臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00118號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺中市警察局代 表 人 葉坤福訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服被告中市警交字第GC0000000號扣留空車之處分，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文被告應於原告付清其於94年9月23日移置拖吊場之移置費後，予原告領回車號000－0000號重型機車。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（以下同）94年9月23日12時55分在台中市○○路與仁德街口騎乘車牌號碼000-0000重型機車，為被告所屬員警查獲該機車係屬已為監理機關註銷牌照之機車，乃當場舉發，並依道路交通管理處罰條例第12條第2項及第3項之規定，扣留該車牌照一面移送交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站裁處，另扣留該機車移置被告所屬交通隊文心拖吊場保管，經該拖吊場通知原告領取，惟於原告前往領取時，則以原告須繳納駕駛被註銷牌照機車之違規罰鍰，始得領取該機車。原告不服，以存證信函經由原舉發之被告所屬第三分局正義派出所向台中市政府提起訴願，惟該派出所警員因不瞭解訴願程序，未將案件移送台中市政府處理，原告遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告中市警交字第GC0000000號舉發通知單所示之扣留機車部分之處分撤銷。
⒉被告應將車牌號碼000－0000號牌照重型機車一部交還原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告以GC0000000號違規通知單，逕行舉發原告駕駛車
牌號碼000-0000號重型機車「使用註銷牌照行駛」，依道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款予以處罰，並扣留系爭重型機車，原告當場以「未通知並送達該機車之牌照已遭註銷之意思表示於原告，是對原告不生法律效力」聲明異議，旋即於同日以「行政訴願即聲明異議狀」向被告提起訴願，且已送達於被告，此有台中市福平里郵局於94年9月23日開立之第00000000000000000000號限時掛號函件執據為憑，惟迄今已逾3個月被告仍不為決定，乃提起本件行政訴訟。
⒉按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴。」行政程序法第8條定有明文。原告洵不知本件系爭機車牌照已遭監理機關默默註銷，原告一直信賴該牌照正當、合理有效，監理機關未將註銷牌照之意思表示送達原告，使原告得有妥適處置之期間，其行政行為顯然違反首揭法律規定「應以誠實信用之方法為之」行政程序確有違法之重大瑕疵，該註銷牌照之法律效果對原告不生效力，被告據以對原告處罰，進而扣留機車，顯非合法。
⒊查「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，
並應符合法規授權之目的。」行政程序法第10條定有明文。縱令本件原告「使用註銷牌照」，於道路交通管理處罰條例並未定有扣留車輛之明文，其非法扣留系爭車輛，顯非適法，況原告並未違反道路交通管理處罰條例，被告並無扣留車輛之法律原因，憲法第15條後段明定財產權，應予保障之法制，從而禁止被告肆意增加任何法律所無規定之任何條件的不當聯結。被告答辯謂「原告可視其他行於路上之車牌」云云，毫無法律依據，而無可採。
⒋本件之訴訟標的為系爭中市警交字第GC0000000號處分
書上所載扣留系爭機車之違法行政處分，而該處分之內容，須「註銷牌照」之「前行政處分」之程序合法生效而無瑕疵可指始為適法。其「註銷牌照」之「前行政處分」因未合法通知原告，其對原告自不生效力，亦即前行政處分之法定構成要件未合法完成。本件之處分，係以「前行政處分」合法有效為基礎。本件之「前行政處分」因有前揭程序上之重大瑕疵，故而本件之行政處分即失所附麗。從而同條例第8條之公路主管機關（監理所）亦拒絕以之開具裁決書處罰。易言之，被告所為系爭處分，公路主管機關（監理所）迄今將屆一年仍不支持之，被告所為之系爭處分，顯無存在價值，誠無可維持，應依法撤銷。
⒌本件註銷系爭機車牌照之行政處分既未依行政程序法關
於送達所定合法送達於原告，俾便予原告妥適處理期間。則對原告不生法律效果，亦即被告所舉發違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款之法定要件未合法完成，即不能據之處罰原告，而免原告之財產遭受非法突襲不測之損害，是被告據之剝奪原告對系爭機車之使用權能，顯非適法。縱令違反前揭條例第12條第1項第4款者，亦無扣留機車之法律依據。何況原告苟違反道路交通管理處罰條例第12條，亦非由被告處罰，道路交通管理處罰條例第8條第1項第1款規定甚明。是被告扣留原告之機車迄今已逾壹年，復迭經原告請求，更起訴請求被告返還所有物（系爭機車），被告仍拒絕返還，其扣留系爭機車之處分顯已違法在先，復拒絕交還系爭機車予原告，僅以一紙通知原告領車，實則卻仍拒絕返還系爭機車，僅藉該通知資以搪塞責任耳。又被告違法扣留系爭機車已如前述，竟向原告強索保管費，藉非法之手段以剝奪原告合法權益，與黑道強索保護費無殊！洵無足取。被告主張其係依法移置原告之機車，則應由被告舉証証明原告之系爭機車確已經監理機關依法註銷牌照，並已依行政程序法關於送達之規定，合法通知送達於原告，其處置始適法。否則，被告之處分仍非合法。被告復無法律正當權源，違法扣留系爭機車之行政處分迄今已逾壹年，顯已逾越權限、濫用權力。
⒍按道路交通管理處罰條例條例第87條規定，必須係對同
條例第8條主管機關所為之處罰，始得於法定期間內，向管轄地方法院聲明異議，此有臺灣臺中地方法院95年度交他字第7號交通事件裁定為憑。本件既非公路主管機關（監理所）之處罰，即非同條例第8條之處罰。依上開理由，自無從依循向管轄地方法院聲明異議之法定程序請求救濟，本件原告並非不服同條例第8條主管機關所為之處罰，被告答辯對本件訴訟標的，誠有誤會。是被告所引之法條及裁定，因與本件案情完全不同，非可比附援引，而與本件無涉。蓋公路主管機關（監理所）自始迄未裁決處罰，無從對之不服聲明異議。
⒎本件被告所為系爭處分，本質上為違法行政處分。宜循
訴願、行政訴訟程序資為救濟，否則本件被告所為中市警交字第GC0000000號非法之處分書將永無受理撤銷之管道。本件系爭機車，業歷循民事訴訟程序請求返還所有物（系爭機車），迭經駁回確定。歷審民事法院均認本件原行政處分既未經撤銷，從而否准原告返還所有物（系爭機車）之請求。歷審民事法院均認應提起行政訴訟程序循求救濟，始為適法。本件業經原告向監理所查詢，據稱系爭機車係被告所為扣車，非監理所能處理返還，請判決如訴之聲明，以免本件違法之行政處分（扣車）久懸，而維原告合法權益等語。
㈡被告部分：
⒈按原告所有之000-0000號車牌業經監理機關為註銷之處
分，有車籍作業系統查詢認可資料附卷可稽，原告對該註銷車牌之處分有無合法送達如有爭議，亦應以雲林監理站為被告機關，是以，原告以臺中市警察局為被告，於法律上之程式即有不合，先予敘明。
⒉被告依據道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款「對
於使用註銷之牌照行駛者」，以中市警交字第GC0000000號通知單舉發，依同條第2項規定：「前項第4款之牌照扣繳之。」、同條第3項規定：「第1項第4款之車輛當場移置保管，並通知汽車所有人限期領回之。」該條例所稱之「車輛」，指在道路上以原動機行駛之汽車（包括機器腳踏車）或以人力、獸力行駛之車輛，同條例第3條第8款亦有明文，另同條例第92條第1項授權內政部制定之委任立法「道路交通安全規則」第2條第1款對「汽車」之定義，其所稱之汽車均包括機器腳踏車，是該條例之各條文對「汽車」名詞之立法意旨，即包括機車在內。被告以原告違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款為由，開立舉發通知單，並依同條第3項及道路交通違規車輛移置保管及處理辦法第3條第1款之規定，將車輛移置保管，並無違反上開條例規範，原告執意指摘被告無扣留車輛之法律上之原因，顯不足採，準此，原告之主張，應無理由，附有台中地方法院台中簡易庭94年度中小字第3377號及台中地方法院95年度小上字第19號判決參照（原告起訴請求被告返還系爭機車案，原告均遭敗訴判決）。本案機車當場移置保管，並非非法扣留，該車現於被告所屬交通警察隊拖吊分隊（文心場），原告可依交通管理處罰條例第85條之2第2項之規定，於保管原因消失後，持保管收據及行車執照領回車輛。被告並於94年10月19日以掛號通知原告至文心拖吊場領回系爭機車並由其母收受在案，惟原告迄今仍未置理，此有94年10月19日中華郵政交寄大宗掛號函件執據影本及郵件查單各1紙可證。
⒊按行政處分（換發牌照）自公告日或刊登政府公報、新
聞紙最後登載日起發生效力，行政處分未撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。行政處分具有構成要件效力，其他國家機關，除非是有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，如該行政處分之存在及內容，為作成其他行政處分之前提要件時，即應以之為行為基礎。現於道路行駛之車輛大致均有換發牌照，惟有少數違規之車輛未換，其在道路行駛時與其他車輛牌照（顏色、號碼）明顯不同。原告於94年9月23日12時55分在台中市○○路與仁德街口騎乘系爭機車時，被執勤員警發現該車使用舊牌照，經電腦查詢後得知該車牌照已遭監理機關註銷，原告已明顯違反道路交通管理處罰條例，乃依該條例第12條第2項及第3項之規定，將該機車牌照扣繳送至交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站，另將系爭機車移置被告所屬交通隊文心拖吊場保管，所為舉發程序並無瑕疵。
⒋按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以
裁定駁回之。‧‧‧一、訴訟事件不屬行政法院之權限者。」為行政訴訟法第107條第1項第1款所明定。又「道路交通管理、處罰，依本條例規定；本條例未規定者依其他法律規定。」「受處分人，不服第8條主管機關所為之處罰，得於接到裁決書之翌日起20日內，向管轄地方法院聲明異議。法院受理前項異議，以裁定為之。」亦分別為道路交通管理處罰條例第2條、第87條第1項定有明文。是依道路交通管理處罰條例所為之處罰如有不服，應優先適用特別規定之程序，自不得提起訴願及行政訴訟。被告係因原告使用註銷牌照之重型機車並行駛於公路之事實，違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款開立告發單，自屬道路交通之處罰，應由管轄之地方法院審判，原告未依規定先向管轄之地方法院提出聲明異議，逕行提起行政訴訟，自難謂合法，應予駁回云云。
理 由
一、本件原告於94年9月23日12時55分在台中市○○路與仁德街口，騎乘已被監理機關註銷牌照之車牌號碼000-0000重型機車，為被告所屬員警查獲，乃予舉發，並依道路交通管理處罰條例第12條第2項及第3項之規定，扣留該車牌照一面移送交通部公路總局嘉義區監理所雲林監理站裁處，及將該機車移置被告所屬交通隊文心拖吊場保管，原告不服扣留機車之處分，業於94年9月23日以掛號郵件寄送訴願狀請被告轉送台中市政府審理，惟因被告所屬警員因不瞭解訴願程序，未將之移送台中市政府處理一節，有被告中市警交字第GC0000000號舉發違反道路交通管理事件通知單，其上載明「扣空車」可資證明，並有原告提出之該訴願狀影本、限時掛號函件執據及台中市福平里郵局檢送被告所屬正義派出所簽章收取之執據影本在卷可稽，並為兩造所不爭。
二、按汽車有使用吊銷、註銷之牌照行駛者，牌照扣繳之，汽車當場移置保管，並通知汽車所有人限期領回之。道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款、第2項及第3項定有明文。上開法條所稱之「車輛」，指在道路上以原動機行駛之汽車（包括機器腳踏車）或以人力、獸力行駛之車輛，同條例第3條第8款亦定有明文，另同條例第92條第1項授權內政部制定之委任立法「道路交通安全規則」第2條第1款對「汽車」之定義，其所稱之汽車均包括機器腳踏車，是該條例之各條文對「汽車」名詞之立法意旨，即包括機車在內。本件原告於94年9月23日12時55分在台中市○○路與仁德街口騎乘車牌號碼000-0000重型機車，係遭監理機關註銷牌照之車輛，此有車籍作業系統查詢認可資料附卷可稽，並為原告所不爭。
被告以原告違反道路交通管理處罰條例第12條第1項第4款之規定，開立舉發通知單，並依上開道路交通管理處罰條例第12條第3項及道路交通違規車輛移置保管及處理辦法第3條第1款之規定，將車輛移置保管，於法自無不合。惟道路交通管理處罰條例第85條之2第2項規定，前項車輛（即被移置保管之車輛）所有人或其委託之第三人得於保管原因消滅後，持保管收據及行車執照領回車輛，其違反該條例第35條規定者（即酒精濃度超過標準或吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品者），應同時檢附繳納罰鍰收據。是依上開規定，僅於違反該條例第35條規定者，始於領取車輛時，始應同時檢附繳納罰鍰收據，至於其他被移置保管之車輛，依同條例第85條之3第3項規定，執勤之警察人員僅能向之收取移置費及保管費。本件據原告陳稱伊接獲被告所屬文心拖吊場領取機車時，被告所屬該派出所以其未繳清該次罰鍰為由，未給予領取。另拖吊場警員丙○○亦到庭證稱，該拖吊場規定，必須違規使用被吊銷牌照之車輛已繳清該次違規之罰鍰，始得領取被移置保管之車輛等語。則依該證人所言，原告主張伊接獲文心拖吊場通知領車後，即前往領取，為該拖吊場所拒，應屬實情，堪予採信。查道路交通管理處罰條例第85條之2第2項規定，被移置保管之車輛，除違反該條例第35條規定者（即酒精濃度超過標準或吸食毒品、迷幻藥、麻醉藥品及其相類似之管制藥品者），始應同時檢附繳納罰鍰收據，其餘被移置保管之車輛，法律並未規定應繳清該違規罰鍰後始得領取車輛，則被告所屬文心拖吊場要求原告繳納該次違規罰鍰，始得領取車輛，顯屬於法無據。原告訴請判命被告應予被告領回原告所有爭車輛，除依道路交通管理處罰條例第85條之3第1項規定，應繳納移置費外，對於保管費部分，因原告依被告通知前往領取時，被告所屬文心拖吊場要求被告應先繳清該次違規罰鍰，而未同意原告領取，並非原告不為領取，自不應由原告付保管費，是本件於原告付清其於94年9月23日駕駛其被註銷牌照之系爭機車之移置費後，被告應予原告領回系爭車輛。至於原告主張其機車為監理機關註銷牌照時，監理機關並未將註銷牌照之通知送達與伊，其註銷牌照應屬無效一節。查監理機關註銷原告機車之牌照是否合法，原告應向辦理註銷之監理提出申請，如被拒絕，再以該監理機關為被告提起訴願及行政訴訟，倘其獲撤銷「註銷牌照」之處分，原告可憑該行政救濟書類，請求被告退還所繳之移置費，原告不得於未撤銷前註銷之行政處分前，主張監理機關註銷其牌照為違法。
三、綜上所述，本件原告訴請判命被告應將系爭車輛返還伊部分，除原告應依道路交通管理處罰條例第85條之3第1項之規定，給付移置費外，應予准許，爰判決被告應予原告付清其於94年9月23日駕駛其被註銷牌照之系爭機車經警移置保管之移置費後，被告應予原告領回系爭車輛。
四、末查原告訴請判決撤銷被告中市警交字第GC0000000號舉發通知單所示之扣留機車部分之處分部分，經查撤銷訴訟依行政訴訟法第4條規定，必須原告經提起訴願，而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定者，始能提起。本件原告固已提出其於94年9月23日以掛號郵件寄達被告所屬第三分局正義派出所之「行政訴訟即聲明異議狀」，證明其曾由該派出所向台中市政府提起訴願，惟因被告所屬派出所員警不諳行政訴訟法，未將該訴願狀轉送台中市政府依訴願程序處理，因而致台中市政府迄未受理該案，自應由本院將該部分移請台中市政府依訴願程序處理，在台中市政府未作成訴願決定前，本院就該部分尚未能為准駁之實體判決，併予敍明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
第三庭審判長法 官 林 金 本
法 官 許 武 峰法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 11 月 23 日
書記官 蔡 騰 德