臺中高等行政法院裁定
九十五年度訴字第四五九號原 告 甲○○被 告 臺中縣大雅鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
邱群傑 律師上列當事人間因人行陸橋興建事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十五年八月十七日府訴委字第○九五○二三○一三二號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。而所謂行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項之規定自明。至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，最高行政法院四十四年判字第十八號及六十二年裁字第四一號判例可資參照。足見提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。
二、本件被告於民國九十三年間為辦理「上楓國小陸橋工程」，擬定於原告所有坐落台中縣○○鄉○○段一一六二之三地號土地中央正前方施工（如附圖乙所示，下稱乙案）。原告以其土地全部難以利用為由，於九十三年七月卅日向被告申訴，經被告於同年八月廿日、九月十七日邀集相鄰地主召開第一次及第二次協調會未果，乃於九十四年一月廿一日再召開第三次協調會，同意陸橋施作位置由原告與鄰地界址為基點向南施作（即將施工地點北移至原告上開土地右側前方，如附圖甲所示，下稱甲案）。嗣被告於九十四年七月十二日召開第四次協調會，因與會鄰地所有人江登洲堅持反對甲案，並於九十五年一月廿三日提出工程抗議書，被告遂於九十五年三月廿三日再度召開「上楓國小陸橋工程協調會」，該會議結論為回復乙案繼續施作，並將該會議記錄函送原告。原告於九十五年三月廿七日向被告提出申訴，被告乃以九十五年三月卅一日雅鄉工字第○九五○○○七二八八號函覆略以：「有關本鄉上楓國小陸橋工程案，本所（即被告）決定仍依九十五年三月廿三日協調會結論辦理，．．．」等語。原告對該函不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告起訴意旨略以：被告於九十四年間擬興建橫跨台中縣○○鄉○○路之人行陸橋，惟所擬定之施工地點恰位於原告所有坐落台中縣○○鄉○○段一一六二之三地號土地中央正前方之乙案，致原告土地全部難以利用。經原告申訴及被告實地勘測後，考量乙案確實影響原告權益至鉅，被告乃決定（決議）將施工地點北移至上開土地右側前方之甲案。該決定（行政處分）既減輕原告之損害，不影響鄰地所有人權益，又可達原來興建陸橋目的，誠屬合法適當，被告並於九十四年七月十五日發函通知並辦理發包。詎被告因選舉結果代表人變更，新任代表人遂逕行廢止上開已確定之決定（行政處分），重新辦理變更設計，並與原得標廠商解約，將施工地點又遷回乙案。經原告申訴後，被告以九十五年三月卅一日雅鄉工字第○九五○○○七二八八號函通知聲請人，仍執意採行乙案。按被告為地方自治團體，依行政程序法第二條第二項及地方制度法第十四條規定，其所為決定應屬行政處分。又被告就設置陸橋地點採行乙案，拒絕原告請求之甲案，實質上即生駁回原告請求之法律上效果，依行政程序法第九十二條第一項規定，當屬行政處分。另被告選定地點規劃興建系爭陸橋，即為同法第一百六十三條所指之行政計畫，且參照司法院大法官會議釋字第一百五十六號解釋意旨，行政機關所為之行政計畫並非全然不許提起行政救濟，仍應視行政計畫之種類定之。上楓國小人行陸橋興建既係就公物之設定及變更加以決定，性質上屬行政計畫種類中之一般處分。又原告所爭訟之對象係該興建陸橋之決定，且原告土地價值因此降低，法律上利益受有損害，自得循行政爭訟程序請求救濟。是被告九十五年三月卅一日雅鄉工字第○九五○○○七二八八號函既為行政處分，且被告基於公眾通行需要，興建人行陸橋，選定地點並非以損害人民最小之方式為之，影響原告權益甚鉅，又被告原先決定採行甲案，該處分業已確定，此授予利益之合法行政處分非有行政程序法第一百二十三條各款情形之一者，不得廢止之，被告再改採行乙案，有違該規定及誠信、平等、比例原則，亦未依同法第一百六十四條第一項規定，踐行該公開及聽證程序，爰請求撤銷被告該函及訴願決定。
四、經查，本件被告於九十四年間擬興建橫跨台中縣○○鄉○○路之人行陸橋，關於設置之地點，經被告於九十五年三月廿三日召開協調會，因無共識，由被告代表人裁示決定依原來已完成之基礎繼續施作，即採行乙案，並於同月廿四日檢送該會議紀錄函送原告，原告於同月廿七日向被告提出申訴，被告以九十五年三月卅一日雅鄉工字第○九五○○○七二八八號函通知原告，決定採行乙案，有相關會議紀錄及函文在卷可稽。本院按被告興建上述人行陸橋，係以其為地方行政機關，本於職權，為行人通過道路之安全而為公物之設置，惟建造人行陸橋係事實行為，又所選擇興建之地點，被告有自由裁量之權，人民依法不得提起行政訴訟（吳庚著行政法之理論與實用增訂九版第二一二頁及陳敏著行政法總論第一○一二頁參照），是被告上開函件，僅係將所欲興建之人行陸橋地點已作成之決定告知原告，且所興建之地點係在道路及人行道，並非在原告所有之台中縣○○鄉○○段一一六二之三地號土地上，此公物之設置，亦非對原告發生有規制之效果，縱使該人行陸橋之興建地點，在原告所有土地之前方，興建完成後，或有可能影響原告土地之利用或交易價值之減損，惟此僅係原告所有土地在經濟上之影響，而被告上開函件，應係告知原告其設置公物之裁量結果，而屬觀念通知，自非行政處分。
五、至行政程序法第九十二條規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為．．．有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」依該條規定之立法理由，係參考德國行政程序法第三十五條之規定，關於對物之一般處分，係以物而非以人作為直接規律之對象，如公物開始供公用、廢止公用或變更公用內容及公物之一般使用規則屬之。而系爭人行陸橋之興建，僅為公物興建之事實行為，並非將興建完成之公物為提供公用之表示，非屬行政程序法第九十二條所規定有關公物之設定之情形，自非有發生法律效果之行政處分。
六、綜上所陳，被告九十五年三月卅一日雅鄉工字第○九五○○○七二八八號函既非行政處分，有如前述，訴願決定以該函為行政處分而予實體審理，將原告之訴願駁回，而未以原告訴願不合法，予以訴願不受理，固有未洽，惟結論並無不同，仍應予維持。原告復對之提起行政訴訟，請求撤銷該函及訴願決定，揆諸首揭說明，顯非合法，應予駁回。至兩造間有關實體上之爭執，自無庸審究，併予敘明。
七、依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百零四條，民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 95 年 10 月 11 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 10 月 16 日
書記官 陳 鼎 鈞