臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00418號原 告 宏禺企業股份有限公司兼代表人 甲○○原 告 美耐石工業股份有限公司代 表 人 乙○○訴訟代理人 甲○○共 同訴訟代理人 劉喜 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 丙○○訴訟代理人 李東炫 律師複代理人 丁○○上列當事人間因地上物拆遷補償事件，原告不服經濟部中華民國95年7月4日經訴字第09506171070號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○、宏禺企業股份有限公司（下稱宏禺公司）及美耐石工業股份有限公司（下稱美耐石公司）等，稱其為坐落臺中市○○區○○段第374-1地號、第377地號、第377-1及第377-2地號土地之使用人，因宏禺公司陸續在其土地上興建房屋；美耐石公司於該等土地建有工廠，並有台中市○○路○段○○○○○號房屋稅籍證明書可考，而由於高速鐵路之興建，被告有利用上開土地必要，並已在前開374-1地號土地放置約200坪面積之廢土，且包含上開土地在內之土地，政府已規劃徵收地上物而發給補償金，被告對於原告等於上開土地興建之房屋列為無權使用土地，不予補償，原告乃依水利法第57條、第79條及台中市公共工程建築物拆遷補償自治條例第3條規定，於民國（下同）94年10月11日共同具函至被告請求就該等土地上之地上物給予補償。經被告以94年12月1日水三產字第09450123300號函復原告甲○○略以：「一、‧‧‧。二、台中市○○區○○段374-1國有地及同段377-2地號會有地（按係台灣省台中農田水利會），係位於筏子溪河川區域內，該等土地本局預定列入95年度筏子溪河川整治工程施工用地範圍內，目前僅辦理用地取得之先期作業，尚未辦理現地查估作業，倘95年度預算無虞，將俟用地範圍內之地籍圖、冊編製完成後再委由台中市政府辦理地上物查估作業，另同段377地號非位於筏子溪河川區域內，377-1地號已於92年度完成用地徵收，‧‧‧。三、經查台端使用台中市○○段○○○○○○號國有地係屬無權使用，台端與財政部國有財產局對該地並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，該處係依民法第179條不當得利法則，通知台端繳納使用補償金，惟該使用補償金之繳納仍非合法使用該地；復查台端使用同段377-2地號屬台灣省台中農田水利會土地，該筆土地訂有三七五租約案，原承租人張德川先生不自任耕作，擅自與代理人張德安先生簽訂讓渡協議書讓渡予台端2人，已違反耕地三七五條例第17條及土地法第114條規定，依法需終止租約，歸還土地；再查台端坐落於台中市○○路○段○○○○○號北邊之房屋所繳之房屋稅，係依財政部6
7.3.4台財稅第31475號函規定：房屋稅係以附著於土地之各種房屋及有增加房屋使用價值之建築物為課徵對象，無照違章建築房屋，自不例外，房屋稅之完稅，僅表示納稅義務之履行，不能據以使無照違章房屋，變成合法。四、本局辦理台中市段徵收用地之土地改良物，其遷移補償均依查估當時台中市政府訂定之『台中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點』、『台中市辦理公共工程建築改良物拆遷補償辦法』及『台中市辦理徵收土地農作物、水產物及畜禽類補償遷移費查估基準』予以補償，依據『台中市辦理公共工程拆遷補助及獎勵金發放作業要點』第3條規定：『‧‧‧查報有案之違章建築不予補助。』，查台中市○○路○段○○○○○號，業經台中市政府於84年4月26日查報違章建築，依上開條例之規定，已查報有案之違章建築，不予補償。五、水利法第57條規定給予之補償係針對土地所有權人，查台端並非永安段374-1及377-2地號之土地所有權人，又依前開說明論述，台端並非合法使用該等土地，故台端請求補償案，歉難同意」。原告等不服該函，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉請速准對原告等所有坐落台中市○○區○○段第374-1
、377、377-1、377-2地號土地上之地上物給予補償新臺幣（下同）23,893,400元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈因高速鐵路之興建，被告有利用原告等所使用土地之必
要，故依水利法第57條及第79條規定，自應給予合理補償。但被告既無辦理徵收，亦無給予補償，卻已在西屯區第374-1地號土地內置約200坪面積之廢土，已損害原告之權利，故請求被告徵收補償。
⒉依台中市公共工程建築物拆遷補償自治條例第3條規定
，建物拆遷補償之價格，以建物重建價格核算；建物重建價格以拆除面積乘以重建單位計算。就原告等各項請求補償說明如下：
⑴空地水泥建造費：因廠房空地需設置水泥，以放置作
好之磚，鋪設水泥場地寬37公尺乘131公尺，計需費用484萬元。
⑵工廠廠房建造費：面積為1410平方公尺，支出469萬元。
⑶辦公室營造費：辦公室面積64.5坪，需建造費161萬元。
⑷機器遷廠費用：製磚機器共有三組，壹組為義大利製，貳組為德國製，估計拆遷費用需211萬元。
⑸農作物：①芒果約50棵，屬大株，每株應補償2,340
元，50棵計117,000元。②木瓜約20棵，已種2、3年，每株660元，20棵約13,200元。③樹子（即破布子）：約12棵，已種十多年，屬大株，每株為1,100元，12棵計13,200元。故農作物小計為143,400元。又因被告尚未給予補償前，即已在92年底施工，致埋沒約50公尺左右之原告使用土地，包含埋沒部分農作物。
⑹營業損失：原告等以參台機器製磚，一年生產額為1
億零5百萬元，以百分之十營業利潤計算為1千零50萬元。
⑺以上金額合計為2千3百89萬3千4百元，請求給予補償。
⒊又坐落台中市○○區○○段第374-1地號國有土地面積3
785.05平方公尺現由原告甲○○占有使用，且其上已蓋建房屋。又按台中市○○區○○段第377號（重測前為水堀頭段第196-15地號）土地0.05甲，係張德川自38年6月12日向台灣省水利委員會所承租，有租約為憑，嗣由張德川於78年12月間將土地使用權利讓渡予原告甲○○，有土地使用讓渡協議書可稽；又坐落台中市○○區○○段第377號（重測前為水堀頭段第196-15地號）土地約貳分陸厘，係原權利人張茂淋於78年11月2日讓渡予原告甲○○及訴外人曾瑞江，亦有土地使用讓渡書為憑，且台中市警察局第六分局雖曾移送原告甲○○涉嫌自78年11月2日起擅自占用上開土地，因認原告甲○○涉有水土保持法第32條、水利法第92條之1等罪嫌，但經台灣台中地方法院檢察署檢察官查明，認定原告甲○○早已於78年間因前開所述分別受讓而使用第374-1地號土地，而以93年度偵字第14212號予以不起訴處分在案。原告甲○○在取得土地使用權後，原告宏禺公司陸續在土地上興建地上物房屋，有房屋稅籍證明書可稽；因土地本為張德川所承租，故稅務人員欲對原告甲○○所建房屋課稅時，即逕依租約內容而將張德川名義列為納稅義務人，並有設置製磚機器參組投入生產，且目前仍有繳納地租，故被告應予徵收補償，才符合法律。
⒋因包含系爭土地在內之土地，政府已規劃徵收地上物而
發給補償金，被告在查估時，誤將原告等所興建之系爭房屋列為無權使用土地，而不發給補償費，與法不合。
㈡被告部分：
⒈被告非徵收補償權責機關：依土地徵收條例第2、13、1
4、15及19條規定，以及司法院釋字第425號解釋意旨，土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人，除法律另有規定（如土地徵收條例第8條）外，私有土地所有權人並非土地徵收之申請人，而無申請國家機關徵收其土地之公法上請求權。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之申請土地徵收關係，以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收私有土地之二面關係；補償機關與私人土地所有權人間在前者依據徵收處分辦理補償之前，不發生任何法律關係，由此亦可得知私有土地所有權人無請求補償機關為徵收土地之公法上請求權。另非徵收核准機關之直轄市、縣（市）政府或需用土地人，對准否作成土地徵收行政處分，並無任何權限，則直轄市、縣（市）政府或需用土地人就准否為土地徵收所為之表示，自未對外發生任何法律效果。「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」（最高行政法院94判字第1611號裁判參照）。被告因業務上需要，向徵收權責機關申請辦理土地徵收事宜，屬「土地徵收條例」內之「需用土地人」，對系爭土地徵收與否，尚無核定之權責，對原告所為申請事項，僅為意見之表示（觀念上之通知），原告據以為起訴，與法即有未符。
⒉原告未具法律上利益：「人民對於中央或地方機關之行
政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政程序法第96條第1項、訴願法第1條第1項、行政訴訟法第4條第1項分別定有明文，則行政機關之單方行為未能對外發生法律效果者，自非行政處分，而不得對之提起訴願、撤銷行政訴訟以求救濟。「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。是於提起本條規定之課以義務訴訟，須以人民有依法請求中央或地方機關為行政處分之權利為前提，苟人民無此申請之權利，其提起之課以義務訴訟，於法即有未合（最高行政法院94判字第1611號裁判參照）。
原告非系爭土地所有權人，自無依土地所有權人請求為徵收之權利，其率以所有權人為請求，即有當事人適格之疑。
⒊原告非屬所有權人，無水利法第57條、第79條之適用：
⑴第57條部分：依法令有關建築改良物之徵收補償部分
當應以未違反法令興建者為要件（土地法第215條、土地徵收條例第5條、第32條參照）。原告據為補償申請之建築物，早經臺中市政府84年4月26日84中工建字第48103號違章建築拆除通知查報有案之違章建築，依前揭法令，自不得為補償之標的，原告執其繳交稅款為由，主張有「水利法」第57條之適用，惟依財政部67年3月4日台財稅字第31475號函釋，「‧‧‧至房屋稅之完稅，僅表示納稅義務之履行，不能據以使無照違章房屋，變成合法‧‧‧。」原告主張顯有違誤。⑵第79條部分：水利法第79條第2項規定：
「前項水道沿岸係未建堤防之水道，在尋常洪水位至達地區外緣毗連之土地。」原告所主張土地除第377地號外，均位於筏子溪河川區域內，非屬位於水道沿岸。原告亦非土地所有權人，誠難認原告之訴為有理由。
⒋原告違反土地法第114條規定，其讓渡契約無效：承租
人非經出租人承諾，不得將租賃物轉租於他人。如係租用耕地，則承租人縱經出租人承諾，仍不得將耕地全部或一部轉租於他人。又承租人應自任耕作，並不得將耕地全部或一部轉租於他人，承租人違反前項規定時，原定租約無效。此在民法第443條第1項前段、土地法第108條、耕地三七五減租條例第16條分別設規定，違反此項禁止規定所訂立之轉租契約當然無效，其基於無效之轉租契約而占有租賃物，即非有正當權源（最高法院43台上字第868號判例參照）。系爭土地分屬國有及台灣省台中農田水利會所有，原告起訴主張其使用權係經訴外人張德川於38年6月12日向台灣省台中農田水利會承租，復於78年12月讓渡於原告。按法理「舉輕以明重」承租人非自任耕作轉租已為禁止之列，更況乎將權利移轉於第三人，原告所述顯無理由，請求駁回原告之訴。理 由
一、有關撤銷訴訟部分：㈠按「因興辦水利事業使用土地，妨礙土地所有權人原有交
通或阻塞其溝渠水道時，興辦水利事業人應取得土地所有權人之同意，為其建造橋樑、涵洞或渡槽等建造物，或予以相當之補償」、「水道沿岸之種植物或建造物，主管機關認為有礙水流者，得報經上級主管機關核准，限令當事人修改、遷移或拆毀之。但應酌予補償」分別為行為時（92年02月06日修正）水利法第57條及第79條所明定。
㈡本件被告係以原告等非台中市○○區○○段第374-1及377
-2地號土地所有權人及合法使用人，377地號非位於筏子溪河川區域內，377-1地號已於92年度完成用地徵收，又所稱台中市○○路○段○○○○○號建物為台中市政府查報有案違章建築，不予補償，乃為原告等請求就該等土地地上物補償，歉難同意之函復。原告等不服，提起訴願，主張坐落台中市○○區○○段第374-1地號國有土地面積3785.05平方公尺現由原告甲○○占有使用，其上已蓋建房屋；台中市○○區○○段第377地號土地面積0.05甲，係由案外人張德川向台灣省台中農田水利會承租，嗣再將土地使用權利讓予原告甲○○，土地面積約2分6厘，由案外人張茂林及曾瑞林讓予原告甲○○。因高速鐵路之興建有利用上開土地必要，被告已在前開374-1地號土地放置約200坪面積之廢土，且包含上開土地在內之土地，政府已規劃徵收地上物而發給補償金，惟被告予查估時誤將原告興建之房屋列為無權使用土地，而不發給補償費，與法不合云云，依水利法第57條及第79條規定，請求原告等所有坐落台中市○○區○○段第374-1號、第377號、第377-1號、第377-2號土地之地上物給予補償，亦經訴願機關以原告等不得依水利法第79條規定請求地上物補償，訴願為無理由而予以駁回原告之訴願。
㈢原告起訴主張：㈠因高速鐵路之興建，被告有利用原告等
所使用土地之必要，故依水利法第57條及第79條規定，自應給予合理補償。但被告既無辦理徵收，亦無給予補償，卻已在西屯區第374-1地號土地內置約200坪面積之廢土，已損害原告之權利，故請求被告徵收補償。㈡又坐落台中市○○區○○段第374-1地號國有土地面積3785.05平方公尺現由原告甲○○占有使用，且其上已蓋建房屋。台中市○○區○○段第377號土地0.05甲，係張德川自38年6月12日向台灣省台中農田水利會所承租，有租約為憑，嗣由張德川於78年12月間將土地使用權利讓渡予原告甲○○，有土地使用讓渡協議書可稽；又坐落台中市○○區○○段第377號土地約貳分陸厘，係原權利人張茂淋於78年11月2日讓渡予原告甲○○及訴外人曾瑞江，亦有土地使用讓渡書為憑，且台中市警察局第六分局雖曾移送原告甲○○涉嫌自78年11月2日起擅自占用上開土地，因認原告甲○○涉有水土保持法第32條、水利法第92條之1等罪嫌，但經台灣台中地方法院檢察署檢察官查明，認定原告甲○○早已於78年間因前開所述分別受讓而使用第374-1地號土地，而以93年度偵字第14212號予以不起訴處分在案。原告甲○○在取得土地使用權後，原告宏禺公司陸續在土地上興建地上物房屋，有房屋稅籍證明書可稽；因土地本為張德川所承租，故稅務人員欲對原告甲○○所建房屋課稅時，即逕依租約內容而將張德川名義列為納稅義務人，並有設置製磚機器參組投入生產，且目前仍有繳納地租，故被告應予徵收補償，才符合法律。㈢依台中市公共工程建築物拆遷補償自治條例第3條規定，建物拆遷補償之價格，以建物重建價格核算；建物重建價格以拆除面積乘以重建單位計算。就原告等各項請求補償說明：空地水泥建造費：
計484萬元。工廠廠房建造費：支出469萬元。辦公室營造費：需建造費161萬元。機器遷廠費用：估計拆遷費用需211萬元。農作物：芒果約50棵計117,000元。木瓜20棵，約13,200元。樹子（即破布子）：12棵計13,200元。故農作物小計為143,400元。又因被告尚未給予補償前，即已在92年底施工，致埋沒約50公尺左右之原告使用土地，包含埋沒部分農作物。營業損失：以百分之十營業利潤計算為10,500,000萬元。以上金額合計為23,893,400元，請求給予補償云云。然查：
⒈原告甲○○、宏禺公司及美耐石公司於94年10月11日共
同具函至被告請求渠等土地上之地上物給予補償，被告之答復函雖只列甲○○為函復對象，然因宏禺、美耐石公司同為原具名申請補償之人，具利害關係，故該二公司同時提起訴願及行政訴訟應屬適法，且被告不同意原告等地上物補償之函復，已生具體之法律效果，應屬行政處分。
⒉按「因興辦水利事業使用土地，妨礙土地所有權人原有
交通或阻塞其溝渠水道時，興辦水利事業人應取得土地所有權人之同意，為其建造橋樑、涵洞或渡槽等建造物，或予以相當之補償」為水利法第57條所規定，即以土地所有權人為限。而台中市○○區○○段○○○○○○號國有土地，現由財政部國有財產局管理，經財政部國有財產局台灣中區辦事處94年10月25日台財產中改字第0940028112號函查復以：「本案土地前經本處派員勘查結果，係為甲○○君無權使用中，‧‧‧因葉君與本處間對該地並未成立租賃或其他合法使用之法律關係，本處係依民法第179條不當得利法則，通知渠應繳納使用補償金，惟該使用補償金之繳納仍非合法使用該地」；同段377-2地號土地所有權人為台灣省台中農田水利會，而該會94年11月23日中水財字第0940601174號函送該地號土地會勘結論一已陳明：「本案屬耕地三七五租約案，承租人張德川先生不自任耕作，擅自與代理人張德安先生簽訂讓渡協議書讓渡予甲○○、曾瑞江先生等2人，違反耕地三七五條例第17條及土地法第114條，依法需終止租約，歸還土地」；又同段377地號土地（非位於筏子溪河川區域內），所有權人為台灣省台中農田水利會且非被告管轄範圍、而同段377-1地號亦為國有土地（被告陳明係於92年度完成用地徵收），現由經濟部水利署管理。足證原告等均非上開坐落於台中市○○區○○段第374-1地號、第377-2地號、第377地號及第377-1地號土地之所有權人，自無水利法第57條規定之適用，其請求地上物之補償，即不予准許。
⒊再原告等依水利法第79條規定主張補償部分，經按該條
規定之適用係以水道沿岸（依同條第2項規定係指未建堤防之水道，在尋常洪水位到達地區外緣毗連之土地）經申請許可之合法種植或建造物為前提要件，有經濟部水利署94年4月29日經授水字第09400061800號函釋可參，查原告等所主張應予地上物補償之位於臺中市○○區○○段第374- 1地號、第377-2地號、第377地號及第377-1地號等土地，依卷附地籍圖謄本所示，除第377地號外，均位於筏子溪河川區域內，而非屬位於水道沿岸，且原告等並非各該土地之所有權人，復未能證明上開土地之地上物係經合法申請許可者。又台中市○○路○段○○○○○號建物，經查屬台中市政府工務局以84年4月26日八十四中工建字第48103號違章建築拆除通知單查報有案之違章建築，該建築物雖有房屋稅繳稅證明，但被告已檢附台中市稅捐稽徵處94年10月20日中市稅財字第0940046432號函復：「依財政部67.3.4台財稅第31475號函規定：‧‧‧至房屋稅之完稅，僅表示納稅義務之履行，不能據以使無照違章房屋，變成合法。‧‧‧」故仍非合法建物，是原告等自不得依水利法第79條規定請求地上物補償，從而，被告以94年12月1日水三產字第09450123300號函，否准原告等本件請求補償，並無違誤。
⒋至原告主張有關原告甲○○涉嫌占用河川區域土地，業
經台灣台中地方法院檢察署檢察官93年度偵字第14212號不起訴處分書不起訴在案部分。查該不起訴處分之理由係載明原告甲○○坦承自78年間即佔用台中市○○區○○段○○○○○○號國有土地，僅因其佔用該土地已逾10年以上，業已完成追訴時效期限且水利法已修正廢止其刑罰，而為不起訴處分，該不起訴處分書並未認原告等已合法使用374-1地號國有土地，亦不足以據為本件被告應同意其補償之有利論據。
⒌綜上所述，原告主張均非可採，本件原處分並無違誤，
訴願決定予以駁回，亦無違誤，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
二、有關原告請求被告准對原告等所有坐落台中市○○區○○段第374-1、377、377-1、377-2地號土地上之地上物給予補償23,893,400元部分：
㈠按「本條例所稱主管機關，在中央為內政部，在直轄市為
直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」為土地徵收條例第2條、第13條、第14條及第19條所規定，是土地徵收之核准權限係專屬中央主管機關即內政部，土地徵收行政處分乃內政部所為，直轄市或縣（市）主管機關即直轄市或縣（市）政府乃補償機關，至需用土地人則為土地徵收之申請人。
㈡查有關筏子溪東海橋上游第二期水案整建及景觀改善工程
用地，徵收台中市○○區○○段○○○號等92筆土地，合計面積8,964630公頃，並連同其地上改良物一併徵收，係經內政部95年5月22日台內地字第0950088316號函核准，台中市政府95年7月13日府地用字第0950134128號公告，並由台中市政府辦理地上物查估作業及用地徵收補償費等發放事宜，此有上開函及台中市政府96年2月5日府建水字第0960024526號函復本院可稽，從而查估作業及補償費發放既由台中市政府為之，原告自應向台中市政府為其補償費請求對象方為當事人適格，被告係用地機關，原告以之為請求補償費行使之對象，為被告不適格，原告此部分之請求顯無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 29 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 3 月 31 日
書記官 凌 雲 霄