臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00354號原 告 甲○○股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因區域計畫法事件，原告不服內政部中華民國95年5月9日台內訴字第0950069856號（案號：第0000000000號）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告未經申請許可擅自於南投縣○○鎮○○段268（部分）、269、270、271、279、280、284地號等7筆國有一般農業區農牧用地土地（以下稱系爭土地）上設置砂石場，經被告於民國（下同）94年6月24日派員赴現場會勘，發現系爭土地確有堆置砂石、機具及建築房屋使用之違規情事，被告認原告違反非都市土地使用管制規則相關規定及區域計畫法第15條第1項規定，依區域計畫法第21條第1項規定，以94年7月19日府地用字第09401427550號函裁處原告新臺幣（下同）8萬元罰鍰，並請於2個月內改善，恢復作農業用地容許使用項目及其許可使用細目使用。原告不服，向內政部提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
二、陳述：㈠原告就系爭土地早於數年前即已循序依規定申請變更地目在
案，此有92年5月22日內政部營建署新生地開發局新開管字第0920001975號函可稽，合先敘明。
㈡區域計畫法係為促進土地及天然資源之保育利用、改善生活
環境、增進公共利益而制定；而系爭土地現有使用對公眾安全、衛生及福利並無有重大妨礙，且有助於地方經濟與建設，亦符合南投縣政府既定之砂石專業區政策，故實有儘早就地合法化之迫切需要。「工廠管理輔導法」業已進入修正程序，系爭狀況將不適用區域計畫法等規定，系爭標的物早於民國80年10月11日前即已存在，故本件「既有」且為「從來」使用之土地將得「就地合法」。
㈢因該案早已進入相關行政程序中，僅因政府目前尚無集中事
權之規定，致作業程序因而無法及時完成；今若逕於程序中為罰緩並命回復原狀，不僅與申請目的有違，亦顯有不當剝奪人民財產權之嫌。
㈣原告對系爭土地之土地使用經過：
⒈系爭土地係原告承續先人使用之無主荒地，於88年前皆未有
任何地籍資料，亦無任何承租、承購辦法；88年9月1日內政部營建署新生地開發局（以下簡稱新開局）接管時編定為下崁段枋寮子小段461、462、463、465、466、478、479等地號，92年1月重測後變更地號為中和段268、269、270、271、279、280等地號土地，原告對系爭土地仍繼續為『從來』之使用。
⒉民國88年該土地始完成地籍登記，原告依據『非都市土地申
請變更編定為礦業用地興辦事業審查作業要點』之規定，對當地人文、水文及環境影響因子進行調查、搜集相關資料、並向中央氣象局購買該區十年之氣象資料，據以擬定興辦事業計畫及公害防治計畫書。
⒊原告於91年檢具興辦事業計畫及公害防治計畫書，依法提出
將原核定與既有現狀不符之地目變更編定為礦業用地之申請，並已請『當時』之管理機關新開局（現在之管理機關為國有財產局）出具土地使用同意書以憑辦理。
⒋新開局受理後，於91年5月14日邀集被告南投縣政府、國有
財產局南投分處、竹山鎮公所到現場會勘。申請期間又有竹山鎮公所垃圾場亦同時申請中和段268地號部分土地撥用，新開局乃囑託竹山地政事務所逕為分割土地，釐清使用面積，辦理土地適宜性分析，並函詢南投縣政府所屬全部單位對系爭土地皆無申請標的後，始於92年6月6日以新開管字第09200023933號函同意本公司循程序申請辦理變更編定為礦業用地。
⒌原告於接獲新開局同意後，即向南投縣政府提出變更編定為
礦業用地之申請，惟南投縣政府卻於92年9月4日以府流資字第0921504270號函表示『…因政策上之考量，暫緩受理申請』，致影響原告無法續為辦理完成礦業用地之程序。
⒍系爭土地於變更為礦業用地後，原告即可不再以『不當得利
』向現在之土地管理機關國有財產局（簡稱國產局）繳納使用費，而可全部改以合於地目使用之方式，向國產局辦理承租與承購，進而補辦完成工廠就地合法化之所有行政程序。
㈤南投縣政府對土地變更編定之處理情形：
茲以中央機關下鄉輔導之座談會資料（針對南投縣政府所提資料之補充說明）說明如下：
問題1：「南投縣非都市土地變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查自治條例」（草案）適法性。
意見：…中央目的事業主管機關已訂定審查規定，地方再自行訂定之必要性及釋法性有待商確。
問題2：南投縣府前後任縣長分別以「設置砂石場專業區」及「制訂自治條例」政策考量為由，暫緩受理業者之相關申請案之適法性。
意見：…，該府林前縣長以基於「政策考量」為由，暫緩受理…內政部函釋示：「該府（南投縣政府）之政策決定，不得與區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令牴觸。」，仍不為其（南投縣政府）接受。
問題3：南投縣轄內位於「特定農業區」之既存砂石碎解洗選場，是否得申請變更編定為礦業用地使用。
意見：依據行政院核定之「特定農業區既存砂石碎解洗選場輔導處理方案」，實施期間為91年10月17日起至93年10月16日止，其位於特定農業區之既存砂石碎解洗選場倘符合輔導要件，並經各縣市政府清查造冊送經（本局），並於期限內向當地縣市政府提出申請者，得以符合「農業主管機關同意農業用地變更使用審查作業要點」第7點第1項第3款規定辦理，…上開輔導期間，雖經本局多次函請清查造冊，未見該府（南投縣政府）回應，致使業者錯失可申請合法化之最後機會。現卻表示該等場家不具合法化條件，恐有損業者之申請權利。
㈥南投縣政府辦理本案土地之使用編定依法應有違誤：
⒈南投縣政府於中華民國（下同）95年9月11日府地用字第095
01722990號函說明二稱『按本縣非都市土地係於69年6月1日公告，依據內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函釋意旨，其使用現況時間點之認定，係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，…』，僅為該函釋本文之原則性規定。
⒉該函釋但書之例外性變通內容為『惟鄉村地區土地依上開作
業須知九（二）編定原則表規定，…，尚未明定該區內土地應附非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，始得編定為乙種建築用地，且參酌原台灣省政府地政處訂頒「辦理非都市土地使用分區及編定各種使用地作業要點」乙三（一）「鄉村區範圍內之土地（包括新增發展用地），…」之編定原則等，對於鄉村區範圍內新登記土地補辦編定當時現況已作建築使用者，…，為簡政便民，避免滋生鄉村區內已作建築使用土地編定為乙種建築用地以外使用地，徒增爾後申辦變更編定程序，招致民怨，得依補辦編定當時現況，並免檢具非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，逕依作業須知九（二）編定原則表規定，以鄉村區主要用地別補辦編定為乙種建築用地。』。
⒊本案原告甲○○股份有限公司縱無法舉證於69年6月1日前已
設廠，然依原告證物四號之航照圖影本可知，系爭標的物早於80年10月11日前即已存在，續依相關土地登記資料可知，於91年11月30日始有一般農業區之使用分區編定，故南投縣政府辦理本案土地之使用編定，「未」依內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函釋但書之例外性變通內容簡政便民，按補辦編定「當時現況」辦理補辦編定，依法自有違誤。
㈦本案並無內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函示之適用：
⒈南投縣政府於中華民國95年7月25日行政訴訟答辯狀之理由3
稱『本案經查係屬先行違規使用，再申請就地合法中，依內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函示：「…爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣市政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地目已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理。」⒉南投縣政府於中華民國95年7月25日行政訴訟答辯狀之事實
、理由1與理由3依序陳稱『…原告甲○○股份有限公司於南投縣○○鎮○○段268（部分）、269、270、271、279、280地號等國有土地供作堆置砂石、設置機具設備及建築物使用，經被告於94年6月24日派員勘查，認定原告已違反區域計畫法第15條及非都市土地使用管制規則之規定，…』、『…本府於94年6月24日派員現勘原告於南投縣○○鎮○○段268（部分）、269、270、271、279、280地號等國有土地（一般農業區農牧用地），土地上堆置砂石、設置砂石洗選碎解設備及建築物，…』、『本案經查係屬先行違規使用，再申請就地合法中，…』。
⒊承上，本案之裁處情事，依被告之陳述，係發生於00年0月0
日之前（即94年6月24日），而內政部內授中辦地字第0940725134號函示係於94年7月1日之後（爾後）始有適用，故被告主張依該函示為依法裁處，自有違誤。
㈧南投縣政府對本案之裁處應有違誤：
⒈南投縣政府辦理本案土地之使用編定，未依內政部90年12月
12日台九十內中地字第9084224號函釋但書之例外性變通內容簡政便民，按補辦編定當時現況辦理補辦編定，依法應有違誤。
⒉依內政部函釋示，南投縣政府林前縣長以基於「政策考量」
為由，暫緩受理原告本案之申請，應有牴觸區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令。
⒊新開局受理後，早於91年5月14日即邀集被告南投縣政府、
國有財產局南投分處、竹山鎮公所到現場會勘，並於民國92年6月6日以新開管字第09200023933號函同意本公司循程序申請辦理變更編定為礦業用地；故被告再於94年6月24日派員勘查後對原告為本案之裁處，應屬違法之『第二次裁決』。
⒋且本案之裁處情事，依被告之陳述，係發生於00年0月0日之
前（即94年6月24日），故並無內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函示之適用。
⒌區域計畫法第21條第1項雖規定「違反第十五條第一項之管
制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」但被告對本案既認定『係屬先行違規使用，再申請就地合法中…』，則其併為『限期2個月內恢復作農業用地容許使用項目及其許可細目使用』之處分，其方法不僅無助於就地合法目的之達成、手段對人民之申請案亦為不可回復性之急迫且嚴重侵害、手段與目的二者間之權益衡量亦顯失均衡，故顯有違比例原則，亦屬違法裁量。
㈨綜上，系爭土地之地目編定屬自始不當，致徒增爾後申辦變
更編定程序；且南投縣政府對本案之裁處為違法之『第二次裁決』，不僅違反比例原則，亦為違法裁量；且原處分及訴願決定與政府「地盡其利、物盡其用」之使用管制目的顯相違背，亦不符合人民對申請案之「信賴保護」與「不利益變更禁止」等保障之規定，故實屬違法與不當。爰依規定提起行政訴訟，請求判決如聲明所示。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有
關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用」。分為區域計畫法第15條第1項、第21條第1項、非都市土地使用管制規則第6條第1項前段所明定，被告於94年6月24日派員現勘原告於本縣○○鎮○○段268（部分）、269、
270、271、279、2 80、284地號等國有土地（一般農業區農牧用地），土地上堆置砂石、設置砂石洗選碎解設備及建築物，顯已違反前揭規定。
㈡次按非都市土地使用管制規則第11條規定：「非都市土地申
請開發為鄉村區、工業區、特定專用區達下列規模者，應辦理土地使用分區變更：…七、申請開發為其他特定目的事業使用或不可歸類為工業區、鄉村區及風景區之土地達二公頃以上者，應變更為特定專用區。」同規則第30條規定：「辦理非都市土地變更編定時，申請人應擬具興辦事業計畫。前項興辦事業計畫如有第11條或第12條需辦理使用分區變更之情形者，應依第三章規定之程序及審議結果辦理。」本案原告所提證物三係原土地管理機關內政部營建署新生地開發局轉請內政部營建署同意其土地變更為礦業用地使用之公函，尚非屬依前揭規定所取得之開發許可核准文件，併予敘明。㈢本案經查係屬先行違規使用，再申請就地合法，依內政部94
年7月1日內授中辦地字第0940725134號函示：「…爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣市政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及『非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理。
」準此，被告依法裁處洵屬有據，並無違誤。
理 由
一、按非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項規定：「非都市土地使用分區劃定及使用地編定後，由直轄市或縣（市）政府管制其使用，並由當地鄉（鎮、市、區）公所隨時檢查，其有違反土地使用管制者，應即報請直轄市或縣（市）政府處理。」、「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用之項目及許可使用細目使用。…」又區域計畫法第15條第1項、第21條規定：「區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。…」、「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。…」
二、本件原告未經申請許可擅自於系爭土地上設置砂石場，經被告於94年6月24日派員赴現場會勘，發現系爭土地確有堆置砂石、機具及建築房屋使用之違規情事，此有94年6月24 日南投縣政府會勘案件紀錄表（見本院卷第19至21頁）及現場照片16張影本（見本院卷第22至29頁）附卷可稽，並為原告所不否認，堪信為真實。查一般農牧用地並無容許砂石場使用項目，被告因認原告違反非都市土地使用管制規則上開相關規定及區域計畫法第15條第1項規定，依區域計畫法第21條第1項規定，以94年7月19日府地用字第09401427550號函（本院卷第17頁該函影本受文者誤繕為甲○○先生（竹山砂石行號）等，但其原函稿係載甲○○先生（甲○○股份有限公司）見訴願卷第19頁，並已補送正確處分書，見訴願卷第54頁）裁處原告8萬元罰鍰，並請於2個月內改善，恢復作農業用地容許使用項目及其許可使用細目使用。揆諸首揭法條規定，原處分並無不合，訴願決定予以維持，並無違誤。
三、原告雖主張：系爭土地係原告承續先人使用之無主荒地，於88年前皆未有任何地籍資料，亦無任何承租、承購辦法；88年9月1日內政部新開局接管系爭土地，始編訂地號，原告對系爭土地仍繼續為『從來』之使用。原告於91年檢具興辦事業計畫及公害防治計畫書，依法提出將原核定與既有現狀不符之地目變更編定為礦業用地之申請，並已請『當時』之管理機關新開局出具之土地使用同意書以憑辦理。原告於接獲新開局同意後，即向南投縣政府提出變更編定為礦業用地之申請，惟南投縣政府卻於92年9月4日以府流資字第0921504270號函表示『…因政策上之考量，暫緩受理申請』，致影響原告無法續為辦理完成礦業用地之程序。依內政部函釋示，南投縣政府林前縣長以基於「政策考量」為由，暫緩受理原告本案之申請，應有牴觸區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令。南投縣政府辦理本案土地之使用編定，未依內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函釋但書之例外性變通內容簡政便民，按補辦編定當時現況辦理補辦編定，依法應有違誤。而新開局受理後，早於91年5月14日即邀集被告南投縣政府、國有財產局南投分處、竹山鎮公所與到現場會勘，並於民國92年6月6日以新開管字第09200023933號函同意原告循程序申請辦理變更編定為礦業用地；故被告再於94年6月24日派員勘查後對原告為本案之裁處，應屬違法之『第二次裁決』。且本案之裁處情事，依被告之陳述，係發生於00年0月0日之前（即94 年6月24日），故並無內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函示之適用。又區域計畫法第21條第1項雖規定「違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣 (市)政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。」但被告對本案既認定『係屬先行違規使用，再申請就地合法中…』，則其併為『限期2個月內恢復作農業用地容許使用項目及其許可細目使用』之處分，其方法不僅無助於就地合法目的之達成、手段對人民之申請案亦為不可回復性之急迫且嚴重侵害、手段與目的二者間之權益衡量亦顯失均衡，故顯有違比例原則，亦屬違法裁量云云。
四、原告主張系爭土地上之砂石場早於民國80年10月11日前即已存在，無非提出林務局農林航空測量所為80年10月11日航空攝影圖（見本院卷第47頁）為據。惟依其所提航照圖載「林務局農林航空測量所80年10月11日航空攝影，81年1月野外調查，81年8月修測」（見同上揭），足見該圖非但有航照成果，且經實地調查核對，並行修測，並非純屬航測，致有欠詳明者。查該航照圖中對於圖示地面使用情形如何，註記甚詳明，圖中間為清水溪，其兩旁分佈有砂石、其餘如水稻田、旱田、魚池、甚至「『竹山』砂石場」均分別詳載。而依原告於其所提航照圖上以土黃色彩著色區，其下端即南邊為水稻田，其東北端為魚池，其西南邊則為旱田及竹山砂石場，獨原告著色區並無何文字註記，果原告砂石場當時已存在，何至獨缺該項註記？原告是項主張並稱繼續為『從來』之使用，自難謂有據。
五、原告雖主張南投縣政府辦理本案土地之使用編定，未依內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函釋但書之例外性變通內容簡政便民，按補辦編定當時現況辦理補辦編定，依法應有違誤云云。經查上開內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函載經內政部邀集相關單位「開會研商獲致結論如下：㈠『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡編定原則表內打「ˇ」之使用現況時間點之認定，揆諸作業須知訂定意旨係指非都市土地使用編定公告前之使用現況，並應依須知有關規定，按宗辦理編定為適當使用地。惟鄉村區土地依上開作業須知九㈡編定原則表規定，以編定為建築用地或遊憩用地為主，尚未明定該區內土地應附非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，始得編定為乙種建築用地，且參酌原台灣省政府地政處訂頒『辦理非都市土地使分區及編定各種使用地作業要點』乙三㈠『鄉村區範圍內之土地（包括新增發展用地），現仍空地者編為乙種建築用地』之編定原則等，對於鄉村區範圍內新登記土地補辦編定當時現況已作建築使用者，除依原地籍圖上認定為水…外，倘經會同相關主管機關查定已無作水、道使用之必要或不妨礙交通、水利設施者，為簡政便民，避免滋生鄉村區內已作建築使用土地編定為乙種建築用地以外使用地，徒增爾後申辦變更編定（為乙種建築用）程序，招致民怨，得依補辦編定當時現況，並免檢具非都市土地使用編定公告前已作建築使用之合法證明文件，逕依作業須知九㈡編定原則表規定，以鄉村區主要用地別補辦編定為乙種建築用地。…」（該函文見本院卷第55頁），足見原告所稱該函但書例外性變通內容簡政便民之規定，係以鄉村區土地為適用對象。而依『製定非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知』九㈡編定原則表之「使用分區」共有九類，即特定農業區、一般農業區、鄉村區、工業區、森林區、山坡地保育區、風景區、河川區、特定專用區等九類，而本件原告所主地之系爭土地其使用分區均為一般農業區，有各該土地登記簿謄本附卷（見本院卷第60至82頁）可稽，依上開作業須知編定原則表載一般農業區其「使用地類別」「礦業用地」（原告主張欲合法化為礦業用地），其「編定原則」為「△」，依該表說明⒈載「「△」為經依法核准使用者，依其現況編定；未經依核准使用者，應按其所屬使用區備註欄內所註之主要用地編定。」而同表備註欄係註明「以編定為農牧用地為主」（見本院卷第58頁），顯與原告所指內政部90年12月12日台九十內中地字第9084224號函釋但書例外性變通內容簡政便民規定不符，應無該但書例外之適用。原告指被告編定，依法有違云云，即非可採。本件被告之處分合於首揭區域計畫法、非都市土地使用管制規則之規定，已如前述，原告謂其向南投縣政府提出變更編定為礦業用地之申請，南投縣政府卻以府流資字第0921504270號函復『…因政策上之考量，暫緩受理申請』，指其牴觸區域計畫法、非都市土地使用管制規則等相關法律或中央法規命令，自非可取。況被告對原告變更地目之申請，函復『…因政策上之考量，暫緩受理申請』，原告如有不服，既未依規定循序爭訟，事後主張其不合法，亦非可採。
六、內政部94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函：「說明：一、本部前為國土秩序之維護，有效遏止違規行為，訂定各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者之審查處理原則，並以91年2月5日台內中地字第0910083730號函頒，復於92年11月11日內授中辦地字第0920084624號函修正上開處理原則。配合行政院93年5月28日院臺內字第0930023629號函示，即『對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或用地變更之規定者，由縣市政府先依區域計畫法第21條及22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更，不宜訂定輔導違規時間，請內政部及各目的事業主管機關檢討相關規定，以避免造成執行及認定之困難。』及本部94年5月16日修正發布『非都市土地開發審議作業規範』刪除壹、總編第13點有關違規輔導認定時間規定，本部91年2月5日台內中地字第0910083730號函，有關各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更者之審查處理原則及92年11月11日內授中辦地字第0920084624號函修正上開處理原則，自即日起均停止適用。爾後各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者，仍應會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處，並依『非都市土地使用管制規則』及非都市土地變更編定執行要點』等相關規定辦理。」（見本院卷第30、31頁），而內政部91年2月5日台內中地字第0910083730號函載其邀集相關機關會商獲致結論為：「為國土秩序之維護，有效遏止違規行為，各目的事業主管機關及各縣（市）政府於受理審查申請人提出之興辦事業計畫或變更編定案件時，如經查明已先行違規使用，應依下列處理原則辦理：一、於興辦事業計畫審查階段，如經查明已先行違規使用者：㈠除會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處外，並暫停2年核發興辦事業計畫核准文件，…。㈡既存違規事實如經認屬中華民國88年2月20日前即已存在，且經目的事業主管機關列為專案輔導其合法化經營者，於縣（市）政府對其違規行為依法處罰後，目的事業主管機關得於審核其實質要件符合規定後核准其興辦事業計畫，不受暫停2年核准之限制。二、屬非都市土地使用管制規則第28條第2項各款規定，免檢附興辦事業計畫，縣（市）政府受理變更編定案件之審查，如經查明已先行違規使用者：㈠除會同有關機關依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處外，並暫停2年核准變更編定，…。㈡既存違規事實如經認屬中華民國88年2月20日前即已存在，於縣（市）政府對其違規行為依法處罰後，得於審核其實質要件符合規定後核准其變更編定，不受暫停2年核准之限制。
三、有關『經該管目的事業主管機關專案輔導合法化』之認定，請各目的事業主管機關參酌本部營建署90年4月9日90營署綜字第900345號函，就該管目的事業發展政策上如認定有輔導合法化必要者，依其特點如：依法查處、違規行為時間點、輔導期限、行為時事實法規、無公共安全之虞、無礙自然景觀條件等之符合認定處理原則。擬定具體輔導措施。…」（見本院卷第103、104頁），足見內政部前後兩件函文其主要差別在於後函刪除有關輔導及部分原有2年暫停核發核准限制之規定，但有依區域計畫法第21條、第22條及有關法律規定懲處部分並無不同，此部分並無使原告因適用後函而有更不利之情形，原告主張不得適用後發函文處理，自非可採。
七、有關原告主張原告於91年檢具興辦事業計畫及公害防治計畫書，依法提出將原核定與既有現狀不符之地目變更編定為礦業用地之申請，新開局受理後，早於91年5月14日即邀集被告南投縣政府、國有財產局南投分處、竹山鎮公所到現場會勘，並於民國92年6月6日以新開管字第09200023933號函同意原告循程序申請辦理變更編定為礦業用地；乃被告再於94年6月24日派員勘查後對原告為本案之裁處，應屬違法之『第二次裁決』乙節。惟依原告所陳被告於91年應新開局之邀集參加會勘，乃就原告申請之地目變更所為之處分，與本件原告有否違反首揭區域計畫法第15條第1項、第21條、非都市土地使用管制規則第5條第1項、第6條第1項之規定，而課以行政罰不同，自無所謂違法之『第二次裁決』之問題。
八、原告雖又稱：被告對本案既認定『係屬先行違規使用，再申請就地合法中…』，則其併為『限期2個月內恢復作農業用地容許使用項目及其許可細目使用』之處分，其方法不僅無助於就地合法目的之達成、手段對人民之申請案亦為不可回復性之急迫且嚴重侵害、手段與目的二者間之權益衡量亦顯失均衡，故顯有違比例原則，亦屬違法裁量云云。惟姑不論處罰並不以合化為目的，本已無所謂處罰（處分）之方法與達成合法化之目的之關聯，而有手段與目的二者間之權益衡量顯失均衡之問題。且無論內政部91年2月5日台內中地字第0910083730號函、92年11月11日內授中辦地字第0920084624號函頒關於各目的事業主管機關於受理審查興辦事業計畫或各縣（市）政府受理審查非都市土地變更編定案件，其申請基地之原始地形或地物已擅自變更者之審查處理原則，或94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函之處理原則，均不改仍應予處罰再予核准之原則。而被告答辯中引以為處理依據之94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函中亦闡明係「配合行政院93年5月28日院臺內字第0930023629號函示，即『對於非都市土地違規使用案，如符合非都市土地使用分區或用地變更之規定者，由縣市政府先依區域計畫法第21條及22條規定懲處後，申請人即可依相關規定辦理土地使用變更，不宜訂定輔導違規時間，請內政部及各目的事業主管機關檢討相關規定，以避免造成執行及認定之困難。』」已如前述，足見內政部91年2月5日台內中地字第0910083730號函、92年11月11日內授中辦地字第0920084624號函中關於暫停2年核發及輔導期間之規定，俱已取消（以此而言，新規定應對申請人較有利），倘經審查其實質要件符合規定，則依94年7月1日內授中辦地字第0940725134號函之處理原則，縱經為『限期2個月內恢復作農業用地容許使用項目及其許可細目使用』之處分，亦不影響其依該號函規定而得為准許變更，自亦無所謂手段與目的二者間之權益衡量顯失均衡，自難指有違比例原則，而謂為違法裁量。
九、至原告另提所謂中央機關下鄉輔導之座談會資料（針對南投縣政府所提資料之補充說明）有關「南投縣非都市土地變更編定為礦業用地興辦事業計畫審查自治條例」（草案）適法性之問題，既僅屬草案，並無引據處理之餘地，自無論述其合法之必要。
十、綜上所述，本件原處分核尚無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
第二庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 王德麟以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 9 月 21 日
書記官 朱敏諄