臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00210號原 告 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺中縣后里鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 洪塗生 律師複代理人 賴俊宏 律師上列當事人間因確認公法上法律關係不存在事件，原告不服臺中縣政府中華民國95年3月23日府訴委字第0950078638號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告於民國（下同）77年間為辦理「都市○○○○號道路新闢工程」，奉准徵收坐落台中縣○里鄉○○○段○號等148筆土地，面積共計1.3753公頃（其中包括原告所有重測前台中縣○里鄉○○○段32-129、30-97、30-98地號等3筆土地，即重○○○鄉○○段649、650、651地號等3筆土地），並於77年5月12日經台中縣政府以77府地權字第79242號函公告，自77年5月13日起至77年6月12日止計公告30日，被告並通知被徵收土地全部所有權人領取地價補償費。惟原告未領取該補償費，被告遂將該補償費共計新台幣（以下同）5萬2780元，存放於被告帳戶迄今，嗣於94年1月間，原告以其所有重測○○里鄉○○段649、650、651地號等3筆土地業已被作為道路使用為由，申請就該3筆土地補辦徵收程序，並要求以94年度之土地公告現值加計4成計算地價補償費。被告就此疑義，以94年8月12日后鄉工字第0940011845號函請台中縣政府釋示，經該府以94年8月23日府地權字第0940222978號函復：「不得再依目前公告現值或徵收後辦理重測之面積更正其補償費。」，被告遂依該府前開函釋，以94年8月29日后鄉工字第0940012341號函駁回原告之申請。原告不服，提起訴願遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈確認被告依據台灣省政府77年4月26日府地四字第14896
5號函，辦理「都市○○○○號道路新闢用地」，對原告所有坐○○里鄉○○段649、650、651地號（即重測○○里鄉○○○段32-129、30-97、30-98地號）等3筆土地徵收法律關係不存在。
⒉被告應塗銷上開3筆土地於95年4月4日以徵收為原因之所有權登記。
⒊被告應再辦理上開3筆土地之徵收並應給付原告按95年
度土地公告現值計算之徵收補償地價及其他補償費共計843, 612元。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈按本件原處分機關為被告，有台中縣政府訴願決定書及
台中縣政府77年5月12日77府地權字第79242號公告可稽，依土地法第224條、及土地徵收條例第13條規定，顯見徵收土地之人為需用土地之人，又依土地法第236條第2項、土地徵收條例第19條之規定，本件徵收土地之當事人為需用土地之被告，台中縣政府僅為發放補償費之機關而已，故本件被告當事人即屬適格。次按原告所有系爭土地，因被告徵收，應補償之地價未依行為時之土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給，其徵收土地核准案從此失其效力（94年度各級行政法院行政訴訟法律座談會研討紀錄參照）。而所謂失其效力即自始、當然、確定無效，則系爭土地之徵收案自始、當然、確定無效。詎被告竟於95年4月4日為徵收原因之所有權登記，原告即有「即受確認判決之法律上利益」。被告既已侵害原告之所有權，自得依民法第767條規定請求併予塗銷所有權登記。又原告已於94年11月22日向被告提出確認系爭土地之徵收法律關係不存在在案，有異議書狀影本可稽。被告主張原告未按行政訴訟法第6條第2項規定辦理，亦與實情不合。
⒉按原告於93年11月間發現所有之坐○○里鄉○○段649
、650、651地號（即重測○○里鄉○○○段32-129、30-97、30-98地號）3筆土地已被被告闢為道路無償使用18年，經調查結果係於77年間，被告辦理「都市○○○○號道路新闢工程」，徵收坐落台中縣○里鄉○○○段○號148筆土地，面積共計1.3753公頃（其中包括原告所有重測○○里鄉○○○段32-129、30-97、30-98地號，即重測○○里鄉○○段649、650、651地號等3筆土地），並於77年5月12日經台中縣政府77府地權字地79242號函公告，自同年月13日起至6月12日止計公告30日，被告雖已通知其他被徵收土地所有權人領取地價補償費，但遺漏通知原告，此依台中縣政府93年11月15日府地權字第0930299456號函「說明2：查本案各項補償費係委由貴所辦理發放，上開3筆土地依貴所送府之補償費清冊內均未蓋所有權人『甲○○』領竣印章，．．．」可證，致原告迄未領取補償費5萬2780元。被告本應依土地徵收條例第26條第1項規定，送繳台中縣政府，據以依限提存於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，卻存在該鄉公所帳戶迄今18年，於法不合。又原告申請系爭3筆土地之登記簿謄本發現被告已於95年4月4日以徵收為原因，辦理所有權登記在案，有謄本3件可稽。揆之94年度各級行政法院行政訴訟法律座談會研討紀錄，其徵收行政處分已失其效力，原告自得依行政訴訟法第6條第1項規定訴請確認兩造間之徵收法律關係不存在及塗銷其所有權登記。
⒊至被告引用司法院釋字第110號、第516號解釋指如有特
定事由存在，得阻卻未於公告期滿15日內發給補償費，徵收案失效之效果云云。微論被告就其主張之有特定事由之事實，未能舉證，且被告未於法定期間內通知原告領取補償費，顯係因可歸責於被告之事由，致原告不知其事，無從領取補償費，何能指為有特定事由存在？況依民法第326條規定，債權人受領遲延或不能確知孰為債權人而難為給付者，清償人得將其給付物為債權人提存之。提存為債之消滅原因，債務人如欲消滅其債務得提存之，苟不欲消滅其債務則可不提存，並非債務人「得」提存為由，任意不提存而主張其債務己消滅。雖被告主張土地法第237條規定補償費「得」提存之，惟非謂被告得任意選擇提存或不提存而消滅其債務，且被告自徵收當時，迄未通知原告領取補償費，且原告為債權人，已甚明確，苟被告為非法之提存，亦不發生效果。另被告雖提出台中縣政府77年6月14日（77）府地權字
第103319號函、77年12月30日（77）府地權字第228555號函、及78年10月26日（78）府地權字第204512號函通知定期發放后里鄉都市○○○○號道路工程徵收用地各項補償費，惟原告均未受合法送達，且被告之徵收已失其效力，其事後之不合法通知，均不足以補正未合法通知之效力。
⒋綜上，本件徵收系爭土地已自始、當然、確定無效，則
不發生請求給付補償費問題。尤無關請求權時效。至另請求重新徵收，被告自應依合法程序辦理，並給付補償費，自屬當然。是上開土地因已闢為道路且無償使用18年，又無法回復原狀，被告應辦理上開3筆土地徵收，並依土地徵收條例第30條應給付原告之土地徵收補償地價及其他補償費843,612元如附表。
㈡被告答辯：
⒈本件原告既係主張被告為辦理都市○○○○號道路新闢
用地徵收案，所依據之「台灣省政府77年4月26日府地四字第148965號函」徵收處分已失其效力，提起確認訴訟，依行政訴訟法第6條規定，自應先向當時之核准徵收機關台灣省政府，惟於台灣省政府組織精簡後，其業務承受機關即內政部請求確認該徵收處分已失其效力未被允許後，再向行政法院提起確認訴訟始為正途。原告誤以被告為確認訴訟被告，請求確認徵收處分無效，顯然當事人不適格。至於原告請求被告塗銷系爭土地以徵收為原因之所有權登記部分，因被告並非土地登記業務之主管機關，原告以其為被告請求塗銷登記，亦屬當事人不適格。
⒉按「市縣地政機關於接到行政院或省政府令知核准徵收
土地案時，應即公告，並通知土地所有權人及土地他項權利人。前項公告之期間為30日。」、「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」、「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。」此土地法第227條、第233條及平均地權條例第10條分別定有明文。本案被告為辦理「都市○○○○號道路新闢工程」，於77年4月26日經臺灣省政府核准徵收坐○○里鄉○○○段○號等148筆土地，並由台中縣政府依法公告30日，且通知被徵收土地所有權人，該徵收處分，因此即已發生效力，易言之，被徵收土地之所有權人對地價補償費之請求權於徵收處分公告期滿30日後即已發生，至於被徵收土地之所有權人有無因此受償該地價補償費，僅為行政機關與被徵收土地所有權人間受領地價補償費之關係有無消滅之問題，並不影響徵收處分已發生之效力，從而，被徵收土地所有權人於公告期滿15日後，若未領取地價補償費，倘日後再申請領取時，即應以當時合法作成公告之徵收處分所核定之補償數額為準，自不得再依日後申請領取當期之公告土地現值重新計算其地價補償費。本件原告不知何故，於77年間被告辦理本案徵收時，竟未領取地價補償費，嗣後卻申請就其所有當時已被徵收之土地（即重測○○里鄉○○段649、650、651等3筆土地）補辦徵收，並要求以95年度之土地公告現值計算地價補償，依法實屬無據。
⒊次按「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情
形之一時，『得』將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」土地法第237條定有明文。由前揭條文可知，應受地價補償費之人若未受領補償費時（包括拒絕受領，不能受領或所在不明者），機關『得』將該補償費提存法院待領，惟此僅規定行政機關『得』提存待領，若行政機關未提存法院時，並無影響土地徵收處分效力之規定，即此一規定僅為任意之訓示規定，從而，市縣地政機關縱未依土地法第237條規定，將未受領之補償費提存法院，僅屬行政責任問題，對於已核准之土地徵收處分之效力，並無影響。本件原告以其未受領之地價補償費未依法提存法院，程序顯然不當為由，再申請補辦徵收，於法亦屬無據。
4.又依司法院釋字第110號、第516號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。惟細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果，是以，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，應受補償人不往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。
理 由
一、按「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「中央主管機關於核准徵收土地或土地改良物後，應將原案通知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為三十日。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」分別為土地徵收條例第14條、第17條、第18條、第19條所明定。
二、本件被告於77年間為辦理「都市○○○○號道路新闢工程」，經核准徵收坐落台中縣○里鄉○○○段○號等148筆土地，面積共計1.3753公頃（其中包括原告所有重測○○里鄉○○○段32-129、30-97、30-98地號等3筆土地，即重測○○里鄉○○段649、650、651地號等3筆土地），並於77年5月12日經台中縣政府以77府地權字第79242號函公告自77年5月13日起至77年6月12日止公告30日，被告並通知被徵收土地全部所有權人領取地價補償費，此有補償清冊可稽。惟原告未領取該補償費，被告遂將該補償費共計5萬2,780元，存放於被告帳戶迄今，嗣於94年1月間，原告以其所有重測○○里鄉○○段649、650、651地號等3筆土地業已被作為道路使用為由，申請就該3筆土地補辦徵收程序，並要求以94年度之土地公告現值加計4成計算地價補償費。被告就此疑義，以94年8月12日后鄉工字第0940011845號函請求台中縣政府釋示，經該府以94年8月23日府地權字第0940222978號函回復：「不得再依目前公告現值或徵收後辦理重測之面積更正其補償費。」，被告遂依該府前開函釋，以94年8月29日后鄉工字第0940012341號函覆駁回原告之申請。原告不服，循序提起本件訴訟，為如事實欄所載之主張。經查：
(一)按行政處分本身並非法律關係，其係創設、變更或消滅法律關係之原因。故行政處分完成後，產生法律關係之創設、變更或消滅之結果。是徵收之行政處分已因執行完畢而不存在，所存在者為該行政處分所創設存在兩造間之公法上之徵收法律關係。嗣被徵收土地應補償之地價，未依行為時土地法第233條規定，於公告期滿後15日內發給者，其徵收土地核准案從此失其效力。所謂徵收失其效力，係指向後失其效力，而非溯及自始之行政處分無效，因徵收處分已執行完畢而不存在，故所稱失其效力係指公法上之徵收法律關係自有失效原因起失其效力。以未依限發給補償費完竣，主張徵收失效而提起確認之訴，應依行政訴訟法第6條第1項規定，確認兩造間之徵收法律關係不存在，而非請求確認原徵收處分無效，固為94年度各級行政法院行政訴訟法律座談會之研討結論。惟依前述土地徵收條例第14條、第17條、第18條之規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為中央之主管機關內政部，至該直轄市、縣 (市)政府僅為土地徵收之執行機關，是原告訴請確認原與其創設存在之公法上之徵收法律關係已不存在時，自應以核准徵收之內政部為被告，原告卻以台中縣后里鄉公所為被告，自有未合。
(二)另按土地徵收，係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，除法律特別規定人民得請求政府徵收外（例如土地法第247條規定：徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿6個月內，向市縣地政機關要求一併徵收之。），原則上，公用徵收僅國家始為徵收權之主權，一般人民並無公用徵收之公法上請求權（參照前行政法院24年度判字第18號判例）。故人民向國家請求徵收其所有土地之行為，核其性質純屬促請國家發動徵收權之行使而已，非謂人民對國家有公用徵收之公法上請求權存在。又依前述土地徵收條例第17條、第18條、第19條之規定，提出徵收土地之申請時，核准機關為內政部，直轄市、縣（市）政府為土地徵收補償費之核發機關，原告逕行請求被告再辦理上開3土地之徵收並給付原告土地徵收補償費，於法亦有未合。
(三)又按土地法第3條第1項規定：土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。但該直轄市、縣（市）地政機關在轄區內另設或分設登記機關者，由該土地所在地之登記機關辦理之。是土地塗銷登記，自應由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關或登記機關辦理。被告既非地政機關，亦非登記機關，原告另依民法第767條之規定，請求被告應塗銷上開3筆土地於95年4月4日以徵收為原因之所有權登記，尚屬無據。
三、綜上所述，原告所述俱無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由，與本判決結果無影響。爰不一一審論，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 7 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 王 德 麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份）。
中 華 民 國 95 年 9 月 8 日
書記官 詹 靜 宜