臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00348號原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○兼送達代收人） 號共 同訴訟代理人 己○○被 告 臺中縣政府代 表 人 丁○○訴訟代理人 庚○○訴訟代理人 戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年5月9日台內訴字第0950038652號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺中縣后里鄉公所為辦理后里交流道20米寬聯外道路（甲后路至公安路段）工程需要，申請徵○○里鄉○○段○○○○○○○號等11筆土地及其土地改良物，並報奉內政部以94年7月5日台內地字第0940061727號函核准徵收（經被告以民國（下同）94年8月19日府地權字第09402264951號公告徵收作為后里交流道20米寬聯外道路工程用地，公告期間自94年8月22日起至94年9月21日止），土地改良物部分係由臺中縣后里鄉公所委託華興公司辦理查估造冊。華興公司於93年11月○○里鄉○○段○○○○○○號為標的辦理地上物查估，嗣發現該工程用地範圍尚遺漏月眉段197-8、197-15、197-16等3筆土地（連同上開土地均為原告等所有），復於94年1月再補辦查估作業，上開2次查估林木部分（肖楠、樟樹）係以觀賞用單價辦理計價。惟本案復於94年5月20日再由華興公司會同被告及相關單位辦理第1次複估作業，該次地上物複估紀錄結論為：「月眉段197-4、197-8、197-15、197-16土地上地上物因參加全民造林運動用地範圍，故僅針對造林木（肖楠、樟樹）予以查估補償其他作物不予補償。」，據此，華興公司乃依「臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準」林木類之造林木補償標準計價，查估成果並由臺中縣后里鄉公所以94年7月11日后鄉工字第0940010141號函送達被告在案，被告乃以94年8月19日府地權字第09402264951號公告徵收，公告期間自94年8月22日至94年9月21日止。嗣原告於94年9月19日徵收公告期間提出聲明異議書，申請所有月眉段197-4、197-8、197-15、197-16地號等4筆土地上之農作改良物應以觀賞用林木發放補償費。被告以94年9月23日府地權字第0940258061號函通知原告：「‧‧‧二、查台端等異議事項業經后里鄉公所排定於9月13日會同相關單位辦理複估，複估結果正由后里鄉公所及本府農業局查處中，本案俟后里鄉公所將複估資料函送本府後再行辦理更正相關資料。」嗣被告以94年10月14日府農林字第0940278194號函復臺中縣后里鄉公所：「‧‧‧二、經複查該徵收用地月眉段197-7等4筆地上林木，屬造林木，仍請依造林方式辦理補償標準計價（肖楠比照同屬針業類杉木補償標準計價）。」並以副本通知原告，惟原告仍不服，向內政部提起訴願，經內政部以95年5月9日台內訴字第0950038652號決定「關於原處分機關94年10月14日府農林字第0940278194號函部分之訴願駁回。其餘部分之訴願不受理。」原告仍不服，乃提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應予觀賞林木徵收發放地上物補償。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告以94年8月16日府農林字第0940220156號函辦理系
爭土地農作物註銷造林並於94年8月15日追償繳納造林獎勵金143,559元在案，故無所謂「依造林方式辦理補償標準計價」為論據，嗣後被告94年8月19日府地權字第09402264951號公告徵收作為后里交流道20米寬聯外道路工程用地，其地上農作物徵收（公告期間自94年8月22日起至94年9月21日止），經查本件被告仍依造林方式補償地上農作物，難謂地上農作物徵收補償合法，避重就輕，被告已經確定非造林方式才將原告造林獎勵金如上揭追償在案，豈再次採用造林方式補償地上農作物，顯見非法所允許。另訴願決定對於系爭土地之地上物愛玉果樹等尚未列入補償乙事，被告迄今仍未為飭命臺中縣后里鄉公所辦理複估資料函送被告再行憑辦其農作物複估公告補償，遲延至今亦未補償該地上物，亦屬法所不容許，至於被告94年10月14日府農林字第0940278194號函，認事用法誠屬謬誤，被告已經追償原告造林獎勵金並註銷造林在案，則無所謂前揭情事，原告已盡舉證責任陳明，豈被告執著不依事實審酌，內政部不查所做之訴願決定即屬違法。
⒉被告已經確定94年8月16日府農林字第0940220156號函
辦理系爭4筆土地註銷原告造林，嗣後被告於94年8月19日府地權字第09402264955號函辦○○里鄉○○段197-4、197-8、197-15、197-16地號之地上農作物補償，惟因被告94年10月14日府農林字第0940278194號函，將原告上揭4筆土地上之農作物稱：「屬造林木，仍請依造林方式辦理補償標準計價（肖楠比照同屬針葉類杉木補償標準計價），準此上揭有違法，按一事不再適用重複之情事時，確定非造林木，豈被告重複適用一事已經確定非造林木，卻依造林木方式辦理補償則屬依法無據，況且被告之主張依造林木方式補償農作物，其行政處分在客觀上係屬違法，在主觀上損害原告之權利，或法律上賦予利益時，蓋縱然被告及內政部未為舉證，依造林方式辦理地上農作物徵收之事實，就其事實由被告負舉證責任，依民事訴訟法第277條之規定，否則憑口無據陳述，不得任意由內政部指摘被告94年10月14日府農林字第0940278144號函並無不合，應予以維持之說詞，又該爭執點屬被告未能提出造林事證時，則不能固執著損害原告之權益，反之採較寬之主張說，就原告已經提出被告94年8月16日核發註銷造林證明，被告不得重複以事後94年10月14日府農林字第0940278194號函並無不合為藉詞，何況已經上揭註銷造林，被告仍舊引用依造林方式辦理補償，益證訴願決定有不詳查其事實，凡與待證事實有關證據，均應依職權調查，顯然有訴願決定依造林方式辦理補償，亦屬依法無據，憑空而論，又被告及訴願決定未作實體舉證證明，僅作空言之函，係造林方式亦不能預為「主張」，以被告主張當然係無效陳述。
⒊按被告使用行政裁量權，其行政行為應受法律及一般法
律原則之拘束，依行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民即原告正當合理之信賴，此為行政程序法第4條、第8條明定。惟查，被告已經飭命原告於94年8月16日府農林字第0940220156號函繳納追償造林方式之獎勵金本息新台幣（下同）143,559元，被告據此辦理註銷原告等3人以造林方式之事實，有該公文書函可稽，被告已明確註銷原告系爭4筆土地地上物及同上段197-3、197、197-2、197-7等4筆計8筆土地之地上物，係依據臺中縣政府94年8月10日府農字第0940210199號函辦理，益足證明本件非造林方式，而是以觀賞林木方式種植，毋庸質疑。
⒋被告辯稱：「本案因該原告等既以農地栽植林木使用且
全面栽植樟樹、肖楠等情事，係屬造林方式栽植，並非孤立分散栽植於個位景觀處所之景觀林木，故是以認定其屬造林並予造林方式計價，茲原告雖繳還造林獎勵金，並註銷造林，惟造林事實仍存在，自當維持以造林方式補償之」。惟查，據上揭被告已經辦理註銷原告等造林並繳還造林獎勵金143,559元在案，何來係造林事實仍存在？據此爭點被告就其事實負有舉證之責任，如何證明原告係造林事實仍存在？又如何受收造林方式受被告獲得造林方式獎勵金或有關造林方式補貼種植上開肖楠、樟樹等利益上之補助有多少金錢？竟然被告仍固執採一石二鳥謬誤舉證，將一事重複採違誤行政答辯。
⒌採一事不再理之原則，被告已經追償造林獎勵金143,55
9元，並辦理註銷原告造林，是符合行政程序法第6條明定：行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，即是平等原則。又被告已經適用行政裁量權追償上揭獎勵金並註銷造林，此為被告處分之機關不得復予變更，是為訴訟法上之共同法則。蓋被告林務課94年8月10日府農林字第0940210199號函辦理註銷原告等造林之事實並追償造林獎勵金143,559元在案，則有一事不再理原則，不得重複辯稱造林方式，來拘束原告不得作相反主張，或陳述之效果，豈被告自作主張或答辯，作為重複的論述，更屬依法無憑自言其說不得作為答辯之理由。次查，事實顯著於證據上，被告不得重複以造林方式陳述有造林之事實獲得利益時，就其事實由被告負舉證責任陳述之，依行政訴訟法第136條明定，否認被告所主張之事實，僅然為無稽之詞，此為舉證責任分配之原則，而原告已盡責任舉證證明非造林方式，自屬於法有據。
⒍有關於被告提出第4項陳述辯稱，原告除主張造林木改
以觀賞林木計發補償費外，倘經臺中縣后里鄉公所及被告權責單位查明上述愛玉等果樹非屬「造林木」用地範圍，並審認應給予補償者，則俟臺中縣后里鄉公所將該等資料函送被告時，再據以核對憑辦改良物複估補償等事宜云云。據此上揭爭點已非造林方式，則係屬觀賞林木種植，故應予一併以觀賞林木憑辦計發地上物補償費予原告。
⒎依行政訴訟法第125條第1項明定：行政法院應依職權調
查事實關係，不受當事人主張之拘束，此係揭櫫職權調查之原則。查本件原告於94年7月29日向臺中縣后里鄉公所申請按獎勵造林實施要點第七點之規定造林獎勵金額領取人，若不繼續管理造林木時，須接受加利息賠償已領取之獎勵金，今丙○○等3人願依此點規定辦理申請，見88年9月9日行政院農業委員會林務局88林造字第23602號函之證明公文書及申請書證可稽，於是被告所屬后里鄉公所94年8月12日后鄉農字第0940011740號函核發，「檢送臺灣銀行代理公庫送款回單一式三張，台端請於文到7日內將追償金繳回並逕自將繳款收據影印送縣府林務課核辦云云，至原告94年8月15日繳納追償造林獎勵金新台幣143,559元整收據影本乙份，本府據此辦理註銷台端造林，（見臺中縣政府94年8月16日函）」云云，足證本件不論是全民造林或農地造林，均因追償造林獎勵金新台幣143,559在案應適用一事不再理之原則，已經本息罰鍰之後被告據此辦理註銷原告造林。在庭程中審判長問：徵收之前還都是造林木？被告訴代余先生答：對，獎勵金繳回，造林還是造林。據此已如前述，原告已經被解除造林之事實亦給付追償獎勵金，見原告訴代：95年8月29日庭程中第2.3頁第一... 二項明確陳述，故本件追償獎勵金並罰鍰本息之利益後已不屬於造林木，就是觀賞林木，基於上之原則，以被告公文書均記載很明確，毋庸贅述。按當事人間一依行政訴訟法第22條明定：自然人、法人、中央及地方機關、非法人團體，有當事人能力，惟被告訴訟代理人余先生95年8月29日上午庭程中，以張冠李戴之主張：「這個錢是林務局補助的獎勵金，原告繳給縣政府公庫，年終還是要給林務局，...... 云云，該爭執點，是由被告與行政院農業委員會林務局關係，非原告與林務局有直接關係，故當事人間僅依行政訴訟法第22條規定進行兩造間訴訟與林務局無關，被告機關與林務局間關係由被告自行處理。蓋被告訴代余述：「公所轉到縣政府，到台中縣政府辦理註銷沒有錯，因為資料在縣政府」云云，足證本件，已經明確由被告訴代余先生述：闡明已經非造林木在案。
⒏其實原告在94年7月29日曾到被告機關林務課與被告訴
代余先生詢問！本件為註銷造林木，應如何處理，業經被告訴代余先生當場陳述：須到后里鄉公所辦理申請造林事，隨即原告申請辦理，依據獎勵造林實施要點第七點規定，原告接受罰鍰加本息賠償已領取之獎勵金...云云，有94年7月29日原告之申請書可稽，益足證本件被告94年8月16日府農林字第0940220156號函證明，本府據此辦理，註銷台端造林與被告訴代余先生是吻合的，以事實上已註銷造林在案，其系爭土地上之農作物屬於觀賞林木丙○○等3人所有。
⒐綜上所述，按照證據所形成法院心証之強度區分時，以
公文書證明為原則，既已解約並註銷造林，故系爭地上物非屬造林木，而是觀賞林木，原告已盡舉證責任，其證據顯著於該公文書證明函，基於一事不再理原則之基礎，奠定採一事已經註銷造林，豈被告又重複陳述係造林方式補償其地上物，又未能舉證證明原告有受收造林方式所受之利益時，致原告未受利益先受其損害，造成原告無辜損害，請求判決如訴之聲明，以維權益。
㈡被告部分：
⒈本案經被告於94年5月複查結果，該徵收土地地上農林
作物「樟樹、肖楠」係原告執行農地造林獎勵造林之造林木，自87年起至93年止計7年領具造林獎勵金在案，其中「肖楠」樹種因「臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準」內無該樹種，經奉核定比照「杉木」樹種計價，被告並以94年6月16日府農林字第0940160978號函復本縣后里鄉公所在案。臺中縣后里鄉公所復於94年9月13日再次函邀被告及相關單位複估會勘並作成紀錄結論：「綜上所述因涉及補償方式，以造林查估或以觀賞用林木查估之疑慮，另請縣府釋示。」臺中縣后里鄉公所以94年9月14日后鄉工字第0940013475號函送紀錄至被告，經再簽奉核定仍以造林方式辦理，被告乃以94年10月14日府農林字第0940278194號函復臺中縣后里鄉公所等在案。
⒉至原告所稱已繳回造林獎勵金並經被告註銷造林，故本
案已經確定非以造林方式補償地上物等語，應屬原告誤解。經查系爭農作改良物係原告於87年間申請參加獎勵造林，現場係以無償配撥之造林用種苗（肖楠、樟樹）種植，經被告會同臺中縣后里鄉公所派員實施造林檢測，認定現場造林存活率符合獎勵造林實施要點規定，並依規定核發第1年之新植造林獎勵金，以及第2年至第7年之造林撫育管理補助費予原告有案，故現場肖楠、樟樹自種植至辦理徵收作業期間均以從事造林方式為經營目的，符合臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準中「造林木」之定義，故以造林木方式補償，並無違誤。
⒊按「觀賞花木：1椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、
蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費‧‧‧。」為臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準第3點第2項所明定。本案因該原告等既以農地栽植林木使用且全面栽植樟樹、肖楠等情事，係屬造林方式栽植，並非孤立分散栽植於個位景觀處所之景觀林木，故足以認定其屬造林並予以造林方式計價，茲原告雖繳還造林獎勵金並註銷造林，惟造林事實仍存在，自當維持以造林方式補償之。
⒋至原告除主張造林木改以觀賞林木計發補償費外，尚稱
有愛玉果樹等農作改良物未予補償乙節，經查該部分被告業以95年7月12日府地權字第0950192350號函再請臺中縣后里鄉公所查明中，倘經該所及被告權責單位查明上述愛玉等果樹非屬「造林木」用地範圍，並審認應給予補償者，則俟臺中縣后里鄉公所將該等資料函送被告時，再據以核對憑辦改良物複估補償等事宜。
⒌綜上所陳，原告仍執陳詞提起本訴難謂有理由，請求判決如答辯之聲明。
理 由
一、按「建築改良物之補償費，按徵收當時該建築改良物之重建價格估定之。農作改良物之補償費，於農作改良物被徵收時與其孳息成熟時期相距在一年以內者，按成熟時之孳息估定之；其逾一年者，按其種植及培育費用，並參酌現值估定之。建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」為土地徵收條例第31條所明定，又「本基準依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第31條第3項規定訂定之。
」、「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：‧‧‧㈡觀賞花木：1.椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。2.草本觀賞花卉，以單位面積價額核算補償費。3.觀賞花木於徵收公告前一年內移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前一年至二年內移植者，視同次小級計算補償。㈢造林木：1.無利用價值者，按照造林費計算。其造林費標準，以查估當時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2.有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。‧‧‧」、「直轄市或縣（市）政府應依據本基準並參酌當地實際狀況及農林主管機關公告之最新資料，自行訂定該直轄市或縣（市）辦理農作改良物徵收補償費查估之依據，提交地價及標準地價評議委員會評定之，如新增或修改作物項目者，並應敘明理由及將各項農作改良物查估計算方法明列。」亦為農作改良物徵收補償費查估基準第1點、第3點、第11點所規定，而臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準第1點、第3點則規定：「本基準依農作改良物徵收補償費查估基準第11點規定訂定之。」、「各種農作改良物徵收補償費核算方法如下：‧‧‧㈡觀賞花木：1.椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。2.草木觀賞花卉，以單位面積價額核算補償費。3.觀賞花木於徵收公告前一年內移植者，視同特小級計算補償；於徵收公告前一年至二年移植者，視同次小級計算補償。㈢造林木：1.無利用價值者，按照造林價費值計算。其造林費標準，以查估時當地林業主管機關所公布最新單價為準。2.有利用價值者，按照山價查定，並依查估時該木材市價減去必要之生產（伐木及搬運）費用個案處理。‧‧‧」。
二、本件原告所有座落臺中縣○里鄉○○段197-4、197-8、197-
15、197-16地號土地及其土地改良物，經被告以94年8月19日府地權字第09402264951號公告徵收作為后里交流道20米寬聯外道路工程用地（公告期間自94年8月22日起至94年9月21日止），土地改良物由后里鄉公所委託華興公司辦理查估，系爭土地改良物經后里鄉公所於94年5月20日會同被告人員及原告甲○○、乙○○赴現場會勘複估時，其結論為：「月眉段197-4、197-8、197-15、197-16地號土地地上物因參加全民造林運動用地範圍內，故僅針對造林木（肖楠、樟樹）予以查估補償，其他作物不予補償。」原告於公告期間內提出異議書，申請其所有系爭土地上之農作改良物應以觀賞用林木發放補償費，經臺中縣后里鄉公所訂於94年9月13日會同被告人員及原告等，再次赴現場會勘複估，結論為：「綜上所述因涉及補償方式，以造林查估或以觀賞用林木查估之疑義，請縣府釋示。」案經被告以94年10月14日府農林字第0940278194號函復臺中縣后里鄉公所：「‧‧‧二、經複查該徵收用地月眉段197-7（按應為197-4）等4筆地上林木，屬造林木，仍請依造林方式辦理補償標準計價（肖楠比照同屬針業類杉木補償標準計價）。」並以副本通知原告（見本院卷第21頁原告所提該函）等情，為原告所不爭執，並有內政部94年7月5日台內地字第0940061727號函、台中縣政府94年8月19日府地權字第09402264951號公告、農作改改良物調查估計表（私有地）、農作物調查表、地上物初估紀錄、台中縣后里鄉公所94年7月11日后鄉工字第0940010141號函、后里交流道20米聯外道路（甲后路至公安路段）開闢工程月眉段197-4、197-8、197-15、197-16四筆地號上農作物複估會勘記錄、被告94年10月14日府農林字第0940278194號函等資料附卷可稽（見本院卷第44頁至第61頁），揆諸上開規定，原處分並無違誤。
三、原告起訴復執如事實欄所載而為主張，然查：系爭土地上林木係原告於87年間申請參加全民造林運動，依據造林方式種植林木，無償配撥造林用種苗（肖楠、樟樹）種植，經被告所屬農業局會同后里鄉公所派員實施造林檢測，認定現場造林存活率符合「獎勵造林實施要點」規定，並依規定核發第1年之新植造林獎勵金，以及第2年至第7年之造林撫育管理補助費予原告有案，有87年度獎勵私人及租地造林種苗無償配撥申請書、農地造林登記卡、農地造林檢查紀錄卡影本附卷可參（見本院卷第63頁至第65頁），是現場種植之林木（肖楠、樟樹）初以農地造林方式種植，並不因原告事後於徵收補償時（95年8月15日）繳回造林獎勵金，即改變其造林方式種植，被告認定為符合臺中縣農作改良物徵收補償費查估基準之造林木定義，以造林木方式補償（見本院卷第66頁至第69頁），揆諸首揭規定，被告94年10月14日府農林字第0940278194號函之處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告主張被告行使行政裁量權，違反一般法律原則、一事不再理原則，及應以誠實信用之方法為之，並應保護人民即原告正當合理之信賴，並無可採，從而原告訴請撤銷，並請求被告應以觀賞林木徵收發放地上物補償，為無理由，應予駁回。
四、至原告不服被告94年9月23日府地權字第0940258061號函請求撤銷部分：
㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷之訴。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
㈡經查被告上開94年9月23日府地權字第0940258061號函僅
係通知原告：「台端等異議事項業經后里鄉公所排定於9月13日會同相關單位辦理複估，複估結果正由后里鄉公所及本府農業局查處中，本案俟后里鄉公所將複估資料函送本府後再行辦理更正相關資料。」該函乃觀念通知，尚不對外發生准駁之法律效果，即難謂其屬行政處分性質，訴願決定以上開函非屬行政處分，不予受理，即無不合原告提起行政訴訟，請求撤銷，顯非合法，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，本應以裁定駁回，併以判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
第二庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 10 月 5 日
書記官 凌 雲 霄