臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第四二九號原 告 采林公寓大廈管理維護有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
丁○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十五年六月七日台內訴字第○九五○○七四三九二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告承攬位於台中市○區○○○○街○○○號「美樹館大廈」之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。嗣經台中市警察局於民國九十四年七月四日派員實地調查屬實，並訪談派駐現場管理人員及「美樹館大廈」管理委員會主任委員等相關人員後，被告乃以原告違反保全業法第四條挸定，依同法第十九條之規定，以九十四年九月廿九日府授警刑字第○九四○一八○六七九號處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）十五萬元，並勒令歇業。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、依公寓大廈管理服務人管理辦法第十條及第十五條之規定，及該辦法立法精神暨第八條及第十二條之規定，明確定義管理維護業所應遵循之法則，原告從事公寓大廈管理維護業務，一向依此原則從事規定之工作。原告服務地點美樹館社區係一小社區，大門入口所配置之管理員僅負責建築物一般管理維護，大門有刷卡機，大樓住戶均以刷卡方式進出，或由管理員按鈕開門，如遇有親友到訪，則由管理室內之對講機通知住戶後請其進入，各棟入口有刷卡機及對講機，住戶須自行刷卡進入，訪客須自行按住戶樓別之對講機方可進入，電梯口亦有刷卡機，住戶須刷卡電梯門才會開啟，訪客經由入口處對講機聯絡住戶後，由住戶室內之對講機按鈕開啟電梯門，上開刷卡及對講機均無法由管理室遙控，管理員之工作純為訪客接待及通知，並非人員、車輛管制。且依原告與美樹館社區所簽訂之管理維護契約，其服務內容並未涉及保全業務。被告僅以該社區門口有管理員，即單方認定其從事管制工作，顯未詳查而有不當連結之嫌。又管委會主委係代表社區與各維護廠商簽約，以維持社區內各項設備之正常運作，惟對於契約內容不可能完全熟悉，就各種專業用語亦難充分瞭解其法律上所代表之意義（如「管制」與「接待」之區別）。被告所派員警並未據實告知為檢舉案件，反以「訪談」為由，以語意不明之引誘式問話，預設提問引導受訪者即社區管理員及主委，引用其不明瞭且與實情有所出入之錯誤資料（其中不乏管理員劉文明刻意誇大之詞），取得欲求之答案，以完成上級交代之任務，此錯誤資訊當不得作為被告裁罰依據。且該警員前後至社區二次，每次皆逾一小時，分別為中午時分及晚上七時許，該階段有多名住戶、訪客及車輛進出，然其是否親眼見到管理員對任何人、車做出管制之動作？本件被告以該等「談話紀錄」作為筆錄逕行裁處，已違反行政程序法第八條及第九條，暨自我約束、禁止恣意及禁止不當連結原則，且其作成處分前並未依同法第三十九條及第一百零二條之規定，給予原告陳述意見之機會，亦不符正當法律程序原則（內政部訂頒「違反保全業法事件裁罰基準表」編號㈠附註參照）。
二、又按台中市政府國宅社區委託管理維護招標公告廠商資格，為「凡政府登記合格具備合格證件，且設籍於台中市，並依商業團體法加入公會為會員之公寓大廈管理維護公司，無不良紀錄者」，足見保全業之門禁管制並非大樓管理維護之必備要件，否則即應於上開招標公告中列出需同時具備此二項資格。然警務人員屢屢強調「門禁管制」為大樓維護之最主要工作，亦違反不當連結禁止原則。至被告辯稱保全業係特許行業部分，按建築物管理維護公司亦須取得主管機關核准，況於業務執行上「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條與「保全業法」第四條所列業務事項多有重複規定，故於認定上自有難以界定之模糊地帶。再按「違反保全業法事件裁罰基準表」編號㈠附註規定，關於「罰鍰之額度」及「限期改善之期間長短」應由裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。原告管理維護之美樹館社區僅為五十九戶之小社區，被告未審酌個案情節即按裁罰基準處罰，並未依目的、比例原則，顯失公允。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按保全業之性質攸關社會治安，對民眾財產權益影響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與重大公益密切相關，立法者乃將之列為特許行業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。另觀保全業法整體之立法精神及同法第三條、第五條之規範意旨，為有效管理保全業，促其健全發展，防止不肖業者混雜其間，乃將保全業限定為專業經營。又本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未經申請許可得經營保全業務，其受託管理公寓大廈之管理業務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事訪客進出登記管制、車輛管制指揮等業務，依同法第四條、內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函及最高行政法院九十三年判字第二號判決意旨，已涉及保全業「關於人身安全維護」之範圍，此於原告所僱管理員劉文明及美樹館大廈管理委員會主任委員陳冠君於接受被告所屬警察局訪談時指述甚詳，復有該二人訪談紀錄、現場照片在卷可稽，是原告未經許可於美樹館大廈經營門禁管制等業務行為已足資認定。至原告陳稱大樓住戶均以刷卡方式進出部分，被告無意見，惟該大樓平日大門緊閉無法自由出入，管理員通常是坐在執勤位置上控制大門進出開關，訪客須透過管理員經其同意後始得進出，該進出開關就安置在管理員執勤櫃檯區，經管理員按開關後大門才會打開，意即訪客均需經人員管制過濾始得進出。原告以台中市警局調查時僅因見到管理員站於社區大樓門口，即據以認定該管理員從事門禁管制，未予詳查為由，而主張被告處分違法，顯無足採。
二、本件罰鍰之額度，係由被告審酌個案具體情節，參酌內政部九十二年六月六日台內警字第○九二○○七八一八一號令頒違反保全業法事件裁罰基準表規定，秉於權責依法裁處原告十五萬元罰鍰，自符合裁量之目的性、比例性及義務性及平等、比例、行政自我約束、禁止恣意、禁止不當連結等法律原則。至原告指稱被告作成處分前，未予原告陳述意見之機會乙節，按本件原告違法事實甚明，依行政程序法第一百零三條第五款規定，本得不給予陳述意見之機會。又依法務部九十年三月十二日法九十律字第○○七六五二號函，警察人員於調查證據時，針對該違法（規）構成要件之重要事項已予以調查，並於調查證據時，依行政程序法第三十九條給予相對人陳述意見機會，載明調查筆錄中者，依法規之主管機關據該調查筆錄作成負擔性行政處分時，似符同法第一百零二條除外規定，無庸於作成處分前再給予相對人陳述意見機會，以符程序經濟原則。台中市警察局於九十四年七月四日已通知原告代表人前來調查並接受訪談，此有原告代表人接受訪談之紀錄表可稽，原告訴稱被告未給予陳述意見機會等語，顯與事實不符。
理 由
一、按「保全業得經營左列業務：關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。關於人身之安全維護。其他經中央主管機關核定之保全業務。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」、「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：公寓大廈一般事物管理服務事項。建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。建築物及基地之維護及修繕事項。公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」分別為保全業法第四條、第十九條及公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條所明定。又依內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第十九條規定辦理。該函係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，且與上開保全業法第四條之規定意旨相符，自得予以援用。
二、本件原告承攬位於台中市○區○○○○街○○○號「美樹館大廈」之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。嗣經台中市警察局於九十四年七月四日派員實地調查屬實，並訪談派駐現場管理人員及「美樹館大廈」管理委員會主任委員等相關人員後，被告乃以原告違反保全業法第四條之規定，依同法第十九條之規定，裁處原告罰鍰十五萬元，並勒令歇業。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：原告從事公寓大廈管理維護業務，服務地點美樹館社區係一小社區，大門入口所配置之管理員僅負責建築物一般管理維護，大門有刷卡機，大樓住戶均以刷卡方式進出，如遇有親友到訪，則由管理室內之對講機通知住戶後請其進入，管理員之工作純為訪客接待及通知，並非人員、車輛管制。且依原告與美樹館社區所簽訂之管理維護契約，其服務內容並未涉及保全業務。又台中市政府國宅社區委託管理維護招標公告廠商資格，為「凡政府登記合格具備合格證件，且設籍於台中市，並依商業團體法加入公會為會員之公寓大廈管理維護公司，無不良紀錄者」，足見保全業之門禁管制並非大樓管理維護之必備要件。另保全業雖為特許行業，然建築物管理維護公司須取得主管機關核准，於業務執行上「公寓大廈管理服務人管理辦法」第十三條與「保全業法」第四條所列業務事項多有重複規定，故於認定上自有難以界定之模糊地帶。再者，被告作成本件處分前並未給予原告陳述意見之機會，又未依「違反保全業法事件裁罰基準表」編號㈠附註規定，審酌原告管理維護之美樹館社區僅為五十九戶之小社區，即按裁罰基準處罰，並未依目的、比例原則，顯失公允。
四、次按公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條所稱「安全防災管理維護」應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，保全業法第四條之規定尚及於「人身之安全維護」保全業之性質攸關社會治安，對民眾財產權益影響至鉅，其業務特性及工作性質與重大公益密切相關，立法者乃將之列為特許行業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。另觀保全業法整體之立法精神及同法第三條、第五條之規範意旨，為有效管理保全業，促其健全發展，防止不肖業者混雜其間，乃將保全業限定為專業經營。
五、經查，本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，有營利事業登記證在卷可稽（訴願卷五九頁），其並未經申請許可經營保全業務；原告公司所聘僱之管理員劉文明及美樹館大樓管理委員會主任委員陳冠君於台中市警察局第一分局訪談時，訪談者詢問原告公司在該社區所負責之業務及管理員工作項目為何，劉文明陳稱其在該大樓社區從事人員車輛出入管制工作，陳冠君則稱原告公司負責門禁、車輛管制等事項（本院卷四七及四九頁訪談紀錄），又劉文明另稱其自九十一年一月十日開始在美樹館大廈社區上班，於九十四年七月四日訪談日已有三年餘期間，其在該社區服務如此長久期間，另該社區主任委員陳冠君負責大廈安全及環境維護等事項，亦為社區代表人，彼等對社區管理員之日常工作項目，衡情自應甚為熟悉，是上開證言自值採信，原告稱該訪談紀錄係語意不明之引誘式問話，不得為本件事實之認定，難認有據。再者，依被告所拍攝之現場照片（同卷五三至五七頁）所示，美樹館社區出入之門口設有柵欄型之活動門，旁有管理室，又原告於本件言詞辯論期日所提出之照片（同卷九○頁），柵欄型活動門之大門口僅設有刷卡機，對講機則設於社區大廈主體玻璃門旁，是一般訪客如無卡片，並無法經社區大門口之刷卡機入內，而須經管理室之管理員通報，或經管理室之對講機與住戶通話，方得進入社區，原告於本院九十五年九月七日準備程序中亦稱該大樓住戶均以刷卡方式進出，如遇有親友到訪，管理員通常於通報住戶後開門令其入內，偶遇住戶未帶鑰匙時亦會為其開門等語（同卷六六頁），依此情形，該社區顯然經原告公司所聘僱之管理員，而達成管制社區住戶訪客之目的，而有門禁管制之事實甚明，原告主張該管理員之工作僅係訪客接待及通知，並非人員管制，自與事實不符。
六、至原告雖稱其與美樹館社區所簽訂之管理維護合約書（同卷七至廿二頁），並未包括社區門禁管制之業務，惟原告有無從事門禁管制之保全業務，以實際作業情形而非以合約書之內容為憑，不得以合約書未含門禁管制之約定，而認本件原告並無從事該業務之論證。原告又稱台中市政府國宅社區委託管理維護招標公告廠商資格，雖僅以公寓大廈管理維護公司為要件，此係被告關於國宅社區管理維護之招標公告，而投標廠商資格是否須為保全業，與公寓大廈管理維護業者得否從事保全業務無涉。另依前開所述，公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條與保全業法第四條之規定，二者範疇並不相同，門禁管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，並無原告所稱保全業與公寓大廈管理服務業，二者所列業務事項，多有重複規定及難以界定之模糊地帶之情形，且原告係經營公寓大廈管理服務業，即應依法令之規定經營業務，不得以其不知法令規定從事保全業務，而主張免責。
七、再按依行政程序法第三十九條及第一百零三條第五款之規定意旨，行政機關為行政處分前如有調查事實及證據之必要時，固得以書面通知相關之人陳述意見，惟所根據行為人違章之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關有其裁量餘地，自得不通知相關之人陳述意見而為行政處分，另台中市警察局第一分局於九十四年七月四日為本件調查時，亦通知原告代表人前來調查並接受訪談，亦有受訪談之紀錄在卷可稽（同卷五○頁），是被告依上開訪談紀錄及現場照片，以原告有本件違章事實，已具體明確，客觀上明白且足以確認，被告未通知原告陳述意見而逕為本件之行政處分，並無原告所指有違行政程序法第一百零二條、第八條及第九條暨行政法上自我約束、禁止恣意及禁止不當連結原則。次按依「違反保全業法事件裁罰基準表」編號，未經許可經營保全業者，裁罰標準為處罰鍰十五萬元並勒令歇業，又原告稱其所管理維護之美樹館社區有五十九戶，依此住戶數，規模非小，屬中型社區，原告收取之每月管理費為十一萬元（同卷廿二頁管理服務費用報價單），被告依原告違章情節，採此標準為本件處分，亦難認有原告所稱違反該基準表附註之說明，而有未依目的及比例原則之情形。
八、綜上所陳，原告所訴各節，均無可取，是原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未經申請許可經營保全業務，而從事門禁管制屬保全業務之工作，被告依保全業法第十九條之規定，處罰鍰十五萬元並勒令歇業，衡諸上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回。至原告其他主張及論述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 9 月 27 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 10 月 2 日
書記官 陳 鼎 鈞