臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00476號原 告 甲○○訴訟代理人 李東興 律師被 告 臺中縣太平市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
己○○上列當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服臺中縣政府中華民國95年7月4日府訴委字第0950183502號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告申請核發「農業用地作農業使用證明書」事件，應依本件判決之法律見解，另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由兩造平均負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告前向被告申請核發坐落台中縣太平市○○段904-1、905-1、910-1地號及永成段555-1地號等4筆農業用地作農業使用證明書，經被告現場勘查有種植麻竹及部分草生地，惟屬水利用地，其使用分區部分堤防用地、部分河川用地，對於核發農用證明有疑義，被告遂於94年10月20日以太市建字第0940029875號函陳台中縣政府釋疑，台中縣政府於94年11月2日以府農地字第0940290600號函釋示，上揭4筆農地均屬經濟部水利署第三河川局經管，請逕洽該署辦理；被告遂於94年11月4日以太市建字第094 0032942號函復原告。原告於95年1月25日再次申請並經現場會勘，勘查結果，被告函復原告其經營農地均為土石裸露地，未種植作物（頭汴坑溪施工整治後農地），未能符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定，逕行駁回。原告對被告94年11月4日太市建字第0940032942號函及95年2月10日太市建字第0950002796號函不服，向台中縣政府提起訴願，遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應核發原告所有坐落台中縣太平市○○段904-1﹑
905-1﹑910-1地號及永成段555-1地號等4筆土地之農業用地作農業使用證明書。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：原告未於言詞辯論期日到場，據其起訴狀及準備程序中陳稱：
⒈依被告94年11月4日太市建字第0940032942號函所示，
原告所有系爭土地屬經濟部水利署第三河川局經管，系爭土地位於河川區域線範圍內，受水利法及河川管理辦法限制，另89年7月18日結論彙編序號64水利用地結論
2. 記載：「水利用地：水利用地之審查由鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，報請縣市政府農業單位會簽水利單位，其利用型態如符合水利用地之管制規定者，得依水利單位會簽意見核發作農業使用證明，無需依審查表逐項審查。」被告主辦人違背台中縣主管機關指示，未函請河川局，亦違背上開水利用地審查結論之記載，被告於95年2月10日駁回核發農業使用證明，依法顯有未當。
⒉原告於94年10月6日、95年1月24日向被告申請系爭土地
核發農業用地作農業使用證明，經現場勘查所示「農地現場大部分均種麻竹，少部分為草生地。農業用地因溪流改道而成溪床行水區，係屬不可抗力之因素，非其怠於耕作‧‧‧」，依農業用地作農業使用認定及核發辦法第7條第2款後段「‧‧‧或有不可抗力事由而未使用者」得認定為作農業使用，並非土石裸露地，未種植農作物係因該土地被徵收後，用地機關剷除所致。
⒊系爭土地為一般農業區、水利用地，其中太平市○○段
○○○○○號土地訂立375租約在案，顯然已作農業使用，農地變更為行水區、河川管制區，未依法徵收前，如查明做農用且未違法，得申請免稅。原告於93年4月5日向被告申請太平市○○段○○○○號等7筆土地農用證明，因其中5筆土地使用分區及使用地類別欄空白，被告乃以此為由拒絕收件。查該等土地使用分區及使用類別欄空白，分區證明有非都市土地與都市土地等，因被告未將非都市土地與都市土地分割所致，過失疏忽責任係在被告。系爭土地延至94年8月11日土地謄本才加註使用分區為一般農業區，使用地類別為水利用地，申請人於94年9月28日知悉後於同年10月6日再次申請農用證明，縱有逾期亦非申請人之故意或過失，實因被告土地謄本使用分區及使用地類別欄空白，而空白之原因乃因被告未將非都市與都市土地分割所致，但分區證明堤防及河川區已很明確，且全部作農用中，僅將屬河川區部分申請核發農用證明，並不影響現場勘查及核發證明，被告拒絕收件，顯然非有理由。
⒋被告駁回原告之申請，台中縣政府又駁回原告之訴願，依法顯有未合，請判決撤銷原處分及訴願決定等語。
㈡被告部分：
⒈查原告因繼承系爭土地依農業發展條例第38條規定辦理
免徵遺產稅，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，惟系爭土地已於94年8月11日因徵收辦理登記完竣，原告於94年10月6日向被告提出申請核發農業用地作農業使用證明時，已非系爭土地之所有權人，原告所提財政部稅制委員會解釋函標題：農地變更為行水區、河川區、管制區，未依法徵收前如查明作農用且未違法得申請免稅，原告土地於94年8月11日已被徵收，顯與該解釋函規定不符。
⒉原告所提89年7月18日結論彙編有關水利用地審查由被
告受理申請後，報請臺中縣政府農業單位會簽水利單位，被告依規於94年10月20日太市建字第0940029875號函陳臺中縣政府簽辦並經臺中縣政府94年11月2日府農地字第0940290600號函復，並無不當。
⒊又系爭土地於69年10月14日已為「堤防用地、部份河川
、部份非都市計畫區」或「部份非都市土地、部份堤防用地」劃設部份應徵收之公共設施保留地，依行政院農業委員會92年3月20日農企字第0920107691號函說明：
「‧‧‧旨揭堤防及防汛道路並非屬農業設施，不符合農業使用認定基準，故無法核發農業用地作農業使用證明書，先予敘明。‧‧‧而本案土地係全筆供防汛道路、堤防等使用，業與農業使用無關。」及93年11月2日農企字第0930151979號函所明釋「旨揭水利用地仍應作『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』使用，亦即農田水利設施使用，始符合農業使用之認定。」系爭土地雖原有種植麻竹，然雜草叢生且未經營管理，又現為土石裸露地（有卷附台中縣太平市農業用地作農業使用會勘記錄表及照片可稽），亦不符合「水利用地仍應作『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』使用，亦即農田水利設施使用」之要件，被告所為處分，依法並無違誤，應予維持。原告之主張，核無可採。又經查水利用地並訂立三七五租約之土地與是否作農業使用並無關聯性，無法據以核發農用證明。本件原告所訴並無理由，請駁回原告之訴云云。
理 由
一、本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無民事訴訟法第386條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第385條之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、本件原告向被告申請核發坐落台中縣太平市○○段904-1、905-1、910-1地號及永成段555-1地號等4筆土地農業使用證明書，經被告於94年10月18日至現場勘查有種植麻竹及部分草生地，惟屬水利用地其使用分區部分為堤防用地、部分為河川用地，對於核發農用證明有疑義，乃於94年10月20日以太市建字第0940 029875號函陳台中縣政府釋疑，台中縣政府於94年11月2日以府農地字第0940290600號函釋示稱，上揭4筆農地均屬經濟部水利署第三河川局經管，請逕洽該署辦理；被告遂於94年11月4日以太市建字第0940032942號函復原告，略稱案經縣府函示台端所申請4筆地號土地係屬經濟部水利署第三河川局經管，請逕洽該署辦理。嗣原告提出89年7月18日結論彙編，說明有關水利用地之審查由鄉（鎮、市、區）公所受理申請，報請縣市政府農業單位會簽水利單位，其利用形態如符合水利用地之管制規定者，得依水利單位會簽意見核發作農業使用證明，．．．。於95年1月25日再次向被告申請，經被告赴現場會勘，因其時系爭土地已被徵收，現場情形變成土石裸露地，未種植作物（頭汴坑溪施工整治後農地），被告遂認系爭4筆土地未能符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定，而駁回原告之申請。
三、原告不服起訴意旨略稱，被告係以系爭土地上種植作物被水利署剷除改變現狀，再以土石裸露地未種植作物為理由駁回，請准依被告94年10月20日首次勘查現場所示農地現場大部分均種植麻竹，少部分為草生地之情形，予以核發農業使用證明等語。
四、查被告原處分係以系爭4筆土地，被告第1次現場勘查時雖有種植麻竹及部分草生地，惟原告於95年1月25日再次申請經被告現場會勘，勘查結果系爭土地均為土石裸露地，不符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第7條規定為由，駁回原告之申請。審理中，被告沿襲訴願決定之理由，辯稱原告係因繼承，向被告申請核發農業用地作農業使用證明書，俾依農業發展條例第38條規定辦理免徵遺產稅，惟系爭土地已於94年8月11日因徵收辦理登記完竣，原告於94年10 月6日向被告提出申請農業用地作農業使用證明時，已非系爭土地之所有權人。又系爭土地於69年10月14日已為「堤防用地、部分河川、部分非都市計畫區」或「部分非都市土地、部分堤防用地」劃設部分應徵收之公共設施保留地，有臺中縣太平市計畫土地使用分區（公共設施用地）證明書附卷可稽，按行政院農業委員會92年3月20日農企字第092010769 1號函說明：「二、‧‧‧。旨揭堤防及防汛道路並非屬農業設施，不符農業使用認定基準，故無法核發農業用地作農業使用證明書，先予敘明。‧‧‧。而本案土地係全筆供防汛道路、堤防等使用，業與農業使用無關。」及93年11月2日農企字第0930151979號函釋「旨揭水利用地仍應作『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』使用，亦即農田水利設施使用，始符合農業使用之認定。」本件系爭土地雖原有種植麻竹及草生地，惟現為土石裸露地，有卷附臺中縣太平市農業用地作農業使用會勘紀錄表及照片影本可稽，並不符合「水利用地仍應作『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』使用，亦即農田水利設施使用」之要件，被告所為處分，依法並無違誤云云。
五、按農業發展條例第3條規定：「本條例用辭定義如下：．．．農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽捨、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍（藏）庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。．．．農業使用：指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用者。但依規定辦理休耕、休養、停養或有不可抗力等事由，而未實際供農作、森林、養殖、畜牧等使用者，視為作農業使用。」同條例第38條（第1項）規定：「作農業使用之農業用地及其地上農作物，由繼承人或受遺贈人承受者，其土地及地上農作物之價值，免徵遺產稅，並自承受之年起，免徵田賦十年。．．．。」同條例施行細則第2條規定：「本條例第3條第10款所稱依法供該款第1目至第3目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：本條例第3條第11款所稱之耕地。．．．。依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區、森林區以外之分區內所編定之農牧用地。．．．。」又農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第3條規定：「有下列各款情形之一者，得申請核發農業用地作農業使用證明書：依本條例第38條規定申請農業用地及其地上農作物免徵遺產稅、贈與稅或田賦者。」是依上開規定，非都市土地農業區、保護區範圍內農業用地依法實際供農作使用之農業用地，由繼承人辦理繼承免徵遺產稅時，得向鄉鎮市公所申請核發農業用地作農業使用證明書。至於依區域計畫法編定為「水利用地」，作農業使用或供與農業經營不可分離之灌溉、排水使用者，能否申請核發農業用地作農業使用證明書？依中央主管農業機關行政院農業委員會93年11月2日農企字第0930151979號函釋略稱：「查農業發展條例第3條第10款明定『農業用地：
指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。』該款係以土地使用之功能及性質作為『農業用地』之定義。又前開『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』之土地於區域計畫法規係編定為『水利用地』。因此，前開條例施行細則第2條第1項明定該款條文所稱依法編定農業用地之法律依據及範圍，即包括為供農業灌溉、排水使用之『水利用地』，合先敘明。綜上，旨揭水利用地仍應作『供與農業經營不可分離之灌溉、排水』使用，亦即農田水利設施使用，始符合農業使用之認定。」是依主管機關行政院農業委員會之解釋，依區域計畫法編定為「水利用地」，倘確有作農業使用或供與農業經營不可分離之灌溉、排水使用者，亦得申請核發農業用地作農業使用證明書。
六、經查原告所有系爭4筆土地，屬水利用地，其使用分區部分為堤防用地、部分為河川用地，此為兩造所不爭之事實。原告於93年4月5日即向被告申請「農業用地作農業使用證明書」，當時原告先將申請書交給當時之承辦人丁○○看（現已退休），承辦人認為土地登記謄本有些問題，即找建設課長丙○○研究，丙○○看後發現原告之土地登記謄本使用分區及使用類別兩欄空白，而原告所附土地使用分區證明書記載部分為堤防用地、部分為河川用地，與「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」第2條第4款是否相符不明瞭，要向台中縣政府請示，乃未予原告掛號。其後由承辦人傳真予台中縣政府，丙○○不知結果如何等情，有原告提出其於93年4月5日向被告申請「農業用地作農業使用證明書」，附卷可稽，證人丁○○到庭雖稱其已不記得其事，惟上揭情節，業據證人丙○○到庭供證綦詳，按證人丙○○係現職建設課長，不可能為不實陳述。足證原告確已於93年4月5日向被告提出申請核發「農業用地作農業使用證明書」，惟因當時地政機關登記之土地登記簿謄本上未記載「土地使用分區及土地使用類別」，以致被告承辦人不知可否核發原告「農業用地作農業使用證明書」，必須先向台中縣政府請示，因而未予原告送收發室掛號。次查本件原告所有系爭土地登記簿謄本上未記載「土地使用分區及土地使用類別」，係因系爭4筆土地有部分屬經濟部水利署欲徵收之堤防地，在未經分割前無法登載「土地使用分區及土地使用類別」，而辦理分割，又必須先由被告機關都市計畫單位送給地政機關「椿位成果圖表」，地政機關始能據以辦理（現已分割為904、904-1、
905、905-1、910、910 -1、555及555-1地號，其中904、
905、910及555地號為堤防用地已被徵收，904-1、905-1、910-1及555-1地號土地為一般農業區，不在徵收範圍）。本件被告延至95年2月13日始檢送台中縣太平市中平地區都市計畫C112-1等59支椿位成果圖予台中縣地政事務所辦理土地逕為分割，而台中縣太平地政事務所業於95年7月5日以平地測字第0950005890號函將分割後相關清冊檢送被告，惟被告迄未支付複丈作業費，以致迄未完成分割登記等情，亦據台中縣太平地政事務所分別以95年12月14日平地測字第0950011224號、96年1月12日平地測字第0960000511號函復本院，有上開2書函附卷可證，足徵本件純係因被告機關延誤檢送椿位成果圖予台中縣太平地政事務所，以致系爭4筆土地無法辦理分割，因而致土地登記簿謄本上之「土地使用分區及土地使用類別」欄，均屬空白，而致原告無法據以向被告申請「農業用地作農業使用證明書」，此項因被告機關之延誤，不應因而致人民喪失依法得申請之權利。本件被告以徵收後水利單位為築堤而鏟除原告原種植之麻竹及部分草生地，而呈土石裸露未種植作物為理由，駁回原告申請核發「農業用地作農業使用證明書」，於法自屬不合，訴願決定未審酌本件係因被告機關未檢送椿位成果圖，以致地政事務所無法辦理分割，亦因而在土地登記簿謄本上未能登載「土地使用分區及土地使用類別」，更因而致被告機關之承辦人無法瞭解能否核發原告「農業用地作農業使用證明書」，必須先向台中縣政府請示，而未讓原告將申請書送收發室掛號，徒以原告申請日期係在系爭土地被徵收後始提出申請為由，駁回原告之訴願，於法亦屬不合，原告訴請撤銷為有理由，應予准許。爰將訴願決定及原處分駁回原告申請核發「農業用地作農業使用證明書」之處分撤銷，至於原告請求被告核發坐落台中縣太平市○○段904-1﹑905-1﹑910-1地號及永成段555-1地號等4筆土地之農地農業使用證明書部分，按「行政法院對於人民依第五條規定請求應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，應為左列方式之裁判：……原告之訴雖有理由，惟案件事證尚未臻明確或涉及行政機關之行政裁量決定者，應判命行政機關遵照其判決之法律見解對於原告作成決定。」行政訴訟法第200條第4款定有明文。本件原告此部分請求係提起行政訴訟法第5條之為特定內容行政處分之訴訟，惟據台中縣太平市公所檢送之太平市○○段及永成段土地逕為分割清冊之記載，其中福星段904-1地號土地之使用分區欄為空白，究竟該筆土地之使用分區屬何種用地，尚欠明瞭，應由被告查明該筆土地之使用分區係屬何種用地，倘係屬一般農業區土地，即應依農業發展條例第3條、第38條、農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第3條規定及行政院農業委員會93年11月2日農企字第0930151979號函釋意旨，並按被告於94年10月18日現場勘查結果，核發「農業用地作農業使用證明書」，爰依前開行政訴訟法第200條第4款規定，就原告訴之聲明第２項部分請求，判決如主文第二項所示。至於原告請求本院判命被告應核發原告所有坐落台中縣太平市○○段904-1﹑905-1﹑910-1地號及永成段555-1地號等4筆土地之農業用地作農業使用證明書部分，惟如前所述，本件尚有應由被告機關調查之處，故原告請求本院逕為判命被告核發農業用地作農業使用證明書部分，於法尚有未合，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為部分有理由，部分無理由，依行政訴訟法第200條第4款、第98條第3項前段、第104條、第218條，民事訴訟法第79條、第385條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 15 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 莊 金 昌法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 3 月 19 日
書記官 蔡 騰 德