臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00146號原 告 甲○○訴訟代理人 林邦賢 律師被 告 南投縣草屯鎮公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服南投縣政府中華民國95年2月14日府行救字第09500346250號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：南投縣政府為辦理都市計畫第一期公共設施保留地徵收案件，於民國 (下同)78 年間公告徵收原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地59平方公尺 (該59平方公尺係分割自同段782-15地號土地)，並發放土地補償費完畢，嗣被告辦理草屯行政專用區及新社區區徵收時，發現該系爭782-18地號土地之實際使用面積為231平方公尺，乃函請南投縣政府辦理將系爭782-15地號土地面積231平方公尺更正為59平方公尺，782-18地號土地面積231平方公尺更正為231平方公尺，經南投縣政府94年6月1日府地劃字第0940103270號函復被告辦理更正登記完畢，原告乃於94年6月17日向被告請求給付系爭782-18地號土地增加徵收面積之補償費新臺幣 (下同)6,865,122 元，被告於94年7月14日以草鎮工字第0940016583號函復南投縣政府略謂「查本案前經草屯地政事務所查稱前開土地係75年度辦理草屯都市計畫變更逕為分割，面積計算抄錄錯誤所致，準此，該補償費責由本所負擔，應有不合理之處，又因本所現行財政困窘，應俟財政狀況佳再行編列，惟甲○○先生多次至本所陳情應儘速發放該補償費，故本案仍請鈞府惠予處理。」並副知原告，原告不服，提起訴願，遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：㈠. 訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應給付原告6,865,122元，及自94年6月18日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。㈢訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：㈠按徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地之人
負擔，土地徵收條例第19條定有明文，茲查被告於78年間因草屯都市○○○號道路工程而需用土地，乃公告徵收土地，其中坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地僅公告徵收59平方公尺 (該59平方公尺係從同上段782-15地號土地分割而出)，且被告亦僅給付徵收之59平方公尺土地補償費，有南投縣政府辨理徵購土地案件業戶領取各項補償費聯單可稽，嗣被告發現該道路工程用地之實際使用面積為231平方公尺，並非只有59平方公尺，與當時徵收登記之面積59平方公尺不符，乃函請南投縣草屯地政事務所於94年5月ll日將原有782-15地號土地面積231平方公尺，782-18地號土地面積59平方公尺，直接更正登記782-15地號土地面積為59平方公尺，782-18地號土地面積為231平方公尺，並由南投縣政府於94年6月l日始通知原告關於上開土地已更正登記完竣，有南投縣政府94年6月1日府地劃字第09401032070號函及南投縣草屯地政事務所94年5月24日草地一字第0940003582號函可稽。
㈡詎被告於更正登記782-18地號土地為231平方公尺 (其中172
平方公尺係從原告所有782-15地號分割而出)後，竟遲不給付該172平方公尺土地之補償費予原告，致原告不得已於94年6月17日以書面聲請給付徵收補償費，有申請書可稽。又被告對原告之聲請雖曾不否認使用該土地且願意給付更正徵收之172平方公尺土地補償費，核計6,865,122元，有南投縣草屯鎮公所94年6月23日草鎮工字第0940015447號函可稽，惟被告事後竟又以該補償費需與南投縣政府按比例負擔，並以目前財政困窘，俟財政狀況佳再行編列等理由予以推卸責任，有南投縣草屯鎮公所94年7月14日草鎮工字第09400165833號函可稽，從而原告就此向南投縣政府提起訴願，然訴願機關未予詳查原告係請求被告應給付徵收補償費，並非請求被告應作成補償徵收之手續，竟於訴願決定第二項理由記載：「．．．本案草屯鎮公所為系爭土地之需用人，既非土地徵收之核准機關或徵收補償辦理機關，對於訴願人請求徵收補償，自無准駁之權，嗣以94年7月14日草鎮工字第0940016583號函復訴願人，因非屬其權限之行為，對訴願人之權益並不另生具體之公法上效果．．．」等情，而為不受理之決定，恐有誤認且非允當。
㈢退萬步言，縱認訴願決定並無不當，惟按人民與中央或地方
機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第8條定有明文，茲查被告既為需用系爭土地之人，且以徵收為原因更正登記為自己所有，有土地登記謄本可稽，因此，基於兩造間公法上之徵收原因而生之給付補償關係，原告亦自得請求被告應給付徵收補償費6,865,122元，及自被告收受原告提出申請給付之送達翌日起 (即94年6月18日)至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
㈣末查，被告於訴願時曾主張本件應再辦理更正徵收作業，玆
先行報請南投縣政府核示該增加徵收補償費籌措方式，俟確定及編列預算經費後，再申請辦理更正徵收作業，並於更正徵收完成法定程序後始得據以發放其徵收補償費等云云，顯見本件尚未完成更正徵收作業，並不符合徵收程序，被告竟率將未公告徵收之172平方公尺從原告所有782-15地號土地分割而出，逕以徵收為原因更正登記在782-18地號土地上，侵害原告之權益甚鉅，尤與土地徵收條例第20條第1項「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後十五日內發給之。」第2項「需用土地人未於公告期滿十五日內應將補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣 (市)主管機關發給完竣者，該徵收案失其效力。」之規定相違背，故若按被告上開主張，在未完成更正徵收作業程序及給付更正徵收補償費前，被告以徵收為原因直接更正782-l8地號土地面積為231平方公尺，顯然違法，亦即被告更正徵收之行為係屬無效，而應回復登記為原告所有，以免損害原告之權益，從而原告請求被告應將782-l8地號土地面積231平方公尺及782-15地號土地面積59方公尺回復登記為782-18地土地面積59平方公尺、781-15地號土地面積231平方公尺，以為備位請求（按原告於言詞辯論時已撤回備位聲明）。爰求判決如訴之聲明。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠依南投縣政府95年2月14日府行救字第09500346250號訴願決
定書之理由二：「查本案訴願人不服草屯鎮公所94年7月14日草鎮工字第0940016583號函，提起訴願，核其內容，僅係草屯鎮公所就徵收補償經費分擔有所說明並請本府處理，對訴願人並未直接發生法律效果。又依土地徵收條例第14條：
『徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。』第17條：『中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。』故提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至於該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，對徵收與否並無准駁之權限，本案草屯鎮公所為系爭土地之需用土地人，既非土地徵收之核准機關或徵收補償辦理機關，對於訴願人請求徵收補償，自無准駁之權，嗣以94年7月14日草鎮工字第0940016583號函復訴願人，因非屬其權限之行為，對訴願人之權益並不另生具體之公法上效果，應非屬訴願法上所稱之行政處分（最高行政法院92年度判字第410號及93年度判字第1182號裁判參照）。是訴願人對該項函文不服，據以提起訴願，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。從而本案訴願人主張原徵收面積錯誤受有損害請求更正徵收乙節，宜促請草屯鎮公所提出更正徵收計畫轉呈本府陳報內政部核准後辦理，併予敘明。」被告同意上開理由及將依照該意見辦理。
㈡卷查本案草屯段782-18地號土地之徵收，係南投縣政府78年
3月14日78投府地字第20567號函公告徵收，其面積登載為59平方公尺，今因南投縣政府辦理「草屯行政專用區及新社區開發跨區區段徵收」作業時，始發現錯誤，而更正面積為231平方公尺（業經南投縣政府94年6月1日府地劃字第09401032070號函通知辦理登記完畢）。
㈢查本案土地徵收係屬都市計畫第一期公共設施保留地徵收之
案件，其徵收經費係專案由中央（臺灣省政府）及鄉鎮公所分別負擔，又該土地面積計算抄錄錯誤，非屬被告所為，該更正徵收補償費責由被告負擔，確有不合理之處，並被告以94年8月1日草鎮工字第0940018451號函報被告同意依鄉鎮公所負擔比例之經費於爾後年度編列預算辦理，並請南投縣政府核示是否可行。南投縣政府以94年9月28日府地權字第09401842640號函復略為：「77年至80年間加速取得都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫，中央及省補助款已依當時法令規範，由需地機關依申撥表申撥，上級補助款並於82年核撥完畢；目前省政府已精簡且無相關核撥補助機制負擔該經費，故更正徵收經費請貴所全額自行負擔。」查該更正徵收費用達約686萬元，又因本案土地徵收已逾16年之久，且導致錯誤之責任非屬被告，及鑑於被告財政困難無法負擔該更正徵收全部之費用，故被告再以94年10月11日草鎮工字第0940024666號函報請南投縣政府惠予自行處理。南投縣政府以94年10月19日府地權字第09402035360號函復略為：「仍請依照本府94年9月28日府地權字第09401842640號函示辦理。
」被告以94年11月2日草鎮工字第0940027886號函復原告略為：「鑑於本所財源拮据無是項經費辦理徵收，俟將來經費寬裕時再行專案編列辦理。」經查上開函文處理僅係被告就更正徵收補償經費分擔之說明並請南投縣政府處理，對原告並未直接發生法律效果。
㈣本案草屯段782-18地號土地，係屬草屯都市○○○○○道路
用地，前經於78年間辦理徵收，被告並非該徵收土地之核准機關，亦非徵收補償費之決定及發放機關，被告僅屬需用土地申請機關；今發現徵收面積錯誤，認為宜應辦理更正徵收作業，而先行報請南投縣政府核示該增加更正徵收補償費之籌措方式，俟確定及編列預算經費後，再申請辦理更正徵收作業；又查都市計畫法第48條規定：「依本法指定之公共設施保留地供公用事業設施之用者，由各該事業機構依法予以徵收或購買，其餘由該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所依左列方式取得之：一、徵收。二、區段徵收。三、市地重劃。」，亦無人民得請求徵收之明文，被告尚在辦理該更正徵收作業前之經費籌措，應屬事實行為並非行政處分。
㈤原告主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、按「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第2條、第14條、第19條分別定有明文。準此，土地徵收之核准機關為內政部，而補償機關則為直轄市或縣（市）政府，需地機關雖應負擔補償費，但並非補償機關甚明，故若逕以需地機關為被告，訴請給付土地徵收補償費，則屬被告之適格有欠缺（最高行政法院93年度判字第1714號判決參照）。本件原告並不否認被告係需地機關，即非補償機關，原告對被告訴請給付土地徵收補償費，依上開說明已屬被告之適格有欠缺，而難准許。且「按徵收土地應發給補償費，其補償費項目為補償地價補償費、遷移費或其他補償費，均須經行政主管機關作成補償特定金額之行政處分，應受補償人始基此補償處分而得請求給付，若無補償處分存在，即無請求給付特定金額補償費之權，逕以一般給付訴訟請求給付，自非所許。」（最高行政法院93年度判字第1447號判決參照，見最高行政法院裁判書彙編93年第468頁）。本件並無6,865,122元補償處分之存在（原告主張提起公法上給付訴訟，並不須先經行政處分，見本院卷第49頁），亦非法之所許，其併請求遲延利息，自亦失所附麗而不應准許。
二、復按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」、「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」訴願法第1條第1項、第3項第1項及第77條第8款分別定有明文。又原告之訴有起訴不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款亦有明文。
三、本件原告不服草屯鎮公所94年7月14日草鎮工字第0940016583號函，提起訴願，經查該函主旨載係：「關於甲○○先生申請應補償『草屯行政專用區及新社區區徵收』範圍外草屯段782-18地號土地更正面積為231平方公尺之徵收地價費（估算為686萬5,122元）案，經 鈞府函示略為：
『依據土地徵收條例第19條之規定，徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔。』，查本案前經草屯地政事務所查稱前開土地係75年度辦理草屯都市計畫變更逕為分割，面積計算抄錄錯誤所致，準此，該補償費責由本所負擔，應有不合理之處，又因本所現行財政困窘，應俟財政狀況佳再行編列，惟甲○○先生多次至本所陳情應儘速發放該補償費，故本案仍請鈞府惠予處理。」正本發文給南投縣政府並副知原告（該函見本院卷第12頁），足見係被告與上級機關間（即行政機關內部間）之行文協商解決之道而已，其以副本通知原告，乃僅屬副知原告，使其知悉目前（當時階段）處理之情形如何而已。核其內容，僅係草屯鎮公所就徵收補償經費分擔有所說明並請南投縣政府處理，對原告並未直接發生法律效果。又依土地徵收條例第14條：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」第17條：「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」等規定，可知提出徵收土地之申請，其核准機關為內政部，至該直轄市或縣（市）政府僅為土地徵收之執行機關，對徵收與否並無准駁之權限。本件被告草屯鎮公所為系爭土地之需用土地人，既非土地徵收之核准機關亦非徵收補償辦理機關，亦如前述，對於原告請求徵收補償，並無准駁之權，其以94年7月14日草鎮工字第0940016 583號函復原告，因非屬其權限之行為，對原告之權益並不生具體之公法上效果，亦非屬訴願法上所稱之行政處分（最高行政法院92年度判字第410號及93年度判字第1182號裁判參照）。是原告對該項函文不服，據以提起訴願，訴願決定不予受理，並無不合，此部分原告之訴核屬起訴不備其他要件，本應依行政訴訟法第107條第1項第10 款裁定駁回，爰併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 5 月 22 日
第二庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 5 月 22 日
書記官 朱敏諄