係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下認定為全倒並發放慰助金，足見本案之信賴基礎本附有條件。美麗殿大廈既已判定為半倒，且原告亦已出具切結書，原告自不得主張其先前向被告所領之20萬元慰助金，有信賴保護原則之適用，亦無行政程序法第120條第1項規定應給予補償之適用。又原告因系爭房屋原經被告判定為全倒而受領慰助金20萬元，嗣因被告改判為半倒，對原告追減慰助金10萬元，僅影響原告之財產利益，亦與公益無關。是被告對原告追減慰助金10萬元之處分部分，並不違行政程序法第119條及第123條第4款之規定。
五、綜上所述，原告所訴均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨請求撤銷，為無理由，應予駁回。又本件為簡易訴訟程序案件，爰不經言詞辯論，逕為判決。至兩造其餘之主張，與本件判決之結果無影響，爰毋庸逐一加以論述，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 26 日
第二庭法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 31 日
書記官 黃 靜 華