臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00458號原 告 甲○訴訟代理人 黃嘉明 律師被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○丙○○上列當事人間因徵收失效事件，原告不服內政部中華民國95年7月12日台內訴字第0950086857號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺中縣龍井鄉公所為辦理龍井50特3號道路工程需要，徵收原告原所有坐○○○鄉○○段118、186-1、323-2、393-1、1160-1、1162地號等6筆土地及訴外人何曉仁所有同段6464-1地號土地並一併徵收其土地改良物（何曉仁為原告之子，死亡後由原告繼承）。該道路用地徵收，業奉臺灣省政府78年3月24日78府地四字第31986號函核准徵收，經被告以78年4月20日78府地權字第071908號公告徵收（公告期間：78年4月21日至78年5月21日），並以78年5月23日78府地權字第94858號函通知原告於78年6月5日前往臺中縣龍井鄉公所領取補償費，惟原告質疑補償地價偏低，拒絕領取。被告復以78年9月12日78府地權字第172601號函再次通知原告於78年10月12日領取補償費，原告仍拒絕領取。該土地改良物部分，經被告以80年5月27日80府地權字第95092號公告徵收建築改良物（公告期間：80年5月28日至80年6月27日），並以80年7月1日80府地權字第120509號函通知原告於80年7月8日前往臺中縣龍井鄉公所領取補償費。另農作改良物係經被告以81年11月25日81府地權字第262666號公告徵收（公告期間：81年11月25日至81年12月25日），並以81年12月18日81府地權字第284265號函通知原告於81年12月31日前往臺中縣龍井鄉公所領取補償費；後再次以82年12月10日82府地權字第298745號函通知未領取者，於82年12月22日前往臺中縣龍井鄉公所領取補償費。本案經被告與原告數度協調未果下，乃依土地徵收條例第26條規定，受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費應繳存國庫保管專戶保管，並準用該條例施行前未辦竣提存之未受領補償費之規定，將原告所○○○鄉○○段○○○○號等6筆土地之未受領之徵收補償費轉存國庫專戶保管（保管日期：89年8月9日，保管字號：89年0001號）。另何曉仁所有同段464-1地號土地之徵收補償費，亦因拒絕受領，經被告於81年4月7日依土地法第237條規定，將補償費提存法院，嗣經原告於84年12月10日申辦繼承後，於91年間申請自法院取回，並轉存國庫專戶保管（保管日期：91年3月27日，保管字號：91年保管字第307號）在案。原告多次向被告陳情，主張違背徵收程序，本案徵收失效，經被告函復並無徵收失效情事，惟原告仍於95年3月14日再次申請徵收失效，要求被告將土地返還，業經被告以95年3月20日府地權字第0950071881號函答復，惟原告不服上開號函，並於95年4月4日向內政部提出訴願，案經內政部訴願委員會認為訴願不合法不予受理，原告仍表不服，而提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告就原告所有座落臺中縣○○鄉○○段118、186-1、
323-2、393-1、1160-1、1162、6464-1地號土地所為之徵收失效，應將土地所有權徵收之登記予以塗銷登記，並將土地返還原告。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈被告於78年4月20日以府地權字第071908號公告徵收原
告所有7筆土地，但被告於78年9月12日始通知原告領補償費。於80年5月27日公告徵收地上物，但被告於80年7月1日始通知各業主領取地上物補償費，於82年12月10日又通知原告領取補償費，有被告之函可證。
⒉依當時施行之土地法第233條規定：「徵收土地應補償
之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給之。」又司法院院字第2704號解釋：「需用土地人不於公告完畢15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。」。被告於公告徵收土地、地上物後，未於15日內發給補償費，依土地法第233條及司法院院字第2704號解釋，其徵收土地及地上物失其效力，被告應塗銷徵收登記，並將土地返還原告。
⒊按所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或
地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他權利措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。由上說明可知，行政處分係中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為。若中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定，對人民之請求有所准駁，即係行政處分，人民對駁回之決定，即可提起訴願請求救濟。茍就人民之請求遭駁回，而不能認係行政處分，試問，人民何能請求救濟？本件原告請求撤銷徵收之處分，被告係針對原告之請求，而駁回請求，當係被告之行政處分，而非事實之敘述。被告駁回之處分，不准撤銷原徵收處分，顯非事實之敘述，被告抗辯行政處分，殊不足採。
⒋78年徵收當時之土地法第233條規定：徵收土地應補償
之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給。又需用地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力，有司法院院字第2704號解釋，及司法院釋字第110號解釋可證。被告徵收本件土地，公告期限自78年4月21日起至78年5月21日止。但被告於78年9月12日始函知原告於78年10月12日在龍井鄉公所發放補償費，有被告95年9月4日答辯所附78府地權字第172601號函可證。被告於78年9月12日通知發放補償費，已逾公告後15日之期限，足證其徵收土地核准案應從此失其效力。雖被告提出78年5月23日78府地權字第94858號函，主張於期限內通知發放補償費，但該函並未通知原告，被告亦未證明有通知。況該函之受文者係地政科，亦不能認為有通知原告。需用地人即龍井鄉公所，亦未按解釋之規定將補償費繳交地政主管機關，足證發放補償費未按規定。被告提出之補償清冊，其發放之日期亦載78年10月12日，與被告於78年9月12日發函通知各業主於78年10月12日在龍井鄉公所發放補償費，兩者日期相符，益證被告於78年9月12日始通知發放，且於78年10月12日始發放，均超過應給補償費之期限，故徵收失效。
⒌被告於徵收案外人柯成金土地，因未於徵收公告期滿15
日內發給補償費，而經最高行政法院判決徵收失效，確認所有權存在，有被告92年1月23日府地權字第09202248500號函可證，故本件之徵收已失效。原告雖有以申請書向被告請求加發救濟金，於申請書寫被告78年6月5日通知領取補償費，係代寫之黃錫嘉議員服務處，不知實情而按被告之回函書寫，實際上原告並無接到78年6月5日之通知，已如上述之說明。
㈡被告部分：
⒈程序部分：
⑴按行政訴訟法第4條第1項規定﹕「人民因中央或地方
機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定、或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」而此謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按土地徵收條例施行細則第22條規定：「原土地所有權人依本條例第20條第3項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之。該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准機關核定後，函復原土地所有權人。」。
⑵本案原告係於95年3月14日以書面向被告主張違背徵
收程序，徵收失其效力及應將土地返還等事，案經被告以95年3月20日府地權字第0950071881號函復略以：「‧‧‧二、本案為龍井鄉公所為辦理龍井50特3號道路工程需要，奉前臺灣省政府78年3月24日府地四字第31986號函核准徵收，並由本府以78年4月20日府地權字第071908號函公告徵收台端旨揭地號土地（公告期間：78年4月21日至78年5月21日），而該徵收補償費本府係依行為時土地法第233條規定於公告期滿15日內（即78年6月5日）辦理發放，並無徵收失效情形‧‧‧。」在案，上開號函乃被告經查明發給補償費之情形後，研擬徵收是否失效之意見，報奉原核准機關核定後，再函知原告。是按上開土地徵收條例施行細則第22條規定徵收失效之准駁機關為內政部，而非被告。且該號函內容僅係本府辦理系爭土地徵收情形所為單純的事實敘述或說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而對外發生法律之效果，即難謂其屬行政處分性質，故原告提起訴訟，顯非合法，應不予受理。
⒉實體部分：
⑴按徵收時土地法第237條規定，直轄市或縣（市）地
政機關發給補償地價及補償費，應受補償人拒絕受領或不能受領者，得將款額提存之。依上開法令規定為「得」提存之，且並未規定「提存期限」。另參依臺北高等行政法院90年度訴字第4961號判決書意旨，所稱「徵收失效」係指需用土地人未於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費繳交主管地政機關發給受償人之情形而言，前行政法院（按現已改制為最高行政法院）著有57年判字第476號判例可資參照；復上開判決書所載「土地法第237條所定之提存手續，依司法實務向來之法律見解，認為：土地法第237條關於地價及補償費之提存待領，並無期限之規定，且該條文規定，該管地政機關是否提存，仍有裁量之權，因此即使內政部或行政院對提存之時限曾以行政命令加以規範（內政部63年5月11日台內地字第581842號函及行政院臺59內字第10907號令），但該等命令仍屬行政機關之內部訓示規定而巳‧‧‧，並不影響徵收之效力‧‧‧」。復依內政部89年10月19日臺（89）內地字第8970486號函示略以‧‧‧「如直轄市或縣（市）政府主管機關因故未及於法定期限內將未受領之徵收補償費存入保管專戶者，‧‧‧對該徵收核准之效力，並無影響。」被告遂依上開規定辦竣儲存專戶保管待領，依法視同補償完竣，並無徵收失效之情事。
⑵系爭土地經被告以78年4月20日78府地權字第071908
號公告徵收（公告期間：78年4月21日至78年5月21日），並以78年5月23日78府地權字第94858號函通知原告於78年6月5日前往臺中縣龍井鄉公所領取補償費，雖原告拒絕領取，仍符合土地徵收補償費應於公告期滿15日內發放之規定，並無徵收失效之適用。且原告曾於91年6月12日向內政部陳情徵收程序不合法，主張徵收失其效力，經內政部土地徵收審議委員會第57次會議決議「應無徵收失效」，但原告仍一再向被告主張徵收失效，並向內政部提起訴願，經內政部訴願委員會決定不予受理。
⑶經查本案存卷資料所示，原告屢經陳情地價偏低等情
事，且原告曾於95年5月15日以申請書向被告要求加發救濟金乙事，該申請書自承「經貴府通知78.6.5前往龍井鄉公所領取補償費，惟當時質疑補償地價偏低拒絕領取，迄今已15年仍未獲合理補償‧‧‧」等語，顯見被告已踐行徵收公告及通知，並經發放補償地價程序，雖原告拒絕領取，仍符合土地徵收補償費應於公告期滿15日內發放之規定。復查土地徵收條例第26條第3項規定，未受領之徵收補償費，依第1項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。另依土地登記規則第99條規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後一個月內，檢附土地清冊及已收受之權利書狀、囑託登記機關為所有權登記，或他項權利塗銷或變更登記」，被告依上開等規定，於轉存後函囑託轄區地政事務所辦理所有權移轉登記，於法尚非無據。
⒊綜上所陳，本案原告程序不合法，實體亦無理由，請求判決駁回原告之訴。
理 由
一、有關確認徵收失效之訴部分（即確認被告就原告所有坐落臺中縣○○鄉○○段118、186-1、323-2、393-1、1160-1、11
62、6464-1地號土地所為之徵收失效）：㈠按「需用土地人未於公告期滿15日內將應補償地價及其他
補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。但有下列各款情形之一者，不在此限：一、於公告期間內因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依第22條規定提交地價評議委員會復議者。二、經土地所有權人同意延期繳交有案者。三、應受補償人拒絕受領或不能受領者。四、應受補償人所在地不明者。」、「原土地所有權人依本條例第20條第3項規定主張直轄市或縣（市）主管機關未於規定期限內發給補償費致徵收失效，應向該管直轄市或縣（市）主管機關申請之。該管直轄市或縣（市）主管機關應查明發給補償費之情形，研擬徵收是否失效之意見，報原核准徵收機關核定後，函復原土地所有權人。」分別為土地徵收條例第20條第3項及同條例施行細則第22條所規定，是徵收失效之准駁機關為內政部，而非直轄市或縣（市）主管機關。而土地法對於徵收失效之准駁機關雖未規定，惟依實體從舊，程序從新之原則，自能得以適用。
㈡原告主張被告於78年4月20日以府地權字第071908號公告
徵收原告所有7筆土地，但被告於78年9月12日始通知原告領補償費。於80年5月27日公告徵收地上物，但被告於80年7月1日始通知各業主領取地上物補償費，於82年12月10日又通知原告領取補償費，依當時施行之土地法第233條之規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿15日內發給之。」及司法院院字第2704號解釋：「需用土地人不於公告完畢15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，其徵收土地核准案應從此失其效力。」。被告於公告徵收土地、地上物後，未於15日內發給補償費，依上揭土地法第233條及司法院院字第2704號解釋，其徵收土地及地上物失其效力云云，然查依上揭說明徵收失效之准駁機關為內政部，而非直轄市或縣（市）主管機關，則請求確認徵收失效，依徵收失效之准駁機關為內政部，故請求確認徵收失效之訴亦應以內政部為被告方為適格，原告以臺中縣政府為被告，欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，應予以駁回。
二、有關撤銷訴訟部分（即請求將訴願決定及原處分均撤銷）：㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其
權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而此所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，此觀訴願法第3條第1項定有明文。至行政機關所為單純事實之敘述或事實通知或理由之說明，既不因該項敘述或通知或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分。故對非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備要件；次按，原告起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。
㈡本件原告以所有座落臺中縣○○鄉○○段118、186-1、32
3-2、393-1、1160-1、1162、6464-1地號等7筆土地，因龍井50特3號道路工程需用被徵收，未於公告期滿後15日內發放補償費，其徵收程序不合法，徵收土地核准案已失其效力為由，於95年3月14日向被告申請徵收失效，請求返還系爭土地，被告以95年3月20日府地權字第0950071881號函復原告：「‧‧‧二、本案為龍井鄉公所為辦理龍井50特3號道路工程需要，奉前臺灣省政府78年3月24日府地四字第31986號函核准徵收，並由本府以78年4月20日府地權字第0971908號函公告徵收台端旨揭地號土地（公告期間：78年4月21日至78年5月21日），而該徵收補償費本府係依行為時土地法第233條規定於公告期滿15日內（即78年6月5日）辦理發放，並無徵收失效情形；另查台端已於91年6月12日向內政部陳情，主張旨揭土地徵收失效，經內政部以91年9月9日台內地字第0910069280號函復台端『應無徵收失效』在案（正本諒達）。如台端不服上開處分，得依規定於本文到達後30日內提起行政救濟。」原告不服，針對該函提起撤銷訴願，訴願機關以該函非為行政處分，予以不受理決定。
㈢經查，該函內容僅係被告辦理系爭土地徵收情形所為單純
的事實敘述或說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，揆諸上揭規定及說明，訴願決定以上開函非屬行政處分，而不予受理，即無不合，原告提起撤銷訴訟顯非合法，本應以裁定駁回，併以判決駁回。
三、有關給付之訴部分（即被告應將土地所有權徵收之登記予以塗銷登記，並將土地返還原告）：
㈠按「土地登記，由土地所在地之直轄市、縣（市）地政機關辦理之。」土地登記規則第4條第1項前段定有明文。
㈡依上開規定，對於土地之登記或塗銷之申請，應向直轄市
或縣（市）地政機關為之。且本件需地機關為龍井鄉公所而非被告，本件原告以臺中縣政府為被告，對其請求塗銷徵收登記，其當事人之適格，尚有欠缺，自應予以判決駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 18 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 19 日
書記官 凌 雲 霄