臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00412號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○○辛○○壬○○癸○○子○○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○Ｑ○○Ｒ○○○Ｓ○○共 同訴訟代理人 何志揚律師被 告 臺中市北區區公所代 表 人 Ｔ○○訴訟代理人 Ｖ○○
Ｕ○○簡士喆上列當事人間因921大地震受災區建築物危險分級判定事件，原告不服臺中市政府中華民國95年5月29日府法訴字第0950103850號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣坐落臺中市北區「美麗殿Α棟至Ｆ棟」建築物於民國（下同）88年9月21日大地震發生毀損，被告以88年12月9日公所經字第22028號函知臺中市政府該大樓判定「全倒」並檢送所有權人房屋拆除同意書影本及該大樓住戶所有權人會議決議紀錄（同意拆除重建），臺中市政府乃於89年1月12日公告請所有權人依規定拆除。案經訴外人東正建設股份有限公司提起行政爭訟，終由本院以92年度訴更一字第17號判決撤銷原處分後，經最高行政法院94年度判字第1804號判決維持本院見解而告確定。基此，被告嗣於94年12月23日公告「臺中市○區○○路○○○巷美麗殿A棟至F棟建築物，自即日起判定為半倒。」原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈行政院公共工程委員會已於90年9月21日作成系爭建築
物可修繕補強之最終鑑定結論，內政部即於91年3月21日以台內社字第0910007972號函請臺中市政府敦促原判定單位（即被告）逕行改判半倒，臺中市政府隨後於91年4月4日以府工管字第0910041248號函轉內政部上開函文要求被告儘速依該函辦理，更於91年6月11日召開「本市美麗殿A棟至F棟」判定疑義協調會作成請被告改判半倒追回新臺幣（下同）100,000元慰助金之結論，故被告亦於斯時起知悉得作成改判半倒之行政處分，詎料竟遲於94年12月23日方才作成改判半倒之系爭原處分，顯已逾2年之除斥期間，依行政程序法第121條規定，被告自不得撤銷先前全倒判定之行政處分而作成改判半倒行政處分。
⒉被告雖曾定94年12月21日召開美麗殿大廈改判之公聽會
，會中曾討論是否追回改判半倒後原告等溢領之100,000元（按921地震如區公所判定全倒受災戶可領得200,000元，如判定半倒受災戶僅得領取100,000元），但並未預留相當期間，更未逐一通知原告等大廈所有區分所有權人，顯然已違反行政程序法第54、55、56條規定，竟在原告等大廈區分所有權人無法收受上開開會通知之情況下，違法召開公聽會並作成半倒及追回原告等溢領100,000元之行政處分，顯然違法並具重大瑕疵。訴願決定機關固於訴願決定理由載被告所召開之公聽會與行政程序法之聽證會不同，且在事實客觀明白情形下得不給予原告陳述意見之機會云云，惟既然被告決定召開公聽會，則召集公聽會之程序則必須依照行政程序法之規定為之，否則行政機關動輒得以開公聽會之名稱方式規避行政程序法聽證會之嚴格程序要求，豈為立法者原意，故此部分見解顯然可議。被告固辯稱該次公聽會並非法律所明定必須召開，且該次會議召開之目的是要協助災民並請專家學者表示意見云云，惟該次會議名稱即訂為「台中市北區921震災『美麗殿A棟至F棟』改判公聽會」，且又通知其中林金城及建商東正建設股份有限公司2位區分所有權人，反而未通知原告等已知之當事人，顯然已違反行政程序法前開規定。
⒊被告作成原處分所依據之最終鑑定意見顯屬違法：
⑴依九二一震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第4
條規定，鑑定小組依據申請人提供詳細卷證資料審查後，以工程專業技術就建築物安全分析數據辦理建築物原地重建或修繕補強之最終鑑定，被告所依據之鑑定意見記載：「本標的物經台灣省建築師公會台中市辦事處鑑定，其鑑定報告結論為可修復之建築物；另中央大學土木系鑑定報告認定樑柱系統雖略有所損壞，應無結構安全上之顧慮，且未發現樑柱系統有施工瑕疵所形成之破壞現象。經本小組審視及現場勘查後，認為均可採信。．．．」而推出「本案經閱覽相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」結論，惟究竟何以台灣省建築師公會台中市辦事處之鑑定可採信？中央大學土木系鑑定報告何以認定無結構安全上之顧慮？均未見鑑定小組於鑑定意見中說明其理由、記載其引用建築法令或建築成規之依據，更未見其分析相關數據以評定建築物是否安全，如何能導出鑑定標的物可修繕補強之結論，實令人深感不解，故該鑑定意見顯已違反首揭規定構成違法。
⑵再者，臺中市政府曾先於88年10月5日會同專業技師
進行建築物危險分級之評估，鑑定標的物依內政部88年10月1日台內營字第8874792號函訂定之「九二一大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」，評估結果為：A、B棟屬危險C級，C、D棟屬危險B、C級，E、F棟屬危險B級，甚至載明：「結構主體受損中等，但修復費用極高」，又被告復根據行政院災後重建推動委員會指派國道新建工程第二工程處葉副處長率8名專業技師履勘之結果，當場作成全倒建築物之認定，據以判定鑑定標的物為全倒建築物，故台中市政府遂以上揭鑑定為依據而公告鑑定標的物限期拆除，詎料鑑定小組未詳細審究參酌上開鑑定，竟以上開專業人員未符合建築法第77條第3項：「．．．應經中央主管建築機關認可之專業機構或人員」，而謂其鑑定結過僅供為參考，其判斷顯然違法，蓋建築法第77條第3項之規定，係針對供公眾使用之建築物規定應定期辦理公共安全檢查簽證，核與判定房屋全倒或半倒無涉（內政部訴願決定書理由參照），更何況鑑定意見未就其上開鑑定之說明其不採具體理由，反而以技師是否經中央主管建築機關認可大作文章，亦有不當之處。
⑶又，依據高雄市土木技師公會之鑑定報告所載：鑑定
標的物之損壞概因整體施工品質不良之人禍、鑑定標的物內原設計分擔承受應力之鋼筋混凝土牆被大幅以石膏牆或磚牆取代、單顆試體混凝土抗壓強度僅達設計強度57.62%、3顆混凝土試體平均抗壓強度僅達設計強度77.30%，則鑑定小組雖於鑑定書中「案情摘要」載入，但在「鑑定意見」內卻又未見其對於上開情形作出說明，對究竟應如何修復補強始能確保鑑定標的物結構安全無虞作出交代，竟遽以作成可修復補強之結論，自難謂無重大瑕疵。訴願決定意旨固認為系爭最終鑑定已經原告所屬管理委員會提起行政訴訟爭訟過，且行政法院亦已撤銷臺中市政府公告限期拆除之行政處分確定，依行政訴訟法第216條之規定即應拘束被告云云，惟全倒與半倒之判定與公告其拆除並無一定關連，更與最終鑑定無涉，因此被告本諸職權自可決定，訴願決定認為必須受其拘束，自難足採。
末按公寓大廈有嚴重毀損、傾頹或朽壞，有危害公共安全之虞或因地震肇致危害公共安全須重建者，得經區分所有權人會議決特別決議同意行之，公寓大廈管理條例第31條第1項第3款定有明文，經查原告所屬之區分所有權人會議已於88年10月31日以特別決議作成拆除重建之決議，更有高達437戶住戶簽署同意拆除意見調查表，固然美麗殿所有權人自救會提出65位不同意拆除之聯名清冊，鑑定小組竟故意於鑑定意見中僅載稱美麗殿大樓區分所有人會議記錄所附問卷調查表僅供參考，而捨前揭拆除重建決議及437戶同意拆除意見調查表，略而不提，顯見其早欲作成修繕補強之結論已先入為主，更遑論遵守上開法令。
⒋原告等均相信被告先前所作成對於系爭建築物作成全倒
判定之行政處分（此即信賴基礎），且臺中市政府更因此作成公告限期拆除之行政處分，甚至將該拆除工程辦理發包作業，原告等因而深信該建築物將來會拆除，而全數搬離系爭建物，更因此再貸款重新購屋或租屋居住，而原告等為了重新購屋或租屋均已將該200,000元花用殆盡（信賴行為），如今被告竟將該全倒判定之違法行政處分撤銷並作成系爭原處分，然而該建築物經改判半倒後，原告等不再享有租稅減免優惠，原告等均面臨必須繳納房屋稅之厄運，且銀行也不願意與原告等洽談協議承受貸款，以致原告等遭受嚴重之損害，而原告等顯然並無行政程序法第119條信賴不受保護之情形。
㈡被告答辯：
⒈依九二一震災重建暫行條例17條之1第2項規定，行政院
公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。依據行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論-本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」，美麗殿大樓已不符全倒定義。按內政部91年3月21日台內字第0910007972號函略以「．．．參酌最終鑑定報告及臺中高等行政法院判決結果旨揭案內建物已不符全倒定義」，宜由原判定單位（鄉、鎮、市、區公所）逕行改判並依相關規定重行檢討適用。⒉原處分之依據為鈞院92年度訴更一字第17號判決、最高
行政法院94年度判字第1804號判決與行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日（90）工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號臺中市北區美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書作成「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定。原告等雖主張被告於原告等大廈區分所有權人無法接收上開開會通知情形下，違法召開公聽會並作成半倒之行政處分，顯已違反行政程序法第54、55、56條之規定，惟依行政程序法按第54條規定作成行政處分需舉行聽證者，應依「行政程序法」或「其他特別法」規定行之；再按同法第107條規定行政機關於法規明文規定、行政機關認為有必要時應舉行聽證，又第103條第5款謂行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者得不給予陳述意見之機會。本案既經行政院公共工程委員會作成最終鑑定結論與最高行政法院確定判決等認定事實，故被告之處分所根據之事實客觀上明白足以確認，且全半倒之判定原本即為行政機關之裁量權並無相關法規規定就本案被告應舉行聽證會，被告本權責認定無舉行聽證會之必要，應無違法之虞；又被告舉行之公聽會係為召集學者專家提供多方意見以補不足之處及探討改判後免追回慰助金之可能性，性質與行政程序法之聽證程序不同，是以被告未通知利害關係人參加，實不影響行政處分之效力。
⒊被告係依內政部88年9月30日台88內社字第8885465號函
辦理九二一大地震受災戶全倒、半倒之認定標準及受災戶慰助金、租金之核發，而該函說明五謂「目前由建築師或各類專業技師所進行之住屋檢測工作係作為建築安全鑑定之用，並非住屋全倒半倒慰助金核發依據」，且原處分機關係於「要求災民切結改判半倒應無條件返還100,000元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下認定為全倒並發放慰助金，足見本案之信賴基礎本附有條件，原告應非不能預見系爭建物經法定最終鑑定單位鑑定後有改判為半倒之可能，被告以前述高等與最高行政法院認定之事實為基準改判定建物為半倒之處分，於法應無違誤。
⒋再依系爭屋況之最終鑑定按九二一震災重建暫行條例第
17條之1第2項規定，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府出之鑑定申請，其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議，該鑑定小組是為法定最終鑑定單位。是故被告依據行政院公共工程委員會、內政部前述美麗殿大樓為可修繕補強之最終鑑定鑑定書作成判定為半倒之處分，於法應無違誤。又依前揭鈞院92年度訴更一字第17號判決及最高行政法院94年度判字第1804號終局確定判決，撤銷臺中市政府所為命「美麗殿A棟至F棟」建築物所有權人限期拆除，逾期予以強制執行之處分。依行政訴訟法第216條之規定，就其事件有拘束各關係機關之效力，是以被告受司法機關終局判決之約束，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，於法應無違誤。
理 由
一、按「有關九二一大地震受災區住屋全倒、半倒之認定標準．．．㈡住屋全倒：⒈受災戶住屋裂痕深重或傾斜過甚，非經拆除或重建不能居住者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，致不能修復者。㈢住屋全倒：⒈受災戶住屋．．．或鋼筋混凝土造成住屋屋頂之樓板、橫樑因災龜裂毀損，非經修建不能居住．．．者。⒉受災戶住屋因遭砂石掩埋或積泥沙，其面積及深度達簷高二分之一以上者。」內政部88年9月30日台內社字第8885465號函示甚明，而上開判定亦係受災戶慰助金、租金核發之依據。次按92年2月7日修正前「九二一震災重建暫行條例」第17條之1第2項規定：「因震災受損建築物安全鑑定有重大爭議者，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣（市）政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。」而依行政院公共工程委員會與內政部會銜發布之「九二一震災受損建築物安全鑑定小組設置要點」第2點規定「本小組之任務如下：㈠辦理當事人提出主管縣（市）政府所作因震災受損建築物安全鑑定事宜有重大爭議之最終鑑定。㈡辦理主管縣（市）政府提出因震災受損建築物安全鑑定事宜有重大爭議之最終鑑定。」足見依行政院公共工程委員會與內政部依上開規定所組成之「九二一震災受損建築物安全鑑定小組」為法定最終鑑定單位。
二、經查，本件原告係坐落於臺中市○區○○里○○路○○○巷○號A到F棟之住戶，88年9月21日發生九二一集集大地震，上開房屋因之受損，經被告依據專家會勘結果判定為全倒，嗣復依據最高行政法院94年度判字第1804號判決及行政院公共工程委員會90年9月21日（90）工程術字第90036282號、內政部台90內營字第9085466號函送之臺中市北區美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書所載「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定，而作成「．．．美麗殿A棟至F棟建築物，自即日起判定為半倒。」之處分（即系爭原處分），有該所94年12月28日公所社字第0940021182號函檢送該所94年12月23日公所社字第0940020864號公告附本院卷可考，並非無據。
三、原告等雖主張：⑴依行政程序法第121條規定，行政處分之撤銷應自原處分機關知有撤銷原因之日起兩年內為之，被告不得於除斥期間過後，撤銷先前全倒判定之行政處分而作成改判半倒行政處分。⑵被告於原告等大廈區分所有權人無法收受上開開會通知情形下，違法召開公聽會並作成半倒之行政處分，顯已違反行政程序法第54、55、56條之規定。⑶最終鑑定書所載之鑑定違法，被告據以作成原處分自亦違法。⑷原處分違反信賴保護原則，原告亦無行政程序法第119條信賴不受保護之情形存在。
四、惟按行政程序法第121條兩年除斥期間之規定，應自原處分機關知有撤銷原因之日起兩年內為之。解釋上所謂「知有撤銷原因」，應以該「撤銷原處分之原因」確定無疑，始足當之，若該撤銷原因尚在訟爭中，則除斥期間自不能起算。本件美麗殿大樓，前經被告作成「全倒」之行政處分，嗣於94年12月23日變更為「半倒」之行政處分，雖隱含撤銷原處分之意，然被告作成「全倒」之行政處分後，臺中市政府即據以作成拆除美麗殿大樓之處分，嗣即有住戶不服該行政處分，而循序提起訴願、行政訴訟程序救濟。台中市政府鑑於系爭建物於九二一地震後次判定，結果不盡相同，各住戶爭議不斷，乃於90年3月21日函請行政院公共工程委員會及內政部組成之建築物安全鑑定小組鑑定，經該小組作成「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定。惟上開訴訟遲遲未能確定，迄94年11月17日始經最高行政法院94年度判字第1804號判決確定，認該拆除之處分違法，應予撤銷；其間「美麗殿大廈管理委員會」又對行政院公共工程委員會及內政部，就渠等函送並說明鑑定結果之公文提起行政爭訟，終經最高行政法院93年4月22日94年度裁字第460號裁定維持臺北高等行政法院駁回原告之訴之裁定。可見被告變更先前認定全倒之處分而為系爭半倒之處分，係因相關當事人一再爭訟，「撤銷原處分之原因」尚非確定無疑所致，故被告為公共安全並顧及大樓所有權人之權益，慎重其事俟爭議確定始變更原行政處分，並非被告機關有意延誤，尚難指為違法。準此，被告依據最終鑑定結果及前開最高行政法院確定判決，於94年12月
23 日變更「全倒」之處分為「半倒」之處分，顯未逾兩年之除斥期間，原告此部分核非可採。
五、另按行政程序法第54條規定作成行政處分需舉行聽證者，應依「行政程序法」或「其他特別法」規定行之；又同法第107條規定行政機關於法規明文規定，或行政機關認為有必要時應舉行聽證，另同法第103條第5款謂行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者，得不給予陳述意見之機會。本案經查無相關法規規定原處分機關應舉行聽證會，被告本於權責認定無舉行聽證會之必要，而僅以召開公聽會邀集專家學者代表出席尚無違法；而本案原處分既係依據行政院公共工程委員會美麗殿大樓鑑定案最終鑑定書與最高行政法院確定判決所認定之事實而作成，是行政處分所根據之事實客觀上已明白足以確認，得不給予陳述意見之機會；又被告舉行之公聽會係為召集學者專家提供多方意見以補不足之處及探討改判後免追回慰助金之可能性，性質與行政程序法之聽證程序不同，是以被告未通知利害關係人參加，並無違法，亦不影響行政處分之效力。
六、又原告主張原處分所依據之行政院公共工程委員會內政部建築物安全鑑定小組之最終鑑定，有如事實欄所載違法云云，惟該最終鑑定係經法定最終鑑定單位，依據閱覽相關卷證資料，及會同各相關單位代表赴現場履勘之結果，所為之鑑定，其鑑定之理由已詳載於本院卷附鑑定書內，並無原告所指摘之未說明理由，未審酌其他專家先前之鑑定及未審酌「住戶同意拆除意見調查表」之情形，該鑑定並無違法，被告據以作成判定為半倒之處分，於法並無不合。
七、至原告另主張原處分違反信賴保護原則乙節，按人民構成行政上信賴保護原則，須有信賴基礎、信賴表現及信賴客觀上值得保護等三要件，本件原告謂渠等信賴被告先前所為全倒判定之行政處分，且臺中市政府更因此作成公告限期拆除之行政處分，相信該建築物將來會拆除，而搬離系爭建物，貸款購屋或租屋居住，已將所領之200,000元慰助金花用殆盡，主張此即信賴基礎及信賴表現行為云云。惟按有關九二一大地震受災區建築物危險分級判定與慰助金之發放係屬二事，不因慰助金花用殆盡而謂違法之建築物全倒之判定不能撤銷。又原處分主旨欄僅載明系爭建物改判為半倒，並未言及追回慰助金之事宜；而其公告事項第二點並已載明：「有關繳回十萬元部分，尚有法令適用之疑義，本所已再次行文內政部函釋，俟內政部函釋後再行辦理。」足見關於慰助金是否追回，系爭處分並未作成決定，非本件所得爭訟。退而言之，被告先前係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還100,000元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下，認定為全倒並發放慰助金，是原告於領取慰助金時，非不能預見系爭建物事後有改判定為半倒之可能，本件原告之信賴基礎難謂無瑕疵，而原告亦未舉證有關信賴表現之事實存在，是前述信賴保護原則之要件並不具備。原告主張原處分違反信賴保護原則並非可採。
八、綜上所述，原告所述各節俱無足採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷均無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，於判決之結果不生影響，不再一一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 1 日
第四庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 11 月 1 日
書記官 許騰云