臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00131號原 告 現有石業有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蕭文濱 律師
蘇顯騰 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因廢止啟用許可事件，原告不服內政部中華民國94年12月30日台內訴字第0940008479號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告係經營土石、砂石採取及進出口買賣業務，其於民國（下同）83年間檢具「臺中縣○○鎮○○段犁份小段棄土場事業計劃及環境說明書」向被告機關申請設置棄土場，案經被告機關發給83年12月29日83府工建字第400218號棄土場設置許可書在案，依原告前揭說明書載明其堆置作業期程為6年。嗣原告以坐落臺中縣○○鎮○○段犁份小段387地號等15筆土地向被告機關申請啟用，經被告機關以85年8月12日85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書准予啟用，核准之掩埋量為1百零8萬立方公尺。因原告與訴外人賢固工程有限公司（下稱賢固公司）86年間買賣用於修復新竹縣○○鄉○○○段○○○○○號等4筆土地上漁池之52萬立方公尺土石方流向不明，被告機關乃以88年6月22日88府工建字第180619號函知原告：「為查明貴公司營建工程土石方堆置場之土石方運至新竹縣○○鄉○○○段2254、2253-1、2255、2256等地號漁池堤防回填土方之流向與數量乙案，請貴公司即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運，請查照。」嗣被告機關以原告迄未說明該52萬立方公尺土石方流向且未提出可資證明之相關文件，遂以94年5月18日府工建字第0940129742號函通知原告限於94年5月30日前辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期未照辦，被告機關將逕為撤銷許可。被告機關認原告逾期未辦，且迄今仍無法交代去向，又依啟用同意書啟用日期為85年8月12日，原告當初申請資料內容載明該棄土場使用期限為6年，依6年計算，其使用期限應至91年8月12日截止，依規定已屆使用期限，應予停止使用，乃依行為時「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」（下稱設置管理要點）第23條及被告機關制定公布「臺中縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理自治條例」（下稱管理自治條例）第31條規定，以94年7月29日府工建字第0940203682號函檢附同文號處分書撤銷原告85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書及被告機關83年12月29日83府工建字第400218號設置許可函。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及被告機關88年6月22日88府工建字第180619號函、94年5月18日94府工建字第0940129742號函暨94年7月29日94府工建字第0940203682號函處分，均應撤銷。
（二）被告機關就其於83年12月29日83府工建字第400218號棄土場設置許可書准予原告設置及於85年5月29日85府工建字第120958號准予第1次變更暨於85年8月12日85府工建字第179876號准予啟用之「現有石業有限公司棄土場」﹐應准予原告恢復營運。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）事實部分：
１、關於棄土場土方數量52萬立方公尺之流向及其查明權責部分：
（１）按原告與賢固公司於86年9月30日訂立「土方買賣契約書」，因無法取得被告機關之核准，致上開買賣失效作廢後，延至87年12月28日重新訂立「再生土石方買賣合約書」(甲方現有石業公司不含運輸費用)」等語，並於88年1月7日以現字第880003號函向被告機關申請許可，經被告機關88年1月14日88府工建字第6084號函，正本給賢固公司，並副知原告、新竹縣政府等單位，主旨謂：「貴公司為漁池堤防回填之需（地點：新竹縣○○鄉○○○段﹑回填文號（86）府農漁字第76890號）承購本轄『現有石業有限公司』棄土場土方數量52萬立方公尺乙案，請確實依設置管理要點規定辦理，請查照。」基此，原告已向被告機關申報核准，被告機關發文給賢固公司，請賢固公司應確實依設置管理要點規定辦理，故負有依規定辦理之義務人為賢固公司，並非原告。
（２）原告係將營建廢棄土以轉運方式出售予賢固公司，詳言之，依原來營運方式：該營建廢棄土原應運至原告之棄土場堆置（須向被告機關申報扣除容許掩埋量），若有出賣再予運走（須向被告機關申報回復容許掩埋量），必須支出兩次運費，不符經濟原則，而申請許可改成「轉運」之方式，該營建廢棄土直接從營建工地轉運至申請准許之回填地點，並未進入原告之棄土場（仍須向被告機關申請核准，並申報扣除及回復容許掩埋量）。於此，就原告棄土場之營運而言，原告已向被告機關申請核准「轉運」，並呈報轉至回填地點，已善盡原告應盡之義務。而該項「轉運」業務，既係由賢固公司負擔運費搬運該營建廢棄土，故該公司有義務依規定將該營建廢棄土運至申報之指定地點，至於該公司實際上是否依規定將該營建廢棄土運至申報之指定地點，實非原告所能控制，如本件情形，因新竹縣政府原許可得回填姜慶順之漁池堤岸，嗣後則予以制止，嗣後賢固公司若欲將其轉運他處，則須另申請主管機關核准，然此部分情節，已非應由原告承擔之責任。
（３）被告機關於接到新竹縣政府88年2月1日88府農漁字第7372號函覆以：「賢固公司購土案，已於86年12月4日以86府農漁字第86013137號函制止在案。」等語，隨即以88年6月22日88府工建字第180619號函知原告：「為查明貴公司營建工程土石方堆置場之土石方運至新竹縣○○鄉○○○段2254、2253-1、2255、2256等地號漁池堤防回填土石之流向與數量乙案，請貴公司即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運，請查照。」等語，惟被告機關於此時理應積極向賢固公司查明該營建廢棄土之流向及回填數量，始為正辦，原告並無公權力可命賢固公司說明該營建廢棄土之流向。嗣「設置管理要點」因凍省關係，台灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函致各縣市政府，主旨謂：「本府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點、須知、注意事項等），溯自88年7月1日起停止適用，敬請查照。」等語，然被告機關自88年6月22日起即藉口以欲查明上開52萬立方公尺之營建廢棄土之流向及數量為由，而命原告「即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運」，而遲未查明事實，亦未准予原告再行營運，使原告之經營及財務陷於險境，迄今拖延逾7 年，仍未告知原告其查明之結果為何？原告不得已於92年9月24日向被告機關陳情，經被告機關於92年10月16日以府工建字第0920256841號函復原告，主旨：「貴公司陳情本府體恤民需依法轉於回覆營運案，復如說明，請查照。」說明：「．．．本府88年6月22日88府工建字第180619號函函請貴公司暫緩營運案，係依據「設置管理要點」第23條規定辦理。貴公司陳情恢復營運部分，仍依本府92年5月30日府工建字第0920127566號函說明二內容釐清土方流向及法院判決確定後再行同意恢復營運。」等語。俟原告再以92年11月27日現字第920026號函及92年12月17日現字第920029號函，檢具台灣板橋地方法院公證處認證書內容「已與買方賢固公司當事人已釐清52萬立方公尺土石方流向事實認定事項」申請給予恢復營業。然被告機關仍以93年1月6日府工建字第0920345581號函復，說明二記載：「本案經內政部營建署92年12月12日營署綜字第092304
1330號函覆以：有關旨揭所詢事項，查貴府92年12月12日來函敘明本案法院尚未判決確定，並經新竹縣政府於86年12月4日86府農漁字第860131137號函制止在案。貴府復以92年10月16日府工建字第0920256841號函及92年11月21日府工建字第0920298780號函復原告敘明略以：『仍請釐清土石方流向及法院判決確定後再行同意恢復營運』、『所附認證文書，僅有形式之證據力而無實質之證據力，亦無執行力，因此在尚未確實釐清土石方流向前，歉難核准貴公司恢復營運』有案。因案關52萬立方公尺土石方流向實際情形及個案事實認定事宜，請貴府逕依相關規定辦理。」說明三：「故本案因事涉52萬立方公尺龐大土石方實際流向事實認定，故在尚未確實釐清土石方流向或法院尚未判決確定之前，仍歉難核准貴公司恢復營運。」而將其自己應負責查明之權責諉由法院認定，甚至於本案經台灣台中地方法院90年度訴字第36號、台灣高等法院台中分院91年度上訴字第1138號刑事判決，於刑事判決確定之後，被告機關仍拒不據以具體認定，使原告7年多來蒙受無法營運之損失，數千萬元之投資為之泡湯。
（４）綜上，原告不僅無公權力去查明即認定52萬立方公尺土石方之流向，且以92年12月17日現字第920029號函，檢具台灣板橋地方法院公證處認證書內容「已與買方賢固公司當事人已釐清52萬立方公尺土石方流向事實認定事項」申請給予恢復營業等情，猶遭被告機關認定為「所附認證文書，僅有形式之證據力而無實質之證據力，亦無執行力，因此在尚未確實釐清土石方流向前，歉難核准貴公司恢復營運」，並復以「故本案因事涉52萬立方公尺龐大土石方實際流向事實認定，故在尚未確實釐清土石方流向或法院尚未判決確定之前，仍歉難核准貴公司恢復營運。」等語，而該案於92年4月30日經台灣高等法院台中分院刑事判決駁回上訴後，應已告確定，雖嗣經提起第三審上訴，亦經最高法院以93年10月14日93年台上字第5329號刑事判決駁回上訴後，猶拒不處理。基此，被告機關於94年7月29 日以府工建字第09402003682號函檢附同文號處分書，違反事實欄謂：「惟現有石業有限公司至今仍無法交代去向且認為查明事實本府之責任推諉拖延至今。」及訴願決定書理由謂：「訴願人未說明該52萬立方公尺土石方流向且未提出可資證明之相關文件，」作為處分理由，將查明事實之權責諉由原告負責、且將其行政事實認定職權諉由法院刑事判決確定再處理，於92年4月30日法院刑事判決確定之後（確定日期若有疑義，至遲應於93年10月14日確定），猶拒不處理，不准原告恢復營運，可見被告機關之原處分所載「違反事實」，並非正確，其據以作為處分之基礎，難謂無違法。
（５）賢固公司確曾向原告購買並收受52萬立方公尺之土石方，此有相關買賣契約書、發票可憑，該52萬立方公尺（數量）土石方確實已由原告交付賢固公司（流向），且由該公司自行派車前來載運完畢，是原告對於該52萬立方公尺土石方乃流向賢固公司之事，已交待甚明，至於買方賢固公司於取得原告所交付之52萬立方公尺土石方後，用於何處（流向何處），並非原告所能審酌或追究，且法律上亦無賦予原告管制、調查或報明賢固公司就其所購土石方流向之義務，或調查買受人購買土石方流向之權利，是被告機關如欲瞭解賢固公司於向原告購得土石方後，就該52萬立方公尺土石方之處置情形，被告機關自應依行政程序法第36條規定依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，自向賢固公司查明。惟被告機關竟違法以原告未查明上開土石方流向，而於原告提出相關說明後，未依職權調查證據，釐清事實，且未對當事人（原告）有利及不利事項一律注意，遽認原告未說明土石方流向，而為撤銷原告許可處分，所為處分乃於法不合。
（６）又被告機關88年6月22日88府工建字第180619號函，勒令原告暫停收受土石作業，明文記載「為查明貴公司．．．乙案，請貴公司即刻暫停收受土石作業，『待查明』事實緣由後，再行營運」等語，其內容乃違反行政程序法第5條「行政行為之內容應明確」之規定。且其屬行政機關就公法上具體事件所為決定，而對外直接發生法律效果之行政處分，其暫時停止原告棄土場營運之效力迄今繼續存在，又為被告機關於94年作成廢止原告棄土場設置及營運許可處分之前階段處分，因其前後階段之處分可合併發生（達成）一定之法律效果，既均於法未合，應可併同前後階段之處分一同救濟，而予撤銷。再者，由上開函文內容觀之，乃被告機關始有調查事實之法定義務與職權，原告僅能靜待被告機關查明事實緣由，再作成行政決定後，始能再行營運，即原告並無主動調查土石方流向之義務及權利，是縱認被告機關不採原告就土石方流向之說明，惟被告機關並未於處分書中明確說明，原告因此有何法定義務之違反，而被告機關竟於暫停原告營運達6年又37天後，再於94年7月29日，為廢止原告棄土場之設置許可處分及啟用同意書之行政處罰，被告上揭處分顯然於法無據，且有背行政程序法第5條規定之行政行為明確性原則之要求。
（７）退萬步言，縱認原告未依被告機關要求說明土石方流向，有法定義務之違反，而須受行政處罰，而人民同一違法行為，行政機關不得為多次之處罰，即「一行為不二罰」、「禁止雙重處罰」原則，其不僅禁止於一行為已受到處罰後，對同一行為再行追訴、處罰，也禁止對同一行為同時作多次之處罰，乃現代民主法治國家之基本原則，此有司法院釋字第503號解釋及行政罰法第24條至26條之規定足資參照，本件縱認原告有以單一行為，違反單一之行政法上應交待土石方流向之義務，惟被告機關既於88年6月22日以原告未交代該52萬立方公尺土石方之流向為由，勒令原告暫停棄土場之經營，嗣被告竟再於94年7月29日，就原告同一未說明土石方流向之行為，重複處以廢止原告棄土場之設置許可處分及啟用同意書之處分，自有違上揭「一行為不二罰」之原則。
（８）按行政機關就人民違反行政上義務之「行政罰裁處權」，應有一定期間之時效限制，縱於行政罰法施行前，法尚無明文規定之情形下亦同，不得謂行政罰法施行前，行政罰裁處權即無消滅時效，此乃現代民主法治國家對人民權利保障之基本原則（誠信原則、權利失效原則），是參照行政罰法第27條規定，行政罰之裁處期間，因3年期間之經過而消滅之法理，本件即便認為原告就86年間就出賣予賢固公司之52萬立方公尺土石方之流向，有未說明清楚之法定義務違反，惟被告機關遲至94年7月29日，始就原告上揭違反行政法上義務之行為，裁處撤銷設置許可及啟用同意之行政罰處分，顯然已逾合理之行政裁罰期限，而有違反禁止恣意原則之權力濫用情事，及平等原則之違反，所為處分自於法不合。
（９）綜上，原告未說明86年間原告與賢固公司間買賣之52萬立方公尺土石方流向，與設置管理要點第23條或管理自治條例第31條第2款規定之要件，均無關聯，被告不合邏輯以之涵攝適用法規，作為廢止原告棄土場設置及啟用許可處分之理由，顯有違法治國家依法行政原則、禁止恣意原則及不當結合禁止原則，所為處分有違論理法則亦於法不合，自無可取。
２、關於原告之棄土場之營運期限部分：
（１）土資場使用期限並未屆期：
①、查本件被告機關86年12月29日棄土場設置許可書、85年5
月29日第1次變更棄土場設置許可書、85年8月12日啟用同意書等各項書類，其上均無本件棄土場使用期限迄91年8月2日截止之「附款（附終期）」記載，被告機關主張本件原告設置之棄土場使用期限至91年8月2日止，而依92年5月14日始頒之自治法規，認土資場使用期限已經屆期，而撤銷啟用同意書，顯屬無據，有違行政程序法第8條之誠信原則及信賴保護原則。
②、本件被告機關雖以原告棄土場申請書上記載棄土場之使用
年限6年作為本件棄土場使用期限至91年8月2日之理由，惟上開申請書內容記載「預計使用時間為6年」，僅係原告在申請設置許可時說明棄土場將來在正常使用之情形下，可能使用之年限，並非被告機關審核後，核准原告棄土場之使用期限，本件被告機關准予原告設置、啟用之棄土場許可證，並無期限且原告申請書並非許可證之一部分，自從無「依規定」認定原告之棄土場之使用期限為6年，且已屆使用期限而應撤銷許可之情形。
③、再者，原告申請書使用期限「預計使用期限6年」之記載
，既係在正常營運狀態下之估計，惟本件原告設置棄土場，自85年8月12日啟用起，至88年6月22日即遭被告違法勒令停業時止，僅正常營運使用2年10月，自與原預估棄土場容量，可供正常營運使用6年之情形不同，自不得將原告於申請書所預估之棄土場可使用年限，與行政機關明確核定之使用期限，混為一談，本件原告設置之棄土場，依法至少可再供正常營運使用3年2月，且迄今剩餘土石方容量尚有244,410立方公尺，被告機關以本件棄土場使用期限為6年，已經屆滿為由，撤銷設置及啟用許可，自有未合，且違背原核准設置棄土場之目的。
（２）按被告機關於94年7月29日以府工建字第0940203682號函檢附同文號處分書「違反事實欄」第3點雖記載：「．．．而現有石業有限公司當初申請資料內容載明該棄土場使用期限為6年，依6年計算，其使用期限應至91年8月2日截止，依規定已屆使用期限，應予停止使用。」並未記載「不宜再收容處理」之事實，然其於「處分理由及適用法條欄」卻僅引用「管理自治條例」第31條第2款規定，漏未引用同條例第31條第1款規定，顯然事實與理由互相矛盾，而訴願決定書事實欄與理由欄之記載，亦有相同之矛盾情事，兩者均難謂無違背法令。
（３）次按原告於83年間檢具「臺中縣○○鎮○○段犁份小段棄土場事業計劃及環境說明書」向被告機關申請設置棄土場，該「事業計劃及環境說明書」第5頁固載明其堆置作業期程為6年，然此僅係預定營運計畫之期間，並非該棄土場之許可營運期限。既然係預定營運計畫之期間，於將來實際營運之後，如各項營運因素均按照當時計劃進行，或許於6年期間屆滿時，適為廢棄土填埋容許量滿載之時。然如因各項因素之介入而發生變化，例如被告機關於准許啟用之後，允許原告之棄土場得以辦理「轉運業務」，使實際入場之廢棄土填埋容許量，未如當初預計之填埋容許量，而得延長營運使用期間；或如於營運之後，業務不順，未如預期，致於6年期間屆滿時，填埋容許量尚未滿載；或被告機關准許原告之變更申請，增加填埋容許量，而延長營運使用期間；或如於營運期間，突遭被告機關勒令停止營運，以致6年期間屆滿之時，填埋容許量均閒置。況「堆置作業期程」與「營運期限」、「使用期間」，仍屬有別。基此，上述之「堆置作業期程為6年」，僅係營運計畫預計之期間，並非實際營運之期限。該棄土場之營運期限應端視填埋容許量是否滿載或法令有特殊要求而定。
（４）觀諸被告機關發給83年12月29日83府工建字第400218號棄土場設置許可、85年5月29日八五府工建字第120958號准予第一次變更及85年8月12日85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書，均未載明該棄土場之「准許期間」或「營運期限」，該項許可乃屬授益處分，既未限定授益之期限，豈能無任何法律依據，即認定其使用期間或期限屆滿？
（５）被告機關88年6月22日府工建字第180619函令原告「暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運」，該處分稱係援引行為時「設置管理要點」第23條規定，作為處分之依據。惟上開52萬立方公尺土石方發生流向不明之行為時間係發生在86年9月間，而台灣省政府係於87年2月5日始頒布上開設置管理要點，嗣因凍省關係，台灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函致各縣市政府，主旨謂：「本府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點﹑須知﹑注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用，敬請查照。」等語，故88年6月22日府工建字第180619函令應自88年7月1日起嗣後失其效力，且函令原告「暫停收受土石作業」，已侵害原告受憲法保障之營業自由權及財產權，被告機關竟未依「法律」，而依「省行政規定」為之，顯然違反「法律保留原則」，其函令應屬違法，竟於事後原告多次申請恢復營運，仍不予准許。基此，縱認原告於83年間向被告機關申請設置棄土場時，所檢具之「事業計劃及環境說明書」載明「堆置作業期程為6年」，被認為係「營運許可期限6年」，該「營運許可期限6年」，因遭受被告機關不合法之停止營運之處分，而拖延至今仍無法營運，此係可歸責於被告機關之事由，以致無法在計畫期間6年內完成營運，故被告機關於94年7月29日以府工建字第0940203682號函檢附同文號處分書，「違反事實欄」第3點記載：「．．．依啟用同意書啟用日期為85年8月12日，而現有石業有限公司當初申請資料內容載明該棄土場使用期限為6年，依6年計算，其使用期限應至91年8月2日截止，依規定已屆使用期限，應予停止使用。」云云，難謂適法。
３、關於收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，有無不宜再收容之情事部分：
（１）原告因誤認台中縣環保局92年12月8日所召開之「現有石業有限公司收受廢鑄砂、廢爐渣等公告再利用事業廢棄物」協商會議結論，已准許原告可收受廢鑄砂、廢爐渣等公告再利用之事業廢棄物，而開始收受前開事業廢棄物，經被告機關於93年6月3日查獲後，以93年6月16日府工建字第0930150605號函說明，原告始知需經修改自治條例，並經台中縣政府核准，始可開始收受前開事業廢棄物，原告該未經核准收受廢鑄砂、廢爐渣之行為，業經處以罰鍰6000元之行政處罰，依「一行為不二罰原則」，被告機關自不得重覆據以作為廢止原告棄土場設置及啟用許可處分（行政罰）之理由。
（２）原告棄土場收受廢鑄砂、廢爐渣之事，核與「設置管理要點」或「管理自治條例」無關，原告自不得以之涵攝於上開2項法規，而為廢止原告棄土場設置及啟用許可之處分，被告答辯狀及內政部訴願決定以原告棄土場收受事業廢棄物之事，作為本件系爭處分為合法之依據，顯然有違「不當結合禁止」原則。
（３）按原處分書之「事實欄」，並無關於原告之棄土場「收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，有無不宜再收容之情事」之認定，雖於「處分理由及適用法條欄」曾引用管理自治條例第31條第2款規定，但無法具體顯示符合該款規定之具體事實，故關於收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物部分，原處分並未引據作為處分之事實及理由，而於訴願決定書之事實欄亦無記載該項事實，卻於理由欄第2點以下記載：「嗣原處分機關於93年6月3日派員赴棄土場稽查，查獲訴願人違規收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，有現場會勘紀錄影本附本部卷可稽，．．．且迄今仍無法交代去向，經現場會勘認定。認訴願人有管理自治條例第31條第2款規定，不宜再收容處理之情形」，故訴願決定理由關於此點，已逾越原處分認定之範圍，難謂無違背法令。
（４）又「收受廢鑄砂、廢爐渣」等事業廢棄物，是否違規？
①、按國內廢鑄砂原料源係鑄造工廠生產鑄件之過程所產生之
廢棄物。包括廢鑄砂、廢爐渣及集塵灰等混合而成，依各種廢鑄砂之原投產量比例適當調配，可充分再生利用。依95年3月24日經濟部經工字第09504601570號「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」所示：再利用用途有「鑄砂原料、水泥原料、水泥製品原料、磚瓦原料、耐火材料、混凝土粒料、混凝土粒料原料、瀝青混凝土粒料、道路工程粒料或工程填地材料。」等，若作為廢棄物處理，依行政院環境保護署90年5月11日環署廢字第0029223號公告，主旨：公告一般事業廢棄物–廢鑄砂（瞉模）得以安定掩埋法處理。嗣依該署95年01月03日修正「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」第27條規定：「玻璃屑、陶瓷屑、建築廢棄物、天然石材下腳碎片 (塊)、廢鑄砂或經中央主管機關公告之一般事業廢棄物，得以安定掩埋法處理。」。可見，廢鑄砂係與玻璃屑、陶瓷屑、建築廢棄物、天然石材下腳碎片 (塊)等列為同等級之廢棄物。
②、而依設置管理自例第2條第1款、第2款規定：「餘土：
指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片。營建廢棄物：指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所附帶產生之廢金屬、廢玻璃、廢塑膠類、廢木材、竹片、廢紙屑、廢瀝青等。」亦有包括砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片（以上為餘土）及廢金屬、廢玻璃（以上為營建廢棄物）等與「廢鑄砂」同等級之廢棄物。況原告於收受營建廢棄物時，如為鑄造工廠之營建工程廢棄物，難免會參雜「廢鑄砂、爐渣」等廢棄物一併與營建廢棄物同時清理。
③、原告之棄土場曾於87年11月29日申請許可項目加註「轉運
處理場」、「良質土與劣質土拌合場」、「填埋處理之場所」等項目乙案，經被告機關以87年12月14日87府建工字第3327160號函原則同意，於說明三記載：「有關各項環保許可證，請依環保法規辦理。」等語。有關「廢鑄砂」原告亦已取得環境保護署之同意核准在案，並給原告管制編號「帳號L0000000」、「密碼9033」，所收受之「廢鑄砂」均全部上網呈報管制中心備查在案。基此，原告之棄土場非不得收受廢鑄砂。
（５）又縱有收受「廢鑄砂」之情事，是否已嚴重至「不宜再收容」而需撤銷許可之程度？是否符合比例原則？按依廢棄物清理法第55條規定：「有下列情形之一者，處6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：有下列情形之一者，處6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，屆期仍未完成改善者，得按日連續處罰：公民營廢棄物清除處理機構違反第12條規定或依第42條所定管理辦法。」之意旨，其行政罰最重亦僅處6千元以上3萬元以下罰鍰，並限期令其改善，並未達「撤銷許可」之程度，故原處分認為已嚴重至「不宜再收容」而需撤銷許可之程度，其認定顯屬過當，不符比例原則，並已違反地方制度法第26條第2項、第3項之規定。
（二）法律適用部分：
１、原決定及原處分所據以適用之法令，或為無效，或為逾越法律授權，依法應為無效之法令：
（１）被告機關發給83年12月29日83府工建字第400218號棄土場設置許可、85年5月29日85府工建字第120958號准予第1次變更及85年8月12日85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書，各該項「設置許可」或「准予啟用同意」，均屬授益處分，行政機關欲對人民撤銷其所准許之授益處分，乃為限制或剝奪人民權利之事項，應符合法律保留原則，非有法律明文授權，不得為之。
（２）按「設置管理要點」係台灣省政府於87年2月5日訂頒，嗣因凍省關係，臺灣省政府於88年8月4日以88府法字第157924號函致各縣市政府，主旨謂：「本府及前所屬各廳處會原訂定之行政規定（如要點﹑須知﹑注意事項等），溯自88年7月1日起停止適用，敬請查照。」等語，足見被告機關於為本件系爭行政處分時，該要點已失效停止適用，乃原處分援引已失效停止適用之行政規定，作為處分之依據，顯然違反依法行政原則，其處分違法，且依行政程序法第174條之1之規定，被告機關亦不得於94年始引用上揭溯及停止適用之設置管理要點，作為其處分之依據，原決定遽予維持，同屬違法。
（３）次按關係人民之權利義務者，應以法律定之，中央法規標準法第5條第2款定有明文。本件關於原告之棄土場應否辦理營運終止或註銷等封場登記，及應否撤銷許可，事關原告受憲法所保障之營業自由權及財產權是否遭受被告機關不法侵害、剝奪或限制之問題，其構成要件及法律效果自應以法律規定之，以符合法律保留原則及正當法律程序，而「設置管理要點」係臺灣省政府所頒布之行政規定，並非法律，被告援引作為令原告之棄土場辦理營運終止或註銷等封場登記，及撤銷許可之依據，顯然於法不合。
（４）又直轄市、縣 (市)、鄉 (鎮市)得就自治事項或依法律及上級法規之授權，制訂自治法規，自治法規經地方立法機關通過，並由行政機關公布者，稱自治條例。縣 (市)營建廢棄土之處理，為都市計畫及營建事項之一，為縣自治事項，地方制度法第25條前段及第19條第6款第6目定有明文，被告機關據此固得訂立「設置管理自治條例」，然依同法第26條第2項及第3項規定：「直轄市法規、縣(市)規章就違反地方自治事項之行政業務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。前項罰鍰之處罰，最高以10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」可見，地方制度法授權地方自治團體得制訂自治法規或自治條例規定處以罰鍰或其他種類之行政罰者，該「其他行政罰」之種類僅限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。乃該「管理自治條例」第31條規定：「本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位限期辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期未照辦，得逕為撤銷許可：土資場使用期限屆期者。依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。」其中之「營運終止」，或可謂與上開地方制度法第26條所定之「停止營業」相當，另外「註銷」、「撤銷許可」兩項行政罰，則已明顯超越母法地方制度法之授權範圍，依地方制度法第30條第1項規定：「自治條例與憲法、法律或基於法律授權之法規或上級自治團體自治條例牴處者，無效。」之意旨，該「管理自治條例」第31條所定之規定：「註銷」、「撤銷許可」兩項行政罰，應為無效。是原處分仍適用該無效之自治條例規定，自屬違法，而訴願決定仍予以維持，同屬違法。再者，本件被告機關對原告處以撤銷（廢止）啟用許可同意書及設置許可之處分，核其性質應屬「行政罰」之性質，雖被告機關於94年7月29日為處分時，行政罰法業已公布而尚未施行，但該時行政程序法業已施行，本件被告機關作成剝奪人民權利之行為處分，應有行政罰法之法理及行政程序法相關規定及一般法律原理原則之適用（參最高行政法院94年度判字第1753號判決），然被告機關於作成原處分前，未依行政程序法第102條、第107條及行政罰法第43條規定，通知原告或舉行聽證，給予原告陳述意見之機會，遽行作成剝奪原告權利之廢止許可處分，所為處分顯有不適用法則之違法。
２、原告之行為，並不符合管理自治條例第31條規定之構成要件：
（１）縱認有52萬立方公尺之土石方流向不明之情事，並不符合管理自治條例第31條規定之得逕為撤銷許可之要件。即縱認原告有未說明86年間土石方流向之行為，屬行政法上義務之違反，但行政罰法及管理自治條例，既均無溯及既往之處罰規定，則被告機關依92年5月14日頒布之「管理自治條例」第31條第2款之規定，處罰原告未說明86年間出售之土石方流向行為，所為處分，即無法源依據，有違處罰法定主義之要求。
（２）原告於83年間檢具「臺中縣○○鎮○○段犁份小段棄土場事業計劃及環境說明書」向被告機關申請設置棄土場，該「事業計劃及環境說明書」第5頁固載明其堆置作業期程為6年，然此僅係預定營運計畫之期間，並非該棄土場之許可營運期限(行政程序法第93條參照)，且於營運1年餘之後，即遭被告機關違法勒令停止營運，以致6年計畫作業期間屆滿之時，填埋容許量均閒置。此係可歸責於被告機關之事由所致。經核上述情事，與管理自治條例第31條第1款所定之「土資場使用期限屆滿者」之要件不合。
（３）原告之棄土場收受「廢鑄砂、爐渣」乙節，係經過被告機關及環境保護署許可之營運項目，已如上述，且縱有違規情事，處罰鍰及命限期改善，即為已足，尚不致嚴重至「不宜再收容」而需撤銷許可之程度，經核上述情事，與管理自治條例第31條第2款所定之要件不合。
（４）本件並不該當「管理自治條例」第31條第2款規定得逕為撤銷許可之要件，被告所為處分於法不合：本件原告棄土場設置許可及啟用同意書記載許可項目為「傾倒營建廢棄土」，其與管理自治條例第1條制定目的、第2條第1款「營建工程賸餘土石方」、第2款「營建廢棄物」、第3款「營建混合物」之定義內容，似均有不同，則本件被告機關得否以原告違反管理自治條例之規定，而廢止原告許可，誠非無疑；且前揭自治條例未規定或涵攝之事項，即無法作為廢止原告許可之處分依據。
３、本件並不該當「設置管理要點」第23點得逕予撤銷土石方資源堆置場之設置之處罰要件：
（１）依上揭要點第23點第2項乃規定「前項設置土石方暫存、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用應有處理設備，其用地並應依照土地使用管制相關法令規定辦理；其轉運及再利用處理資料，應由土石方資源堆置場經營單位於每月五日前逐案報請主管機關備查，主管機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置」，足見主管機關（即被告機關）僅得於原告該當「隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者」要件時，始得作成「停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置」，惟原處分所記載之違反事實，並未論及被告機關有何經抽查或檢查原告報請備查資料，而發現資料有不符之事，竟在處分前提要件不完備情況下，遽行作成撤銷土石方資源堆置場設置之處分，誠有處分理由不備之違法。
（２）由上揭要點第23點第2項規定行政處罰之種類有「停止使用」及「撤銷堆置場之設置」，兩種不同類型之處罰情形觀之，撤銷設置之處分，其損害顯然大於停止使用之處分，而依行政程序法第7條規定之比例原則之適用，本件縱認原告有經檢查發現報查資料不符情事，惟其違反行政法之義務之情節如何？何以被告機關必須採取最嚴厲之撤銷設置之處分，而不得採取其他之處分，而被告機關採取最嚴厲之撤銷設置處分，是否符合對人民權益損害最少之必要性原則？所採取之方法與所造成之損害，是否與所欲達成之目的之利益，顯然失衡，誠有可資斟酌之處，惟被告機關未予區分違規情節，亦未詳加說明理由，遽行採取最嚴厲之撤銷設置處分，顯然有違比例原則。
４、本件並無依據土資場月報表研判或現場會勘認定，不宜再收容處理，而應撤銷設置及啟用許可之情事：
（１）本件被告機關於作成處分前，並無依據土資場月報表研判，或至現場會勘認定，認原告設置之棄土場不宜再收容處理，自不得恣意自行推定而遽行撤銷棄土場之設置及啟用許可。
（２）由本款規定之要件，可推知其在於規範棄土場之容量及處理棄土能力，已無法達成處理棄土目的時，行政機關始得依本款裁量，作成廢止許可之處分，而本件原告之棄土場，並無本款規定所示無法處理棄土之情形，被告機關自不得援引此款規定而廢止原告之許可，被告機關所為處分，誠已違背行政程序法第9條規定之法定義務。
（３）綜上，被告機關處分書引用：原告無法交待86年間與賢固公司買賣之52萬立方公尺土石方流向之事，核與本款規定棄土場之容量與處理能力無關，被告機關自不得為不當且欠缺合理之聯結而以本款作為廢止許可之理由。
５、原處分違背行政程序法第7條 (比例原則)及第8條 (誠實信用及信賴原則)之規定：
（１）如上所述，被告機關88年6月22日府工建字第180619號函令原告「暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運」，該處分稱係援引行為時「設置管理要點」第23條規定作為處分之依據。惟該設置管理要點已溯自88年7月1日起停止適用，且被告機關函令原告「暫停收受土石作業」，已侵害原告受憲法保障之營業自由權及財產權，被告機關未依法律，竟依省行政規定為之，顯然違反法律保留原則，其函令應屬違法，更於事後原告多次申請恢復營運，均以該52萬立方公尺之土石方尚未查明及法院尚未判決確定為由，仍不予准許，然法院於92年4月30日法院刑事判決確定之後（確定日期若有疑義，至遲應於93年10月14日確定），猶拒不處理，不准原告恢復營運，而後再以已超過
6 年之使用期限為由，予以撤銷設置許可。基此，原處分之行政行為，已屬過當，並違反行政程序法第7條及第8條之規定。
（２）被告機關縱認有52萬立方公尺之土石方流向不明之情事，至多予以扣減填埋之許可容量或處以行政罰款，應為已足，竟予以撤銷設置許可。基此，原處分之行政行為，已屬過當，並違反行政程序法第7條及第8條之規定。
（３）原告之棄土場收受「廢鑄砂、爐渣」乙節，係經過被告機關及環境保護署許可之營運項目，已如上述，且縱有違規情事，處罰鍰及命限期改善，即為已足，尚不致嚴重至「不宜再收容」而需撤銷許可之程度，被告機關僅以於93年6月3日派員赴棄土場稽查，查獲原告違規收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，有現場會勘紀錄影本可稽，隨即以此為理由，撤銷原告之棄土場設置許可，其行政行為，已屬過當，並違反行政程序法第7條及第8條之規定。
６、原處分違背行政程序法第102條之規定：按行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第39條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。行政程序法第102條定有明文，本件，被告作成系爭原處分，並未先給予原告陳述意見之機會，已違反行政程序法第102條之規定。
７、原告之行為早已超過3年，不得再課以行政罰：按「行政罰之裁處權，因3年期間之經過而消滅。前項期間，自違反行政法上義務之行為終了時起算。但行為之結果發生在後者，自該結果發生時起算。」於94年2月5日公布，1年後施行之「行政罰法」第27條第1項、第2項定有明文。系爭94年5月18日及7月29日兩項原處分之作成時間雖在前，然上開行政法所宣示之裁處權行使原則，非不可作為行政法之原理原則予以適用 (行政程序法第4條)。本件，系爭原處分之內容，係命原告「即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運」、「應於94年5月30日前辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期未照辦，該府將逕為撤銷許可」、「撤銷許可」核屬行政罰之種類，然其處分之原因事實係以原告與賢固公司、葉昌為於86年9月30日訂立「土方買賣契約書」回填土坐落於新竹縣○○鄉○○○段2254、2253-1、2255、2256地號共有4筆土地，其中有52萬立方米土石方去向不明，為其認定事實之主要基礎，然該項事實86年間發生時起至94年5月18日及7月29日兩項原處分之時間止，其行政罰裁處權，自已逾3年之期間而消滅。乃原處分仍予以裁罰，自屬違法，而原決定仍予以維持，同屬違法。
８、按「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定為限」本件由被告機關原處分書之內容觀之，堪認被告機關乃就原告未交代86年間與賢固公司買賣52萬立方米土石方流向之事實，作為本件廢止設置許可及啟用同意之處分理由，惟依原告與賢固公司為買賣時之設置管理要點規定，原告僅有將己身處理之再利用資料，報請主管機關備查之義務，並無向賢固公司調查土石方最後流向之義務（或權利）。且原告已將己身土石方流向賢固公司之情形向被告機關說明，不管其是否採信，均不得再以原告未交待流向，而認原告有行政法上「報請備查」義務之違反，而對原告處以與該案無直接關聯之其他行政處罰。更何況不管是「設置管理要點」或「管理自治條例」，均無「調查土石方流向」，為棄土場業者之法定義務之規定，且法亦無明文就違反「查明土石方流向」之棄土場業者，應為如何處罰之規定，被告機關自不得為不當之結合，率為廢止原告棄土場設置及啟用許可之處分，均與處罰法定主義之基本要求相違。綜上所述，被告機關88年6月22日88府工建字第180619號函、94年5月18日94府工建字第0940129742號函及94年7月29日94府工建字第0940203682號函處分，顯有違法，均應予撤銷，而內政部94年12月30日台內訴字第0940008479號訴願決定，仍予以維持，同屬違法，爰提起本件行政訴訟，請求予以撤銷。
（三）請求應為特定內容之行政處分之訴訟：按行政訴訟法第5條規定之「課予義務訴訟」，其本質為一種給付訴訟，惟在請求行政機關作成行政處分，而遭拒絕時，該課予義務訴訟包含撤銷該拒絕決定之撤銷訴訟成分。本件原告向被告機關屢次申請恢復營運，均置之不理，且經提起訴願，請求撤銷原處分並准原告恢復營運，迭遭駁回，已如前述。乃爰依上開規定及同法第200條第3款之規定，對被告機關提起課予義務訴訟，請求判令被告機關就其83年12月29日83府工建字第400218號棄土場設置許可書准予原告設置及於85年5月29日85府工建字第120958號准予第1次變更暨
85 年8月12日85府工建字第179876號准予啟用之「現有石業有限公司棄土場」，應准予原告恢復營運。
二、被告主張之理由
（一）次按臺灣省政府建設廳80年7月25日府建四字第16844號函訂定、83年4月16日府建四字第149471號函修正之「臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點」第5點規定：「棄土場之設置地點應就屬低窪地或谷地優先選定之，但有妥善處理計畫，經縣市政府審查認為不影響安寧、衛生、安全者不在此限。」第14點規定：「棄土場違反規定，由有關機關分別依有關法令規定處理。」
（二）依當時原告所提設置棄土場計畫書係填埋型之棄土場，被告機關依法審查期望6年後原告可依計畫將該地填平使用而核准設置啟用，除可避免營建剩餘土石方濫倒破壞河川自然生態，且可讓填埋點地形更完整，原告不遵照原計畫執行，申請52萬立方公尺營建剩餘土石方至新竹縣填埋而實際去向不明，違反規定甚明。
（三）被告機關以88年6月22日（88）府工建字第180619號函請原告即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運，原告將遲未查明及未准予原告再行營運致原告之經營及財務陷於險境歸咎被告機關，係倒果為因誣陷不實，事實係原告於接獲88年6月22日（88）府工建字第180619號處分函後，原告屢次以88年8月29日現字第8800053號函、88年9月24日現字第8800055號函、91年11月28日現字第910060號函提出申復辦理恢復營運，皆無法清楚提出交代52萬立方公尺營建剩餘土石方實際去處。
（四）按原告之土資場已屆使用期限，應予停止使用，且涉及臺灣新竹地方法院檢察署86年6月15日88年度偵字第1960號檢察官起訴書暨臺灣高等法院臺中分院92年5月5日91年度上訴字第1138號刑事判決書內所記載營運土石方52萬立方公尺實際去向無法交代清楚，且一再違規收受非被告核定營業項目廢棄物。
（五）被告機關核准原告之85府工建字第179876號准予啟用同意書內所許可項目為傾倒廢棄土，並無核准收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，故原告收受廢鑄砂、廢爐渣等事業廢棄物，直接棄置掩埋將造成原申請低窪地水源污染，顯然已違反所核准之許可項目使用規定。
（六）被告機關依行為時臺灣省政府87年2月5日訂頒之設置管理要點第23點規定：「檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置。」及92年5月14日公布之管理自治條例第31條規定：「本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位限期辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期仍未照辦，得逕為撤銷許可：土資場使用期限屆期者。依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。」依法行政撤銷原告棄土場啟用許可及設置許可，並無違誤。
（七）被告機關對原告違反有關規定，若不依法處理，並依相關法規辦理，將導致眾多土石方去向不明，勢必影響未來土資場之使用管理及環境衛生與公共安全，被告機關所作處分係屬維護重大公共利益及確保公權力所必要，並無違法或不當。
理 由
一、按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異，司法院釋字第423號解釋在案。本件原告收受被告88年6月22日88府工建字第180619號函處分後，原告即於提起訴願之法定期間內，以88年7月19日現字第880044號函向被告機關為不服之表示（見本院卷第432頁），依當時施行之訴願法第11條規定，視同已在法定期間內提起訴願；又原告收受被告機關94年5月18日94府工建字第0940129742號函處分，亦旋於法定期間內即94年5月31日向被告機關提出異議書（訴願卷第189頁），依訴願法第57條規定，同視為已在法定期間內提起訴願，嗣其與被告機關94年7月29日94府工建字第0940203682號函處分一併提起訴願（訴願卷第136頁），程序並無不合，先予敘明。
二、按臺灣省政府為配合營建工程廢棄土之處理推動營建工程廢土棄置場（以下簡稱棄土場）之設置，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，乃基於權責，以80年7月25日府建四字第16844號函訂定及83年4月16日府建四字第149471號函修正發布「臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點」，其第2點前段、第3點依序規定「所稱營建工程廢棄土係指建築物建造、拆除及公共工程施工所產生之土石方、磚瓦及混泥土塊等不會造成二次污染者」；「棄土場設置之主管機關在縣（市）為縣（市）政府、在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所」；第7點並明定設置棄土場，應檢附申請書、土地權利證明文件、設置計畫書圖等向縣（市）政府工務（建設）局提出申請；第10點規定「棄土場應有之設施完成後，應檢具核准文件及完成後之照片，向當地主管機關申請勘驗核可後啟用」。嗣復以87年2月5日87府建四字第145653號函訂頒「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點（以下簡稱設置管理要點）一種，凡六章，依次為總則、公共工程剩餘土石方之管理、建築工程剩餘土石方之管理、土石方資源堆置場之設置與管理、設置土石方資源堆置場獎勵措施及附則，而於總則第1點、第2點前段、第3點按序規定「臺灣省政府為有效管理利用營建工程剩餘土石方，避免施工過程造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特定定本要點。」「本要點所稱營建工程剩餘土石方係指建築工程、公共工程及建築物拆除施工所產生之剩餘土石方、磚瓦、混泥土塊等不會造成二次污染者」；「土石方資源堆置場之主管機關在省為省政府、在縣（市）為縣（市）政府、在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所」；第4章「土石方資源堆置場之設置與管理」第23點、第28點分別規定「（第1項）土石方資源堆置場經主管機關核可得具有下列功能：（一）轉運處理場（作為暫存、回收、轉運處理）。（二）良質土與劣質土之拌合場所（加工處理）。（三）篩選分類加工處理（分類再利用）。
（四）填埋處理之場所（填埋處理）。（第2項）前項設置土石方暫存、回收、轉運處理、加工處理、分類再利用應有處理設備，其用地並應依照土地使用管制相關法令規定辦理；其轉運及再利用處理資料，應由土石方資源堆置場經營單位於每月五日前逐案報請主管機關備查，主管機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置。」「土石方資源堆置場依核准圖說興建完成後，應檢具核准文件及完成後之現況全景照片，向當地主管機關申請勘驗核可後啟用。」第6章「附則」第37點並規定「本要點函頒前經依『臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點』核准設置之棄土場，其申請變更或增加處理功能，應依本要點辦理。」其後「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」於87年10月28日制定公布，並自87年12月21日起施行（施行期限經立法院同意延至93年12月31日止）；而地方制度法亦於88年1月25日制定公布，並自公布日施行（94年11月30日修正公布第26條、同年12月14日修正公布第56條條文），臺灣省政府乃以88年8月4日88府法字第157924號函規定「本府及前所屬各廳處會原訂之行政規定（如要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用。」而有關「縣（市）營建廢棄土之處理」，地方制度法第19條第6款第6目明定「為縣（市）自治事項」，其第25條、第26條依序規定「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」「（第1項）自治條例應分別冠以各該地方自治團體之名稱，在直轄市稱直轄市法規，在縣（市）稱縣（市）規章，在鄉（鎮、市）稱鄉（鎮、市）規約。（第2項）直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。（第3項）前項罰鍰之處罰，最高以新台幣10萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關備查；鄉（鎮、市）規約發布後，應報縣政府備查。」其第87條並明定「本法公布施行後，其相關法規未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用。」嗣被告機關依地方制度法第26條規定，制定「臺中縣營建工程剩餘土石方處理及資源堆置處理場設置管理自治條例」（以下簡稱設置管理自治條例）一種，經以92年3月21日府工建字第0920057916號函報內政部以92年4月28日台內營字第0920086 038號函核定（本院卷第285頁）後，於92年5月14日公布施行。該設置管理自治條例共6章，依序為總則、建築工程餘土及混合物之管理、公共工程餘土及混合物之管理、土資場之設置與管理、罰則及附則，其第1章總則第1條明定「臺中縣政府為有效管理臺中縣營建工程剩餘土石方及營建混合物，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例，本自治條例未規定者，適用其他法律之規定。」第4章「土資場之設置與管理」第24條、第25條、第27條分別規定「土資場於取得設置許可後，應依規定申請水土保持施工許可證始得施工。應於依核准圖說興建完成後，檢具相關單位之核准文件、完成後之現況全景照片、管理人資料及設置許可函所要求事項完成證明等及營運保證金，於設置許可後1年內，向原申請核准機關申報勘驗核可後啟用；逾期未提出申請者，審查單位得逕予註銷。‧‧‧。」「（第1項）土資場收受營建工程餘土，應由場地管理單位簽發處理紀錄表，並應於每月五日前統計土石方處理種類與數量做成月報表，報送本府主管建築機關備查。（第2項）具轉運處理或資源再生處理功能者，其轉運及再利用處理資料，應逐日回報本府主管建築機關外，月報表並於每月五日前，報送本府主管建築機關備查。（第3項）土資場如有涉及收容本縣轄區外餘土時，其月報表應同時副知當地縣（市）政府主管建築機關。」「土資場應備妥有關營運及管理之相關資料，以供本府定期前往查察。‧‧‧。」第5章「罰則」第31條規定：「本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位限期辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期仍未照辦，得逕為撤銷許可：土資場使用期限屆期者。依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。」從上臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點、設置管理要點及設置管理自治條例規定內容觀之，其等均係就營建廢棄土處理之同一事項予以規範，俾有效管理營建工程廢棄土，避免造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全甚明。而設置管理要點既屬取代臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點規定，則依設置管理要點訂定發布前臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點規定核准設置並核可啟用棄土場之管理有關事項，自仍應適用其後訂定發布之設置管理要點規定；雖「臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例」於87年10月28日制定公布，並自87年12月21日起施行（施行期限經立法院同意延至93年12月31日止），惟88年1月25日制定公布並自公布日起施行之地方制度法第87條已明定「本法公布施行後，其相關法規未制（訂）定、修正前，現行法規不牴觸本法規定部分，仍繼續適用」，是有關「縣（市）營建廢棄土處理」之縣（市）自治事項，於縣（市）制定前，關於營建廢棄土之處理，前揭設置管理要點亦應繼續適用。至臺灣省政府固以88年8月4日88府法字第157924號函規定「本府及前所屬各廳處會原訂之行政規定（如要點、須知、注意事項等），溯自中華民國88年7月1日起停止適用」，然於臺灣省營建工程廢土棄置場設置要點及設置管理要點有效施行期間內所成立或已成立之事項與法律關係，仍應適用之，以迄於新法規之接替，於本件情形，有關營建廢棄土之處理，即應適用設置管理自治條例之規定。
三、本件原告於83年間檢具「臺中縣○○鎮○○段犁份小段棄土場事業計劃及環境說明書」（下稱說明書-內含申請書、設置計畫書圖、水土保持計畫圖及取土來源），向被告機關申請設置棄土場，其申請書「申請內容」部分載明「每年進入本棄土場之數量180,000立方公尺，預計使用期間為6年，故進入棄土場總量為1,080,000立方公尺」（說明書第4頁）、堆置計畫內並詳載堆置作業期程年別（分6年）及其堆置內容與數量（說明書第6頁）、第8章「減輕或避免不利環境影響之對策」中亦明載「本棄土場使用期限為陸年」（說明書第95頁），經被告機關以83年12月29日83府工建字第400218號函發給同文號棄土場設置許可書，該函文說明並記載「一、復貴公司申請書。二、檢送棄土場設置許可書及計畫書乙份」等語，棄土場設置許可書許可項目欄載明「基地面積：
47,196公頃；填埋容量：1,080,000立方公尺；許可項目：
傾倒營建廢棄土」（85年5月29日變更棄土場設置許可書基地面積為5,012公頃）；嗣原告向被告機關申請棄土場啟用，經被告機關以85年8月12日85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書准予啟用（核准啟用之基地面積：5,012公頃；填埋容量：1,080,000立方公尺；許可項目：傾倒廢棄土）等情，迭經兩造陳述明確，並有前揭說明書、被告機關函及棄土場設置許可書、棄土場准予啟用同意書附原處分卷可稽（其中85年5月29日棄土場設置許可書附於本院卷第218頁），自堪認為真實。查被告機關核准原告系爭棄土場設置及啟用許可，乃依據原告所具前開說明書（含申請書）申請設置，該說明書（申請書）已明載棄土場使用期限為6年，且被告機關83年12月29日83府工建字第400218號發給同文號棄土場設置許可書函文說明內亦明載係函復原告前開申請書，並檢附棄土場設置許可書及計畫書送達原告，顯見被告機關系爭棄土場設置及啟用許可期限係依原告申請准予設置與啟用，其許可使用期限為6年甚明。是系爭棄土場設置及啟用許可既定有6年之使用期限，該設置及啟用許可自應於使用期限6年屆滿而消滅。又前開設置管理要點規範目的係為有效管理利用營建工程剩餘土石方，避免施工過程造成環境破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，已如上述，則該設置管理要點第23點第2項規定土石方資源堆置場經營單位每月五日前報請主管機關備查，供主管機關隨時抽查或檢查，以查其是否依相關法令規定辦理，俾有效管理利用營建工程剩餘土石方而達訂定設置管理要點規範目的之資料，非僅數字之陳報，而應包含土石方流向之資料亦明。本件原告與賢固公司於86年9月30日訂立「土方買賣契約書」，因故無法取得被告機關之核准，致上開買賣失效作廢後，延至87年12月28日重新訂立「再生土石方買賣合約書」，承購原告棄土場土方52萬立方公尺回填漁池堤防（地點：新竹縣○○鄉○○○段；回填文號（86）府農漁字第76890號），並於88年1月7日以現字第880003號函向被告機關申請許可，經被告機關88年1月14日88府工建字第6084號函賢固公司，並副知原告、新竹縣政府等；惟該漁池堤防回填乙案，早經新竹縣政府於86年12月4日以86府農漁字第86013137號函制止修復，並經新竹縣政府以88年2月1日函復被告機關略以：「貴府函為賢固工程有限公司承購貴轄『現有石業公司』棄土案，經查本案已於86年12月4日86府農漁字第860131317號函制止在案」等語，而賢固公司承購回填上開新竹縣○○鄉○○○段漁池堤防之52萬立方公尺土石方流向確屬不明等各情，除分據兩造陳明外，復有原告前揭函（本院卷第91頁）、被告函（本院卷第88頁、第89頁）新竹縣政府函（原處分卷附件4及5）、買賣契約書與發票（本院卷第94頁、第93頁）在卷足憑。從而，被告依當時有效施行之設置管理要點第23點規定，以88年6月22日88府工建字第180619號函令原告即刻暫停收受土石作業，待查明事實緣由後再行營運；嗣復以94年5月18日府工建字第0940129742號函通知原告限於94年5月30日前辦理營運終止或註銷等封場登記，逾期未照辦，被告機關將逕為撤銷許可，說明二並詳載原告「原申請資料載明棄土場使用期限為6年，依‧‧‧棄土場准予啟用同意書啟用日期為85年8月22 日計算，使用期限應至91年8月12日止」等語；因原告逾期未照辦，遂以94年7月29日府工建字第0940203682號函檢附同文號處分書撤銷原告85府工建字第179876號棄土場准予啟用同意書及被告機關83年12月29日83府工建字第400218號設置許可函，而原告系爭棄土場設置及啟用許可既定有6年之使用期限，被告94年7月29日府工建字第0940203682號函檢附同文號處分書，僅在明白確認原告系爭棄土場設置及啟用許可業因期限屆滿而消滅之旨，非對原告有所處罰，揆諸前揭規定及說明，並無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤。原告訴訟意旨主張被告前開處分違反依法行政原則、比例原則、法律保留原則、禁止恣意原則、不當結合禁止原則、一行為不二罰原則、及行政程序法第8條（誠實信用與信賴保護原則）、第102條與地方制度法第26條第2項、第3項規定等云云，請求將訴願決定及上舉系爭處分均予撤銷，核無可採，其訴並無理由，應予駁回。又系爭棄土場設置及啟用許可已因期限屆滿而消滅，原告訴請被告應准予原告恢復營運，亦屬無據，此部分原告之訴同無理由，應併駁回之。
四、兩造其餘主張，不影響本件判決之結果，無庸逐一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 16 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 16 日
書記官 詹靜宜