臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00248號原 告 甲○訴訟代理人 丙○○被 告 經濟部水利署代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
己○○丁○○上列當事人間因撤銷使用許可事件，原告不服經濟部中華民國95年3月15日經訴字第09506163730號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告原經被告於民國（以下同）92年8月29日以水授四管字第09284006250號函核准於彰化縣○○鄉○○段R539地號（原為645地號）之河川公地（下稱系爭河川公地）種植使用許可，並發給92年8月27日水授四字第9201591號河川公地種植使用許可書，使用期限自92年1月1日至94年12月31日止。嗣被告以系爭許可，原告係檢附71年（使用人何萬來）之舊稅單提出申請，惟系爭公地原使用人何春（應係原使用人何萬來之配偶何春），已於91年7月22日放棄使用權，並經被告核發他人使用在案，系爭使用許可係屬誤發，乃以93年3月2日水授四管字第09384003590號函通知原告廢止系爭使用許可，並請檢還92年8月27日水授四字第9201591號河川公地種植使用許可書。嗣又以系爭使用許可既係出之誤發，有重複核予使用許可之情形，依法應予撤銷，並非應予廢止，乃復以94年6月10日經水政字第09450154780號函通知原告「撤銷被告92年8月29日水授四管字第09284006250號函，並請檢還該函所核發之許可書（證號：92年8月27日水授四字第9201591號）。及以94年6月10日經水政字第09450154781號函撤銷93年3月2日水授四管字第09384003590號函所為之廢止處分。原告對被告94年6月10日經水政字第09450154780號函「撤銷被告92年8月29日水授四管字第09284006250號函，並請檢還該函所核發之許可書部分不服，向經濟部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟，並於審理中追加請求判決確認「以何春名義於91年7月22日致被告機關之「河川公地使用放棄申請書」係屬偽造。」
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉確認以何春名義於91年7月22日致被告機關之「河川公地使用放棄申請書」為偽造。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告於訴願過程中所一再爭執者，乃原告自90年11月22
日申請系爭河川公地種植使用許可後，根本未曾收受被告所稱於91年3月12日以水利四管字第0910200220號函為駁回申請之處分。原告既從未曾收受該駁回申請之處分，又何來對該處分有不服之表示！故訴願決定書謂：「‧‧‧本件訴願人（即本件原告）即係針對原處分機關（即本件被告）撤銷後者之水授四管字第09284006250號函提起訴願，故訴願人再對前者（水利四管字第0910200220號函）表示不服，已無再予論究之實益」云云，並據以作為駁回訴願之理由，即顯有未當。
⒉本件原告確係針對被告撤銷其92年8月29日以水授四管
字第09284006250號函核准原告種植使用許可之處分提起訴願。故本件首應審究者，即被告所為撤銷其92年8月29日以水授四管字第09284006250號函核准原告種植使用許可之處分，是否於法有據？⒊被告所為撤銷其92年8月29日以水授四管字第092840062
50號函核准原告種植使用許可之處分，所持理由，無非係以「該92年8月29日水授四管字第09284006250號函係重複核予許可使用」，乃以94年6月10日經水政字第09450154780號函予以撤銷。惟查，查該92年8月29日水授四管字第09284006250號函所為核准原告種植使用許可，係針對原告90年11月22日就系爭河川公地申請種植使用許可所為之准駁處分。而原告於90年11月22日就系爭河川公地提出種植使用許可之申請案，乃係最優先申請，依河川管理辦法第31條第1項規定，自應由原告優先獲得許可，始為適法。
⒋被告認該92年8月29日水授四管字第09284006250號函有
「重複核予許可使用」之情形，所持理由，無非係以：原告於90年11月22日就系爭河川公地所提出之種植使用許可申請案，業經被告於91年3月12日以水利四管字第0910200220號函駁回在案，故該申請案已不復存在。何春於91年6月3日就系爭河川公地提出種植使用許可之申請，被告並於91年7月19日以水授四管字第0918400468號函核准使用許可。何春於取得核准三日內，旋於91年7月22日放棄使用權，而張志達復於同日提出申請，被告並以91年12月31以水授四管字第0918400857號函核准張志達種植使用許可等語為由。惟查：
⑴原告乃最優先於90年11月22日就系爭河川公地提出種
植使用許可之申請，此為兩造均不爭執。就原告最優先提出之種植使用許可申請案，被告雖稱其業於91年3月12日以水利四管字第0910200220號函駁回在案，然原告自始至終均未曾收受亦不知悉上揭「駁回」處分的存在，依行政程序法第120條規定，該處分既未經合法送達原告，對原告而言自尚未合法生效。⑵故原告最優先於90年11月22日就系爭河川公地提出種
植使用許可之申請案，至被告於92年8月29日以水授四管字第09284006250號函核准原告種植使用許可時，仍然有效存在，且於該時始對原告之申請案為准駁之處分，此亦為原訴願決定機關所不爭執。
⑶故被告以92年8月29日以水授四管字第09284006250號
函，核准原告最優先於90年11月22日就系爭河川公地所提出之種植使用許可申請，自無任何違誤可言。反之，不論何春於91年6月3日、或張志達於91年7月22日再就系爭河川公地提出種植使用許可，均係在原告90年11月22日提出申請之後；而原告於90年11月22日所提出的申請，在92年8月29日為核准處分當時仍然有效存在，被告所為准予原告種植許可之處分，即適法有據。
⑷故本件縱有重複核予許可情形存在，亦屬被告之前對
何春或張志達之申請許可核發程序違反規定所造成，故其等之核准使用許可，始為被告依職權應加以撤銷之對象。
⑸再者，依何春與張志達間就系爭河川公地之申請情形
觀之，何春於申請取得核准使用後三日內，旋放棄使用，再由張志達於同日提出申請，並取得許可，其等間顯然係基於轉讓行為而來，並有其等間之「河川地讓渡書」可證，故張志達的核准案前已經被告機關依法廢止，嗣張志達又因違反許可規定於河川公地種植高莖植物，再次遭被告依法廢止在案，足證被告對於張志達之核准，違反程序規定在先，張志達更違反使用規定在後，故其始為被告應依職權加以撤銷或廢止之對象。
⒌綜上，本件原告就系爭河川公地所提出之種植使用許可
申請，既係在何春或張志達就同一河川公地提出申請之先，依法自應最優先准予原告之申請案。惟查，被告依法應優先准予原告之申請，卻違背法令規定先行核予申請在後的何春使用許可，已違法在先，嗣又恣任何春與張志達間就河川地「轉讓行為」之存在，而核准張志達使用許可，再次違法，並以其兩度違法在先所造成張志達使用許可的結果，而針對原告最優先提出申請所為的核准處分認係重複許可而據以廢止，一錯再錯，完全罔顧原告應受信賴利益之保護，難令原告甘服，請撤銷原處分及訴願決定，以保權益。
㈡被告部分：
⒈依行政程序法第117條規定，違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告得依職權為全部或一部之撤銷。
⒉原告主張「原告乃最優先於90年11月22日就系爭河川公
地提出種植使用許可之申請，何春於91年6月3日提出申請在後」，「被告雖稱其業於91年3月12日以水利四管字第0910200220號函駁回在案，然原告自始至終均未曾收受亦不知悉上揭駁回處分的存在，自未合法生效」云云，惟查：
⑴原告固曾於90年11月22日向被告第四河川局申請種植
使用許可，因張志達亦同時申請種植使用許可，被告第四河川局在無法協調之情況下，乃於91年3月12日分別以水利四管字第0910200220號及水利授四管字第0910200219號函以「因有糾紛與規定不符」之理由，駁回原告及張之申請。而何春於91年6月3日再提出申請系爭公地種植使用時，並無其他爭執或糾紛情事，故被告第四河川局經審核符合規定後，乃核發許可，並無不當。
⑵雖原告甲○稱上開駁回函並未送達，對其不生效力，
惟依91 年元月4日之會勘紀錄原告於訴願書中陳述其於91年間前往第四河川局瞭解原因，表示原告已悉。
且被告94年6月10日經水政字第09450154780號函中，除撤銷被告92年8月29日水授四管字第09284006250號函違法重複許可原告之處分外，亦同時告知原告其90年11月22日提出之申請案，因有糾紛，業以91年3月12日水利四管字第0910200220號函駁回申請在案。
⒊原告另主張「何春於申請取得核准使用後三日內，旋放
棄使用，再由張志達於同日提出申請，並取得許可，其等間顯然係基於轉讓行為而來」，「張志達的核准案前已經由被告機關依法廢止，嗣張志達又因違反許可規定於河川公地種植高莖植物，再次遭被告依法廢止在案」云云，惟查：
⑴如原告所述何春在申請使用許可前與張志達間確有轉
讓行為，惟如上述張既係受讓人，且無轉讓他人使用之行為，並不構成違反上開水利法第91條之2原第1項第9款規定之情事。
⑵至於張志達後因遭檢舉種植高莖作物，業經被告95年
1月5日水利四管字第09584000040號函廢止張許可，與本案無關。
⒋綜上所陳，原告申請於系爭公地種植使用，因系爭公地
業於91年12月31日以水授四管字第09184008570號許可張志達使用在案，被告據以撤銷系爭違法許可之處分，並無不當，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張無理由，請判決如被告之聲明。
理 由
一、關於撤銷之訴部分：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關
之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是依上開規定，提起行政訴訟必須有違法行政處分存在，損害原告權利或法律上之利益者，始得提起，倘原告起訴時，原行政處分所授予之利益已因逾時而不存在，則原告所提起之撤銷訴訟，已因其所欲保護之訴訟利益已不存在，該訴即屬欠缺訴權存在要件，其訴為顯無理由，應以判決駁回之。
㈡本件被告94年6月10日經水政字第09450154780號函通知原
告「撤銷被告92年8月29日水授四管字第09284006250號函，並請檢還該函所核發之許可書（證號：92年8月27日水授四字第9201591號）。」該函撤銷原授與原告利益之行政處分，固有損害其權利或法律上之利益。惟被告92年8月29日水授四管字第09284006250號函，核准原告於彰化縣○○鄉○○段R539地號（原為645地號）之河川公地種植使用許可，其使用期限自92年1月1日至94年12月31日止，此有該書函附在原處分卷可稽，並為兩造所不爭。本件受理訴願機關係於95年3月15日作成訴願決定，原告於95年5月9日提起本件行政訴訟，凡此均有經濟部訴願決定書及原告起訴狀影本附卷可按，是本件訴願決定及原告起訴時，被告92年8月29日核發之水授四管字第09284006250號函，核准原告於彰化縣○○鄉○○段R539地號（原為645地號）之河川公地種植使用許可，其使用期限業已屆滿，原告已無提起撤銷該行政處分之訴訟利益，本院審理時受命法官已就此向原告闡明，惟原告僅請求追加確認「以何春名義於91年7月22日致被告機關之『河川公地使用放棄申請書』為偽造之訴，就其已欠缺訴訟利益之撤銷之訴部分，仍維持原訴，並未變更。是依首開說明原告此部分之訴顯已欠缺訴訟利益，訴願機關為實體之決定，固有未洽，惟原告之訴既屬顯無理由，即無撤銷訴願決定之必要，爰以判決駁回原告之訴。
二、關於確認之訴部分：按民事訴訟法第247條規定：「確認法律關係之訴，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之；確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，亦同。前項確認法律關係基礎事實存否之訴，以原告不能提起他訴訟者為限。前項情形，如得利用同一訴訟程序提起他訴訟者，審判長應闡明之；原告因而為訴之變更或追加時，不受第二百五十五條第一項前段規定之限制。」而行政訴訟法第6條則規定：「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於三十日內不為確答者，始得提起之。確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，於原告得提起撤銷訴訟者，不得提起之。確認訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。應提起撤銷訴訟，誤為提起確認行政處分無效之訴訟，其未經訴願程序者，高等行政法院應以裁定將該事件移送於訴願管轄機關，並以行政法院收受訴狀之時，視為提起訴願。」是依上開規定，確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，僅於民事訴訟得為提起，行政訴訟，並無得提起確認證書真偽或為法律關係基礎事實存否之訴，蓋因證書真偽或為法律關係基礎事實存否，乃屬私權關係，並非公法上之法律關係所致。本件原告訴請判決確認「以何春（原告之婆婆）名義於91年7月22日致被告機關之『河川公地使用放棄申請書』為偽造，依上說明，非屬行政法院之權限，依行政訴訟法第107條第1項第1款之規定，本應以裁定駁回之，惟原告上開提起之撤銷訴訟，因欠缺權利保護要件，其訴屬顯無理由，應以判決駁回，已見前述，為求訴訟經濟，爰併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為顯無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 17 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 8 月 18 日
書記官 林 淑 雯