臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第三六○號原 告 旭泰公寓大廈管理維護有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十五年五月八日台內訴字第○九五○○二七七○四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告承攬位於台中市○區○○路二段三一號「唐寧爵邸」大廈之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作。嗣經台中市警察局於民國九十四年九月廿七日派員實地調查，並訪談派駐現場管理人員及「唐寧爵邸」管理委員會主任委員等相關人員後，被告乃以原告違反保全業法第十九條之規定，以九十四年十二月八日府授警刑字第○九四○二三三三○一號處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）十五萬元，並勒令歇業。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：原告於八十八年間取得公司執照後，即受委託於唐寧爵邸大樓從事管理業務，並按期繳納（申報）營業稅，期間長達六年，原告於上開期間內亦未曾接獲被告警告或通知原告有任何違反規定之情事。今被告逕依未經公告之內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號「門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」之內部會議結論，並以其所委派之警員依已設定之議題進行查察訊問，即認定原告違反保全業法，顯屬違法及過當。又原告從事公寓大廈管理維護相關業務，雖因職務之需，管理員有時需協助門禁及車輛管制，惟因不諳法令而觸法，究非故意從事保全業務，被告逕予裁罰，誠有違誤。
貳、被告答辯意旨略以：按保全業之性質攸關社會治安，對民眾財產權益影響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，立法者乃將之列為特許行業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。另觀保全業法整體之立法精神及同法第三條、第五條之規範意旨，為有效管理保全業，促其健全發展，防止不肖業者混雜其間，乃將保全業限定為專業經營。又本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未經申請許可得經營保全業務，其受託管理公寓大廈之管理業務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事訪客進出登記管制、車輛管制指揮等業務，依同法第四條、內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函及最高行政法院九十三年判字第二號判決意旨，已涉及保全業「關於人身安全維護」之範圍，此於原告所僱管理員林瑞哲及唐寧爵邸大樓管理委員會主任委員紀宗寅於接受被告所屬警察局訪談時指述甚詳，復有原告九十四年十二月六日於被告所屬警察局訪談時坦承林瑞哲在唐寧爵邸大樓從事信件收發、門禁管制工作及原告與唐寧爵邸大樓管理委員會所訂立管理契約書（附件一之大樓管理服務暨作業規範三載有「對出入大樓人員及物品管制」）可稽。是原告未經許可於唐寧爵邸大樓經營門禁管制等業務行為足資認定，被告依同法第十九條處以罰鍰十五萬元並勒令歇業，並無違誤。原告逕以承攬該大樓業務六年餘，皆誠實繳納稅款等事由，遽認被告處分違法及過當，顯無足採。
理 由
一、原告未於言詞辯論期日到場，又無民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而判決，合先敘明。
二、按「保全業得經營左列業務：關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。關於人身之安全維護。其他經中央主管機關核定之保全業務。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」、「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：公寓大廈一般事物管理服務事項。建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。建築物及基地之維護及修繕事項。公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」分別為保全業法第四條、第十九條及公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條所明定。又依內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第十九條規定辦理。該函係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，且與上開保全業法第四條之規定意旨相符，自得予以援用。
三、本件原告承攬位於台中市○區○○路二段三一號「唐寧爵邸」大廈之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作。嗣經台中市警察局於九十四年九月廿七日派員實地調查屬實，被告乃以原告違反保全業法第十九條之規定，裁處原告罰鍰十五萬元，並勒令歇業。原告不服，循序提起行政訴訟。
四、原告訴稱：原告於八十八年間取得公司執照後，即受委託於唐寧爵邸大樓從事管理業務，期間長達六年，該期間內亦未曾接獲被告警告或通知原告有任何違反規定之情事。被告逕依未經公告之內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號「門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項」之內部會議結論，認定原告違反保全業法，顯屬違法及過當。又原告從事公寓大廈管理維護相關業務，雖因職務之需，管理員有時需協助門禁及車輛管制，惟因不諳法令而觸法，究非故意從事保全業務，被告逕予裁罰，誠有違誤等語。
五、次按公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條所稱「安全防災管理維護」應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，保全業法第四條之規定尚及於「人身之安全維護」，保全業之性質攸關社會治安，對民眾財產權益影響至鉅，其業務特性及工作性質與重大公益密切相關，立法者乃將之列為特許行業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。另觀保全業法整體之立法精神及同法第三條、第五條之規範意旨，為有效管理保全業，促其健全發展，防止不肖業者混雜其間，乃將保全業限定為專業經營。
六、經查，本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，有營利事業登記證在卷可稽（本院卷六二頁），其並未經申請許可經營保全業務；另據原告與唐寧爵邸大樓管理委員會所訂立管理契約書附件一之大樓管理服務暨作業規範三載有「對出入大樓人員及物品管制」（同卷五九頁）。此外，原告代表人甲○○、其所僱之管理員林瑞哲及唐寧爵邸大樓管理委員會主任委員紀宗寅於台中市警察局訪談時，均陳稱管理員林瑞哲在唐寧爵邸大樓從事信件收發、門禁管制工作（紀宗寅另稱含車輛管制指揮，同卷四六至五三頁訪談紀錄）。至原告於本院審理中對上開訪談紀錄並不爭執，原告於起訴狀請求本院至現場勘查，自無必要。依上，足認原告受託管理公寓大廈之管理業務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事訪客進出登記管制、車輛管制指揮等業務。又原告係經營公寓大廈管理服務業，即應依法令之規定經營業務，不得以其不知法令規定從事保全業務，而主張免責。另首開內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，，係屬闡明法規原意之行政規則性質，並非法規命令，縱使未依行政程序法第一百五十九條及同法第一百六十條第二項規定，由其首長簽署，並登載於政府公報發布之，惟該法於九十年一月一日施行，係於此函釋日之後，此函釋尚無該法之適用，況如無經上開公告或下達程序，雖有可能發生能否拘束下級機關及所屬公務員之爭議，然仍得為本件裁罰之參考（最高行政法院九十三年判字第一○五四號判決意旨參照），併予敘明。
七、從而，本件被告以原告有上述之違章事實，依保全業法第十九條之規定，處罰鍰十五萬元並勒令歇業，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 8 月 30 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 9 月 4 日
書記官 陳 鼎 鈞