臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00430號原 告 名揚公寓大廈管理維護有限公司代 表 人 甲○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國95年6月7日台內訴字第0950074393號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告受託管理位於臺中市○區○○○路○○○號「映美術大樓」之公寓大廈管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，案經臺中市警察局派員實地調查及訪談派駐現場管理人員及「映美術大樓」管理委員會主委等相關人員，認原告違反保全業法第4條、第19條規定，被告乃以民國（下同）94年10月14日府授警刑字第0940180682號處分書裁處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈原告受位於臺中市○區○○○路○○○號之宏銓映美術社
區管理委員會之委任，負責該社區（公寓大廈）之管理維護事項並簽有管理合約書，而依該合約書第2條就原告應管理維護服務內容之約定，實已特定為：該社區一般事務管理服務事項及清潔、環境衛生之維持事項，且更具體臚列出服務事項之細目附為契約之附件一、二，有該管理合約書可稽。而細觀該契約附件一、二所示之服務事項及重點，其中並無原告須就該社區之「門禁管制」及「車輛管制」事項為管理服務；又本件公寓大廈之管理服務，係約定有服務報酬及細目，依「在商言商」之商場慣例，原告顯不可能就未約定之事項為管理或服務，此亦可由附件一服務事項「其他」欄約定：其他委託事項（即超出約定項目）之費用，由管理委員會另行支付，以為佐證；且倘原告之服務項目果真含社區之「門禁管制」及「車輛管制」，則與原告訂約之宏銓映美術社區管理委員會何以未要求並加註於合約書內？更何況該社區就大樓之門禁及車輛管制，自設有刷卡裝置予以管制，根本不需要亦無理由，由原告派遣該社區之管理服務人員處理！被告未加細查即遽為處分，顯過草率，亦有違誤。
⒉再被告派員調查之查訪對象之一黃意標，係由原告派遣
至該社區之管理服務員，此亦為被告於訴願答辯書所認定，則黃意標既為管理服務員，即非保全人員，且依黃意標所稱之詞，其從事之工作顯是關於來訪人員之訪客接待事項及公共設備之監督事項，而非一般有防衛工具在身、得一眼視出之保全人員安全維護工作，而該社區管委會主任委員黃英哲證述黃意標為原告派駐之管理員，負責之工作項目為社區信件收發及環境整理等，亦屬公寓大廈管理服務之業務，雖其尚稱有人員進出管制，惟依前段所述，該社區就大樓之門禁及車輛管制，自設有刷卡裝置管制而無須管理服務人員處理，主任委員黃英哲所稱人員進出管制，顯是指管理服務員就來訪訪客之接待管理。
⒊然被告故意曲解查訪對象之真意，選擇不利於原告之部
分字義，隨意認定原告之管理服務員有經營未經許可之門禁管制保全業務之事實，進而作出處原告15萬元罰鍰並勒令歇業之行政處分，其處分顯有違法亦嚴重損害原告之權益，應予撤銷。
㈡被告部分：
⒈保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影
響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制），且就保全業法之立法整體精神及第3條、第5條之法條意旨觀之，係為有效管理保全業，促使其健全發展。另為防止不肖業者混雜其間，並將保全業限定為「專業經營」，以保障民眾之權益。再按保全業法第4條規定：「保全業得經營左列業務，一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全維護。二、關於現金或其他貴重物品運送‧‧‧」及同法第19條規定「未經許可或已撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」另查內政部89年6月15日台八九內營字第8983690號函示內容：「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論：「門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第13條（按94年7月12日已修正為第15條）第1項第1款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項，管理維護公司如有上開違法經營之情事，直轄市、縣（市）主管機關應依本辦法第19條規定通知相關主管機關辦理。」又「查公寓大廈管理服務人管理辦法第13條（按94年7月12日已修正為第15條）與保全業法第4條，二者雖均有『安全』、『防災』、『防護』或『管理維護』之規定。惟上開辦法所稱『安全防災管理維護』，依其規定應僅及於『建築物附屬設施、建築物及基地之修護修繕』及『公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護』之範圍，未若保全業法之規定尚及於『人身之安全維護』‧‧‧」（最高行政法院93年判字第2號判決參照）。故依前揭函釋及判例觀之，門禁管制工作係屬保全業務，應無疑義。
⒉本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未
申請許可得經營保全業務，其受託管理公寓大廈之管理業務，從事防盜、防火、防災之安全維護，應僅及於「建築物附屬設施、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護」之範圍，並不得從事訪客進出登記管制等業務。而原告聘雇之管理員黃意標在宏銓映美術大樓社區，從事訪客進出登記管制業務，已涉經營保全業法第4條規定保全業務：「關於人身之安全維護」之範圍。此有臺中市警察局訪談管理員黃意標及宏銓映美術大樓社區主任委員黃英哲時指述甚詳，復有該二人訪談紀錄、現場照片可稽。又查宏銓映美術大樓社區櫃台，設有「來賓請登記」標示牌，並有管理員黃意標在該大樓管理室對非住戶人士進入社區時之訪客身分登記工作。然非住戶人士進入社區時之訪客身分及拜訪時間紀錄，此等管制及登記工作，其目的無一不是指向「盜賊事故發生之防止」，當然應算入安全維護之工作中（臺北高等行政法院90年訴字第4353號判決參照）。再查管理員黃意標負責工作項目如僅為信件收發及環境整理工作，何能每月向原告領得與現職保全人員近乎同等約2萬8千元及3萬元薪資。揆諸上情，原告未經許可於宏詮映美術大樓社區經營保全業務之事實，應可認定。原告雖以管理合約書內容未明訂「門禁管制」、「車輛管制」為服務項目，該大樓自設刷卡裝置，無須服務人員管制門禁及車輛為由，不服被告處分，顯無理由。
⒊綜上所述，原告所提事實並不足採，請判決如聲明。
理 由
一、按「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、‧‧‧住居場所、‧‧‧等防盜、防火、防災之安全維護。‧‧‧」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰。」為保全業法第4條、第19條所明定，又「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第2項亦定有明文，而內政部89年6月15日台內營字第8983690號函所附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第19條規定辦理。
二、本件原告領有被告核發之營利事業登記證（府經商字第093019635號），營業項目為公寓大廈管理服務業，受託管理「映美術大樓」公寓大廈管理服務工作，並未向內政部申請許可經營（駐衛）保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，案經臺中市警察局派員實地調查，並訪談原告派駐該大樓執勤人員黃意標供陳其工作項目為：「派駐映美術大樓工作項目為大樓人員進出接待、燈火管制‧‧‧訪客進入須先表明身分及查看證件，再聯絡住戶，看住戶意願再作處置‧‧‧」，而該大樓管理委員會主任委員黃英哲亦表示：「名揚公寓大廈管理維護有限公司與本大樓訂有契約，黃意標為該公司派駐之管理員，負責之工作項目為本社區信件收發及環境整理、人員進出管制。」此有訪談紀錄及調查筆錄影本附卷可稽。被告認原告違反保全業法第4條、第19條規定，以94年10月14日府授警刑字第0940180682號處分書裁處原告15萬元罰鍰，並勒令歇業。揆諸首揭規定，原處分並無違誤。
三、原告起訴主張：原告受宏銓映美術社區管理委員會之委任，負責該社區（公寓大廈）之管理維護事項並簽有管理合約書，依該合約書第2條就原告應管理維護服務內容之約定，實已特定為：該社區一般事務管理服務事項及清潔、環境衛生之維持事項，且更具體臚列出服務事項之細目附為契約之附件一、二，有該管理合約書可稽。依契約所示之服務事項及重點，其中並無原告須就該社區之「門禁管制」及「車輛管制」事項為管理服務；又本件公寓大廈之管理服務，係約定有服務報酬及細目，原告顯不可能就未約定之事項為管理或服務，此亦可由附件一服務事項「其他」欄約定：其他委託事項（即超出約定項目）之費用，由管理委員會另行支付，可資佐證；倘原告之服務項目果真含社區之「門禁管制」及「車輛管制」，則與原告訂約之宏銓映美術社區管理委員會何以未要求並加註於合約書內？更何況該社區就大樓之門禁及車輛管制，自設有刷卡裝置予以管制，根本不需要亦無理由，由原告派遣該社區之管理服務人員處理！再被告調查之查訪對象之一黃意標，係由原告派遣至該社區之管理服務員，黃意標既為管理服務員，即非保全人員，且依黃意標所稱之詞，其從事之工作顯是關於來訪人員之訪客接待事項及公共設備之監督事項，而非一般有防衛工具在身、一眼即可看出之保全人員安全維護工作，而該社區管委會主任委員黃英哲證述黃意標為原告派駐之管理員，負責之工作項目為社區信件收發及環境整理等，亦屬公寓大廈管理服務之業務，雖其尚稱有人員進出管制，惟依前所述，該社區就大樓之門禁及車輛管制，自設有刷卡裝置管制而無須管理服務人員處理，主任委員黃英哲所稱人員進出管制，顯是指管理服務員就來訪訪客之接待管理。被告故意曲解查訪對象之真意，選擇不利於原告之部分字義，隨意認定原告之管理服務員有經營未經許可之門禁管制保全業務之事實，進而作出處原告15萬元罰鍰並勒令歇業之行政處分，其處分顯有違法亦嚴重損害原告之權益，應予撤銷云云，然查：
㈠本件原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業（見本院
卷第47頁營利事業登記證），並未申請許可得經營保全業務，其受託管理公寓大廈之管理業務，從事防盜、防火、防災之安全維護，應僅及於「建築物附屬設施、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護」之範圍，不得從事訪客進出登記管制等業務。
㈡原告所聘雇之管理員黃意標在宏銓映美術大樓社區，從事
訪客進出登記管制業務，已涉經營保全業法第4條規定保全業務：「關於人身之安全維護」之範圍。此有臺中市警察局訪談管理員黃意標及宏銓映美術大樓社區主任委員黃英哲時指述甚詳，有該二人訪談紀錄、調查筆錄及現場照片可稽。又宏銓映美術大樓社區櫃台，設有「來賓請登記」標示牌，並有管理員黃意標在該大樓管理室對非住戶人士進入社區時之訪客身分登記工作，而對非住戶人士進入社區時之訪客身分及拜訪時間紀錄，此等管制及登記工作，其目的係為盜賊事故發生之防止，自應算入安全維護之工作中。原告有未經許可於宏銓映美術大樓社區經營保全業務之事實，應可認定。原告主張管理合約書內容未明訂「門禁管制」、「車輛管制」為服務項目，該大樓自設刷卡裝置，無須服務人員管制門禁及車輛，並非可採。
四、綜上所述，原告主張並非可採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 31 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 11 月 1 日
書記官 凌 雲 霄