臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00347號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 交通部公路總局臺中區監理所代 表 人 丙○○訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因請求發給駕照事件，原告不服交通部中華民國95年6月13日交訴字第0950036412號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於民國（以下同）95年3月22日上午報名參加被告所屬南投監理站（以下簡稱南投監理站）之機車駕照考驗並通過考試，於領取駕駛執照時，經南投站以未繳清交通違規罰鍰為由，依道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，不予發給駕照，原告不服，於95年3月23日向南投監理站提出陳情書，請求發給駕照，經南投站以95年3月27日中監投字第0950004318號函請其繳清交通違規罰鍰後領取駕照，原告不服，向交通部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊被告應作成發給原告駕駛執照之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按「行政罰之裁處權因三年期間之經過而消滅。」、「
行政執行，自行政處分、裁定確定之日起‧‧‧五年內未經執行者，不再執行‧‧‧」分別為行政罰法第27條及行政執行法第7條所明定，原告所欠繳交通罰鍰共7筆64,400元，違規日分別為88年8月1日、88年10月16日、89年1月26日、89年4月27日、90年2月17日、90年2月18日、90年3月5日，以最後一筆90年3月5日，距原告機車考照日95年3月22日亦有5年17日之時間，已超過前揭法律規定之請求權時效。次按「時效完成後，債務人得拒絕給付」為民法第144條第1項所明定，原告依法拒絕給付前項各筆之交通違規罰鍰。是以原告未繳清交通違規罰鍰已因時效經過、原告主張拒絕給付而消滅。原告已無交通違規罰鍰，被告應依法發給原告於95年3月22日通過之駕駛執照。本件原告不結清罰鍰是因為沒錢，並非抗拒繳納。本案依道路交通管理處罰條例第9條之1而不發給駕駛執照，太違反情理。
⒉按「法律僅能於制訂後向未來生效，不得溯及既往對已
完結之事實發生規範效力」即所謂法律不溯及既往原則。又查「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」即限制人民權利應以法律為之，為憲法第23條所明定，被告不發給原告駕駛執照所依據之道路交通管理處罰條例增訂第9條之1，原規定於施行細則，涉及人民權利義務事項應以法律定之，乃增訂該條文，於91年7月3日公布、同年9月1日施行，原告之違規行為違規日均在91年9月1日該條文施行前，依法律不溯及既往原則，即無該條文應先繳清罰鍰，始能發給執照之適用。如以該條文增訂前有相同之行政命令規定為依據，亦違反前揭憲法第23條之規定，未以法律明定而無效，不能據以執行。
⒊另查行政罰法第5條採「從新從輕」原則，即行為後法
律或自治條例有變動者，依最初裁處時之新規定裁罰，但舊規定有利受處罰者，則依舊法。中央法規標法第18條規定：「各機關受理人民聲請案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規，但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規」。又如刑法第2條第1項規定：「行為法律有變更者，適用裁判時之法律；但裁判前之法律有利於行為人者，適用最有利於行為人之法律」依各該條但書的意旨，舊法規或裁判前的法律雖已廢止，而失其效力，但若有利於行為人者，仍然可以優先適用，此為「後法優於前法」原則的例外，故所謂「從新從優」，即行為後法律有變更者，原則上適用裁判時之法律，但適用行為時（裁判前）之法律較適用裁判時之法律為輕時，則適用行為時（裁判前）之法律，又吳庚著行政法之理論與實用一書亦稱：「行政執行法第7條規定，行政執行自處分或裁定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期限屆滿之日起，五年內未經執行者，不再執行，可視為人民履行行政法上義務，最長之期限」。況該行政執行法第7規定與舊法即違規行為有效之該條例第90條「三年未執行者免予執行」相較，該新法對行為人較為不利，有「從新從優原則」之適用。交通部90年10月5日交字第0956200號函釋，指明應適用對行為人不利之新法，而不適用對於行為人有利之舊法，違反「從新從優原則」，自應屬無效。另所謂「從新從優原則」之適用，係指「行為時」為準，該函釋以「90年6月1日以後裁決」為準，如此解釋適用法律，並不正確。
⒋86年1月22日公布、同年3月1日施行之道路交通管理處
罰條例第90條第2項規定：「前項案件自確定之日起逾三年未執行者免予執行」該條文於90年1月17日總統令刪除，同年6月1日施行。原告之7筆罰鍰，第一件為88年8月1日，至最後一件90年3月5日，均在前揭條文3年時效未刪除前發生，有前揭「舊規定有利受處罰者，則依舊法」之適用，即3年時效已經過「免予執行」（最後一筆亦於93年3月5日時效完成）。退一步言，縱依「新法」行政執行法第7條之規定：「五年內未經執行者，不再執行」原告各筆罰鍰亦應分別於95年3月5日之前完成時效，即95年3月22日考照時，已無未結清罰清罰鍰之情形。
⒌訴願決定指稱：「況依該條規定（按係指行政執行法第
7條）亦可知執行時效之完成，乃係得主張該確定之處分或裁定不得再為行政執行，與公法上請求請求權消滅時效完成後，債務人主張就所負之債務拒絕給付之效力，尚屬有間‧‧‧主張‧‧‧罰鍰債務得為消滅一節，即有誤解」云云。查該條文雖非消滅時效規定，惟執行時效已完成，被告即不得再為罰鍰之執行，及違規行為人得主張不得再為行政執行，亦與結清罰鍰之效果何異。縱如訴願決定所稱：「該行政執行法第7條非消滅時效規定」，惟行政程序法第131條規定：「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因五年間不行使而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅」，現行法並非無消滅時效之規定。按民法第128條規定：「消滅時效，自請求權可行使時起算‧‧‧」，所謂「請求權可行使時，乃指權利人得行使請求權之狀況而言，至於義務人實際上能否給付，則非所問」（63台上1885判例），在通常情形，於權利成立並生效時，請求權即可行使（28上1760判例參照），警察局所開立舉發違反道路交通管理事件通知單，該通知單均載明幾日內應繳納該罰鍰，否則移送裁決，一般人均於接到該通知單時幾日內即至監理站繳清罰鍰，即前揭「請求權可行使時」應於收到警察局舉發違反道路交通管理事件通知單時發生，時效之起點應以警察局舉發違反道路交通管理事件通知單送達時發生效力，即請求權時效自請求權可行使時起算，應於收到收罰單時起算，而不是訴願決定書所稱監理站裁決時起算，否則以原告90年3月5日違規，90年3 月20日警察局送罰單，監理站裁決94年8月12日裁決，收到罰單至監理站裁決書為4年5個月，而88年8月1日違規，同年8月16日警察局開罰單，監理站90年12月5日監理站裁決，違規至裁決期間為2年4個月，時效之起算如由監理站裁決時起算，當陷於不確定之狀態，因此本案各件違規，均已因時效消滅。退一步言，如果依被告主張，時效起算點應以裁決時間為準，依前述從新從優原則，適用該條例第90條第2項，違規行為於3年內未執行者不予執行之規定，則原告第一件違規加倍罰鍰為2萬4千元，第二件違規行為加倍罰鍰為2萬2千元，裁決時間分別為90年12月25日、91年4月16日，亦分別於93年12月24日及94年4月15日，滿3年，不得再執行。被告應於原告結清900217、890126、890427、900305等四件罰鍰時（即扣除該880801、0000000筆罰鍰）發給原告駕駛執照。
⒍依憲法第23條規定，限制人民權利除應以法律為之外，
並應符合「為防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」，或「增進公共利益」等4個目的之一，道路交通管理處罰條例增訂第9條之1訂定之理由略為：「現行道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第44條第2項有關汽車所有人或駕駛人違反本條例尚未處結者，公路監理機關於其辦理各項登記或核發號牌執照等，應請其就違規案件先予清結之規定，因涉及限制人民之權利並增課人民之義務，為符合法律保留之精神，爰酌予修正增訂於本條。」由細則規定納入法律規定，符合限制人民自由權利以法律訂之之憲法規定，但與「為防止妨礙他人自由」、「避免緊急危難」、「維持社會秩序」，或「增進公共利益」所必要等4個目的完全無關，甚至是完全背道而馳。因為，已經通過了考照了，駕駛技術、駕駛能力，已經過監理站的認證，沒有問題，有照開車並不會「妨礙他人自由」、不會造成「緊急危難之情事」、「破壞社會秩序情事」，發給駕照，方便工作，反可以增進公共利益。反過來說，監理站不發給駕照，駕駛車子，看到警察就要很慌張的跑給警察追，反而會「妨礙他人自由」、「造成別人的緊急危難」、「破壞社會秩序」及「破壞公共利益」。更何況「公益在現代國家，係以維持和平之社會秩序，保障個人之尊嚴、財產、自由及權利‧‧‧等項為其內容」，被告依道路交通管理處罰條例第9條之1不發給執照，剝奪了個人之尊嚴、財產、自由及權利，違背憲法第23條規定。
⒎憲法比例原則係指要求國家對人民所採取的干預措施，
與其擬追求之公共目的兩者間，不得顯然輕重失衡而言。即行政執行法第3條規定亦是規定行政執行不得違反比例原則，道路交通管理處罰條例第9條之1違反公平合理之原則，未顧及人民權益之維護，執行方法逾達成執行目的之必要限度。「立法機關基於重大之公益目的，藉由限制人民自由之強制措施，以貫徹其法定義務，於符合憲法上比例原則之範圍內，應為憲法之所許」司法院釋字第588號解釋著有明文。反之如法律規定不符合憲法上比例原則，應為憲法之所不許。駕駛執照是人民賴以謀生的手段，此手段可以方便憲法保障之工作權容易實現，如無法駕駛，嚴重妨害工作權之達成，不發給駕駛執照影響人民權益影響極大。而罰鍰有幾百元，幾千元，幾萬元，或本案十餘萬元，對國家的財政是極微小的，國家為了收取極小的罰鍰之目的，卻以人民一輩子生活的全部來賠葬。為了收取罰鍰之目的採取不發給駕駛執照之手段，顯然是以極大的手段及人民受極大的損害，來達成政府極小的目的，輕重失衡至極，違反憲法比例原則。
⒏所謂「不當連結禁止原則」係指國家採取的措施與其所
欲達成之目的間，應有正當合理的關聯。一個人能否駕駛車子上路，應看其是否心智是否成熟，對於交通有關規定是否有相當程度之瞭解，及駕駛之技術是否熟稔，而有否該能力，應經過政府相關機關考照，依據「道路交通安全規則」第60條之規定，人民取得駕照應受是否具備該等資格及通過筆試80分及路考70分之所謂考試。
反之，政府應不應發給人民駕照應以人民無備法定資格及未通過筆試80分及路考70分之所謂考試，而不應該是應結清罰鍰。前開處罰條例第9條之1，因已逾越道路交通管理處罰條例已為之規定及逾越道路交通管理處罰條例第92條之授權範圍亦有悖「不當聯結禁止」原則，而無效，不予適用。
⒐按最高行政法院90年度判字第1704號判決稱：「‧‧‧
『汽車所有人或駕駛人違反道路交通管理事件尚未處結者，公路監理機關於汽車所有人或駕駛人辦理其各項登記或換發號牌、執照時，應請其就違規案件先予清結。但申請汽車檢驗者，不在此限。』統一裁罰標準及處理細則第44條第2項定有明文。因前開法條並無如汽車所有人或駕駛人就違規案件未予清結，公路監理機關得駁回其有關辦理各項登記或換發號牌、執照申請之規定，則監理機關自不得以違規案件未予結清為由，依該統一裁罰標準及處理細則第四十四條第二項之規定駁回前開申請」。準此，道路交通管理處罰條例第9條之1，並無「汽車所有人或駕駛人就違規案件未予結清，公路監理機關得駁回其有關辦理各項登記或換發號牌、執照申請」之規定，因此，被告不得逾越法律所無規定，課人民予義務，剝奪人民權利，法律無駁回原告申請駕照之強制規定，被告無權不發給原告機車駕照，被告不得依該條文駁回原告駕照之發給申請。
⒑被告聲稱該條例第9條之1在91年9月1日訂為法律之前，
違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第2項訂有明文，惟按對於人民違反行政法上義務之行為科處裁罰，涉及人民權利之限制，其構成要件及數額，應由法律定之，司法院釋字第313號、390號、394 號、402號、412號、443號、454號、497號、491號及501號函迭有解釋。查該規定，並非法律，違反「法律保留原則」，即該條文非法律，不得剝奪人民權益，屬無效，被告依該條文，駁回原告申請駕照，於法無據。其次，違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則第44條第2項，係依據道路交通管理處罰條例第92條第3項規定訂定，雖屬行政程序法第150條之授權命令，惟逾越道路交通管理處罰條例第92條之授權範圍，屬無法律授權，依同法第158條第1項第2款之規定，應屬無效。
⒒另從私法債權及公法上金錢債權實現之法理及法律設計
制度觀之，私法上之債權債務關係如有糾紛，應經由民事訴訟請求法院判決，判決確定後，如債務人仍不依判決清償債務，債權人可依強制執行法經由強制執行程序，由法院強制執行，而得到滿足其債權之清償；而政府對於人民之公法上之金錢請求權，如本案政府對人民之罰鍰請求權，道路交通管理處罰條例所科處之罰鍰，如人民不繳納，分別有第65條及第90條之2規定得移送法院強執行之規定。即政府實現對人民繳納罰鍰之公法上債權與私法上之債權人請債務人清償債務之債權請求權，其途逕並無二致。另依強制執行法第4條第1至5款規定請求法院強制執行，政府對於人民之罰鍰可依前述道路交通管理處罰條例第65條及第90條之2及前揭強制執行法之規定請求法院強制執行。這是民主法制國家為滿足公法及私法上債權設定之程序，俾維持社會正義之秩序。因此，私權上欠債不還錢，應經由強制執行法，請求法院強制執行，而不是擄債務人或親人來要挾；人民欠政府罰鍰，也是走相同的途逕，由法院強制執行，而不是去扣人民駕照，不發給人民駕照來要挾。進一步言，以民法行使債權履行債務應依誠實及信用之方法及公平正義之法理觀之，民法第334條規定、第928條、第930條規定可知，債權抵銷尚且應其給付種類相同及債之性質能抵銷，而債權人行使留置權也應留置物與該債權有牽連之關係及不違反公共秩序或善良風俗。依前述法理，如政府拿人民之駕照來要挾繳清罰鍰應符合「應給付種類相同及債之性質能抵銷」，如果是留置人民駕照也應「留置物與該債權有牽連之關係及不違反公共秩序或善良風俗」，本案政府扣（留）制人民駕照來實現其罰鍰債權，與前揭公平正義之誠實信用之法理不符。
⒓綜而言之，政府應否發給人民駕駛執照，係視其是否通
過考試，而政府欲實現其對人民罰鍰之請求滿足，係依強制執行法規定請求法院強制執行，以不發給執照，來達成罰鍰之收取，顯係以無關聯之事項來達成其罰鍰收取之實現，有違憲之虞。按司法院大法官審理案件法第5條第2項規定，法院應裁定停止訴訟程序，對道路交通管理處罰條例第9條之1之條文違憲，聲請大法官會議解釋，據以判決撤銷原處分及訴願決定，並判命被告應作成發給原告駕駛執照之行政處分云云。
㈡被告部分：
⒈查本訴訟案，該站已裁決完成在案之違規案件共6案，
依裁決日期先後分別如下：1.單號：0000000，違規時間：88年8月1日，裁決日期：90年12月25日，送達日期：91年1月2日。2.單號：65466，違規時間：88年10月16日，裁決日期：91年4月16日，送達日期：91年4月19日。3.單號：JC0000000，違規時間：90年2月17日，裁決日期：93年3月15日，送達日期：93年3月19日。4.單號：JA0000000，違規時間：89年1月26日，裁決日期：
93年9月29日，送達日期：93年10月1日。5.單號：GA0000000，違規時間：89年4月27日，裁決日期：93年10月7日，送達日期：93年10月11日。6.單號：JA0000000，違規時間：90年3月5日，裁決日期：94年8月12日，送達日期：94年8月18日。
⒉依據91年7月3日公布之道路交通管理處罰第9條之1，被
告所屬南投監理站乃據此要求原告應先繳清罰鍰後，才能發給駕駛執照乙事，核其於法有據並無違失之處，合先敘明。
⒊另依94年2月5日公布之行政罰法第45條、第46條，因此
需至95年2月5日施行後始有其適用。本案裁決時行政罰法尚未實施適用，故該站依道路交通管理處罰條例之相關規範裁處之，應符其適法正當性。
⒋綜上所述，原告系爭違規案件於90年至94年皆已陸續完
成裁決程序，並依行政程序法送達規範，已完成法定送達程序。南投站復依道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，要求原告應繳清其所有違反本條例尚未結案之罰鍰始發給機車駕駛執照，於法用事並無不當之處。
理 由
一、本件原告於95年3月22日報名參加南投監理站之機車駕照考驗並通過考試，於領取駕駛執照時，經南投監理站以未繳清交通違規罰鍰為由，依道路交通管理處罰條例第9條之1之規定，不予發給駕照，原告於95年3月23日向南投監理站提出陳情書，請求發給駕照，南投監理站亦以95年3月27日中監投字第0950004318號函請原告繳清交通違規罰鍰後領取駕照，仍未發原告機車駕駛執照，原告不服提起訴願，請求撤銷原處分，並命被告發給原告駕駛執照，亦被駁回，遂提起本訴，請求撤銷原處分及訴願決定，並請求判命被告作成發給原告駕駛執照之處分。
二、原告起訴理由略稱，道路交通管理處罰條例91年修正前之交通違規罰鍰，無該條例第9條之1之適用，縱有適用，其交通違規罰鍰均已逾時效而消滅，且該法條之規定，違反不當聯結之禁止規定，有違憲之虞，因請求判決將訴願決定及原處分均撤銷。並判命被告作成發給原告駕駛執照之行政處分云云。
三、按道路交通管理處罰條例第90條於90年1月17日修正前規定：「違反本條例之行為，自行為成立之日起；行為有連續或繼續之狀態者，自行為終了之日起，逾三個月不得舉發。但汽車肇事致人受傷或死亡案件，因肇事責任不明，已送鑑定者，其期間自鑑定終結之日起算。前項案件自確定之日起逾三年未執行者，免予執行。」嗣因行政執行法第7條修正規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行；其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自五年期間屆滿之日起已逾5年尚未執行終結者，不得再執行。前項規定，法律有特別規定者，不予適用之。」並於90年1月1日起施行，上開道路交通管理處罰條例第90條第2項所定之執行期間與行政執行法第7條所定之執行期間不同，為免分歧，乃於90年6月1日予以修正，將其第2項規定刪除，使其一併適用行政執行法之規定。從而，凡於90年6月1日前所舉發之交通違規案件，其於90年6月1日前裁決者，因原處罰條例第90條第2項尚有「案件自確定之日起逾3年未執行者，免予執行之規定」，故前開確定案件之執行時效，應依舊法之3年規定辦理；另90年6月1日前所舉發之交通違規案件，於90年6月1日後裁決者，因新法已刪除第90條第2項，故依該條例第2條規定「本條例未規定者，依其他法律規定」之原則，應依行政執行法第7條第1項之規定：「行政執行，自處分、裁定確定之日或其他依法令負有義務經通知限期履行之文書所定期間屆滿之日起，5年內未經執行者，不再執行。其於5年期間屆滿前已開始執行者，仍得繼續執行。但自5年期間屆滿之日起已逾5年尚未執行終結者，不得再執行。」辦理。至於90年6月1日後所舉發之交通違規案件，其相關行政執行時效規定，自應依行政執行法第7條第1項之規定辦理。（交通部94年11月18日交路字第0940013475號函釋參照）。本件原告違反道路交通管理處罰條例，已裁決完成之違規案件共6案，計有：
1.單號：0000000，違規時間：88年8月1日，裁決日期：90年12月25日，送達日期：91年1月2日。
2.單號：65466，違規時間：88年10月16日，裁決日期：91年4月16日，送達日期：91年4月19日。
3.單號：JC0000000，違規時間：90年2月17日，裁決日期：93年3月15日，送達日期：93年3月19日。
4.單號：JA0000000，違規時間：89年1月26日，裁決日期：93年9月29日，送達日期：93年10月1日。
5.單號：GA0000000，違規時間：89年4月27日，裁決日期：93年10月7日，送達日期：93年10月11日。
6.單號：JA0000000，違規時間：90年3月5日，裁決日期：94年8月12日，送達日期：94年8月18日。
上開事實，有被告提出之裁決書及雙掛號回執影本附卷可稽，並為原告所不爭。是原告違反道路交通管理處罰條例案件6件，被告裁決日期均在警察舉發後之3年內，且其最早一筆作成裁決之日期為90年12月25日，不但迄原告申領駕照日，並未逾行政執行法第7條規定之5年執行時效，即迄今亦均未逾行政執行法第7條所定之5年時效期間。原告主張時效抗辯自屬無據。至於原告主張應依行政罰法第5條所定「從新從輕」之原則一節。經查行政罰法係於94年2月5日經總統公布，依該法第46條規定，係自公布一年施行。本件原告之違反道路交通管理處罰條例罰鍰案件，依前揭裁決書資料所示，其交通違規裁決均係於行政罰法施行前作成（最末一筆為94年8月12日），亦無行政罰法之適用。
四、次按道路交通安全規則第50條第1項規定：「汽車駕駛執照為駕駛汽車之許可證，由駕駛人向公路監理機關『申請登記』，考驗及格後發給之。汽車駕駛人經考驗及格，未領取執照，不得駕駛汽車。」道路交通管理處罰條例第9條之1規定：「汽車所有人或駕駛人應於向公路監理機關辦理汽車檢驗、『各項登記』或換發牌照、執照前，繳清所有違反本條例尚未結案之罰鍰。」是依上開規定，駕駛人向公路監理機關辦理換發各項牌照、執照等車輛異動登記前，須繳清其所有違反處罰條例尚未結案之罰鍰後始得辦理，而汽車駕駛執照係由駕駛人向公路監理機關申請登記，考驗及格後發給，故亦屬上開條文中「各項登記」之一種，且交通部87年1月13日交路87字第000263號函釋，考領駕照依道路交通安全規則第50條第1項規定，其屬應向公路監理機關「登記」之一種業務，上開道路交通管理處罰條例第9條之1雖係規定汽車所有人或駕駛人應於「各項登記」或換發牌照、執照前，繳清所有違反本條例尚未結案之罰鍰，並非規定未繳清所有違反本條例尚未結案之罰鍰前，監理機關不得發給駕駛執照。惟上開法律既規定，申請人申請登記前，應繳清所有罰鍰，則駕駛人自亦應於繳清所有違反處罰條例尚未結案之罰鍰後，始得發給其考驗通過之駕駛執照。且道路交通管理處罰條例第9條之1之適用，係以汽車所有人或駕駛人向公路監理機關辦理各項登記之時點為準，並非以交通違規發生時點為斷，是原告於95年3月22日參加南投站駕照考驗通過並申請發給駕照時，確仍有經裁決之交通違規罰鍰尚未繳納，已見前述，是被告據此依處罰條例第9條之1之規定，在原告未繳清罰鍰前拒絕發給駕照，即非屬無據。
五、末查原告主張依最高行政法院九十年度判字第一七○四號判決所示，及學者李惠宗教授之見解，均認為行政法所謂「不當聯結禁止」原則，乃行政行為對人民課以一定之義務或負擔，或造成人民其他之不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法。而汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結，道路交通安全規則第八條有關罰鍰繳清後始得發給行車執照之規定，亦有悖「不當聯結禁止」原則。因而據以主張本件被告以原告未繳清違反道路交通管理處罰條例被裁罰之罰鍰，即拒絕發給原告駕駛執照，有違「不當聯結禁止」原則一節。查最高行政法院90年度判字第1704號判決，及學者李惠宗教授所闡釋者，係指汽車行車執照須在一定期限內換發，主要目的在於掌握汽車狀況，以確保汽車行駛品質進而維護人民生命、身體、財產法益；而罰鍰不繳納涉及者為行政秩序罰之執行問題，故換發汽車行車執照，與汽車所有人違規罰鍰未清繳，欠缺實質上之關聯，故二者不得相互聯結之情形而言。本件原告前係因駕駛違規被裁罰，現原告重新申請考領駕駛執照，並非申請行車執照，原告前違反道路交通管理處罰條例被裁罰案件，倘不予繳納即可重新申領駕駛執照，則駕駛人即可能完全無視道路交通管理處罰條例之規定，任意違規，此與行車執照換發之目的在於掌握汽車狀況之情形不同，故駕駛人違反道路交通管理處罰條例被裁罰案件，與其申領駕駛執照，有實質上之關聯，原告主張兩者有悖「不當聯結禁止」原則，亦屬誤解。
六、綜上所述，本件原處分並無不法，訴願決定予以維持亦無不當，原告訴請撤銷，並請求判命被告應作成發給原告駕駛執照之處分，為無理由，均應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 28 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 王 德 麟法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 9 月 29 日
書記官 蔡 騰 德