臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00523號原 告 保證責任南投縣土木建築勞動合作社代 表 人 甲○○訴訟代理人 徐明珠 律師複代理人 刑建緯 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
戊○○丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年9月4日台內訴字第0950119880號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應給付原告新台幣陸佰捌拾柒萬肆仟柒佰玖拾柒元。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○○○○號土地（下稱系爭土地）位於「草屯行政專用區及新社區區徵收工程」用地範圍內，經被告機關以民國（下同）92年10月28日府地劃字第09201974372號公告區段徵收，公告期間自92年10月30日起至92年11月29日止。於公告期滿後，被告機關以92年12月5日府地劃字第092002249750號函通知原告於92年12月15、16日領取徵收補償費，惟原告未為領取，被告機關乃於93年3月4日將該補償費計新台幣（下同）687萬4,797元存入被告機關設於臺灣銀行南投分行之土地徵收補償費保管專戶。嗣原告以94年9月5日94土勞建合字第006號函請被告機關依臺灣南投地方法院（下稱南投地院）94年6月27日94年度聲更字第1號民事裁定原告代表人甲○○為臨時管理人身分，請惠允甲○○代表原告領取補償費，經被告機關函請南投地院以94年9月23日投院太民學94聲更1字第14999號函復：「本院已依法裁定選任甲○○為保證責任南投縣土木建築勞動合作社之臨時管理人，至於 貴府發放地價補償費用之對象及方式，應由 貴府依權責認定辦理。」被告機關乃以94年10月19日府地劃字第09402084580號函復原告：
「．．．查本案業經南投地院民事裁定甲○○為 貴合作社之臨時管理人，依規定自得代行理事（或理事會）基於合作社法及該合作社章程所規定之職權，惟逕以臨時管理人身分領取旨揭補償費，依法不合；建請貴合作社依合作社法第60條規定『．．．不能依前項規定，選定清算人時，法院得因利害關係人之聲請選派清算人。．．．』，聲請法院選派（並陳報備查）清算人後，再依同法第61條規定由清算人收取債權（即領取旨揭補償費）。」嗣被告機關於94年12月30日邀集原告派員（鐘阿園、陳志順、陳志和等人）及被告機關所屬單位人員召開領取系爭土地補償費研商會議，會議結論：「請原告儘速依本府93年12月3日府社政字第09302121220號函．．．說明五、『．．．向法院提起確認之訴，俾利釐清確認社員資格以維權利。』辦理，俾憑發放補償費事宜。」被告機關並於95年1月6日以府地劃字第09500120000號函檢送該會議紀錄予原告。嗣原告於95年1月16日再次向被告機關請求儘速發放土地徵收補償費，被告機關以95年1月26日府地劃字第09500200610號函復原告：「．．．仍請依本府95年1月6日府地劃字第09500120000號函辦理，．．．
」，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告機關應給付原告687萬4,797元。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）程序部分：
１、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文，而上開條文所規定之訴訟類型，學說上稱之為拒絕申請之訴，或為拒絕處分之訴，係另一型態之課予義務訴訟，是本項之訴訟係對被告機關拒絕原告申請之意思表示而提起之訴訟型態，先予敘明。
２、本件原告前向被告機關請求發放上開土地之徵收補償費687萬4,797元，經被告機關於95年1月26日以府地劃字第09500200610號行政處分否決原告所請，原告不服提起訴願，亦遭訴願決定機關於95年9月4日駁回原告訴願之請求，被告機關拒絕原告徵收補償費之申請甚明，原告不服，謹依首揭條文規定提起本件拒絕申請之訴，於程序上並無違誤，自當准許。
（二）實體部分：
１、本件原告早於46年6月6日成立，業務為修繕、築路、開河、挖塘、營造等工程，登記社員人數為50人，此有章程、社員股金登記冊可稽，然合作社成立後，因營運不佳，自48年起至今均未運作，且包含理事主席林瑞濱、監事主席林清水在內等多名社員陸續因病或年老而死亡，社務停頓，社員林榮坤遂向南投地院聲請選任臨時管理人，並經該院94年度聲更字第1號民事裁定選任甲○○為原告之臨時管理人，代行使理事之職權，上開民事裁定並已確定，合先敘明。
２、按徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給，土地法第233條定有明文。本件原告所有系爭土地，已於92年間經被告機關徵收，被告機關應發放予原告之補償費為6,874,797元；甲○○既經南投地院選任為原告之臨時管理人，依非訟事件法第65條、最高法院49年度台上字第2434號判例及司法院（80）廳民三字第0776號函意旨，有代行董事會之職權，則甲○○以原告之代表人身分請求被告機關將上開土地徵收補償費發給原告，自有理由。
３、至於被告機關或訴願決定機關駁回原告之請求，固非無見，惟：
（１）被告機關前於95年1月6日以府地劃字第09500120000號函要求原告先向法院提起確認訴訟，俾確認社員資格後發放補償費云云，惟原告係以合作社之名義申請領取補償費，而非以社員個人資格來領取，合作社之社員人數，並不是本件領取補償費之要件，自不以先確認社員人數、資格為必要，是原告申請領取補償費於法有據，詎被告機關仍以原告應先提起確認之訴等語搪塞，被告機關應作為而不作為，損害原告權利至鉅。
（２）另訴願決定機關則以原告應依合作社法第60條第2項規定，向法院聲請清算人始為正辦云云，然本件原告固曾分別由林吉銀為解散清算人之名義及由鍾阿園為聯絡人之名義向被告機關辦理合作社解散、清算之事宜，惟上述林吉銀及鍾阿園所為解散、清算既因程序不備或規定不符未獲被告機關備查，則上述二人所為之解散、清算自未發生解散、清算之效力，原告的法人人格應該還存在，仍能享受權利、負擔義務，訴願決定認原告應向法院聲請選派清算人云云，恐有誤會。
二、被告主張之理由
（一）按南投縣「草屯行政專用區及新社區區徵收」案被告機關以92年10月28日府地劃字第09201974372號函公告區段徵收土地及土地改良物30天（自92年10月30日起至92年11月29日止），原告所有系爭土地業經依法徵收取得，其徵收補償費6,874,797元，惟經被告機關以92年12月5日府地劃字第092002249750號函通知原告領取未領取。為儘速完成土地徵收程序，爰依土地徵收條例第26條規定，於93年3月4日將該補償費存入被告機關設於臺灣銀行南投分行之土地徵收補償費專戶，依同法第26條第3項規定略以：未受領之補償費，依規定繳存專戶保管時，視同補償完竣，先予敘明。
（二）又原告以92年12月18日土勞建合字001號函檢送原告之清算會議紀錄，報請被告機關核備。其清算會議內容略因原告所有系爭土地被徵收，故推選並決議通過由林吉銀擔任清算人以利結束社務，並以臨時動議照案通過原持股人已喪亡者，請其繼承人提供繼承系統表及相關文件，以利辦理清算。另被告機關以93年12月3日府社政字第09302121220號函復原告各不同時間之社員名冊係由各合作社各自掌握，非被告機關依職權所能認定，爰本案建請原告向法院提起確認之訴，俾利釐清確認社員資格辦理清算以維權利。
（三）嗣於提起清算程序後，原告以94年9月5日94土勞建合字第006號函請被告機關依南投地院94年6月27日94年度聲更字第1號民事裁定甲○○為臨時管理人身分請領補償費。被告機關旋函南投地院以94年9月23日投院太民學94聲更1字第14999號函復：「本院已依法裁定選任甲○○為原告之臨時管理人，至於貴府發放地價補償費用之對象及方式，應由貴府依權責認定辦理」。按「法人董事全部不能行使職權，致法人有受損害之虞時，法院因利害關係人或檢察官之請求，得選任臨時管理人，代行董事之職權。但不得為不利於法人之行為。」固為94年2月5日修正前非訟事件法第65條第1項所明定；又司法院80年8月9日80廳民三字第0776號釋略以：「股份有限公司之臨時管理人，有代行董事會之職權‧‧‧」，且「合作社之理事相當於民法及公司法之董事」，最高法院49年台上字第2434號著有判例。本案原告既經法院裁定選任甲○○為臨時管理人，依上開規定及判例意旨觀之，自得代行理事（或理事會）基於合作社法及該合作社章程所規定之職權，惟本件法院裁定書，僅裁定林榮成為臨時管理人，其是否為合作社法第60條之清算人，該裁定書並不明確，又與被告機關受理之原告之清算人林吉銀依清算程序領取補償費互為矛盾，故被告機關遂以94年10月19日府地劃字第09402084580號函覆原告略以：逕以臨時管理人身分領取補償費，依法不合；建請依合作社法第60條規定「‧‧‧不能依前項規定，選定清算人時，法院得因利害關係人之聲請選派清算人。‧‧‧」，聲請法院選派（並陳報備查）清算人後，再依同法第61條規定由清算人收取債權（即領取補償費）。或依被告機關95年1月6日府地劃字第09500120000號函請依被告機關93年12月3日府社政字第09302121220號函向法院提起確認之訴後俾利釐清確認社員資格並憑發放補償費，於法並無不合。
理 由
一、本件原告請求被告發給被告機關存入臺灣銀行南投分行土地徵收補償費保管專戶，以原告為應受補償人之系爭土地徵收補償費，為被告機關否准，原告對該否准之行政處分不服，循序提起撤銷訴訟，合併請求被告給付系爭土地徵收補償費，該合併提起之行政訴訟，核屬行政訴訟法第8條第1項因公法上原因發生財產上之給付訴訟，原告訴訟意旨認屬行政訴訟法第5條第2項之課予義務之訴，尚有誤會，合先敘明。
二、按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，應於公告期滿後15日內發給之。．．．」、「（第1項）直轄市或縣（市）主管機關應於國庫設立土地徵收補償費保管專戶，保管因受領遲延、拒絕受領或不能受領之補償費，不適用提存法之規定。直轄市或縣（市）主管機關應於本條例規定應發給補償費之期限屆滿次日起3個月內存入專戶保管，並通知應受補償人。自通知送達發生效力之日起，逾15年未領取之補償費，歸屬國庫。（第2項）前項保管專戶儲存之補償費應給付利息。以實收利息照付。（第3項）未受領之徵收補償費，依第1項規定繳存專戶保管時，視同補償完竣。（第4項）第1項未受領補償費保管辦法，由中央主管機關定之。（第5項）前4項規定，於本條例施行前未辦竣提存之未受領補償費，準用之。」分別為土地徵收條例第20條第1項、第26條所明定。又土地徵收未受領補償費保管辦法第1條、第2條及第7條依序規定：「本辦法依土地徵收條例第26條第4項規定訂定之。」「本辦法所稱未受領補償費，係指受領遲延、拒絕受領或不能受領之徵收補償費。前項徵收補償費範圍如下：地價補償費及其加成部分。建築改良物或農作改良物補償費。土地改良費。營業損失補償費。遷移費。」「應受補償人請求領取未受領補償費時，應檢具有關證明文件，經直轄市或縣（市）主管機關審核無誤後填具領款單交應受補償人向保管處所具領，保管處所核對印鑑及保管清冊無誤後准予領取。」
三、經查，本件原告所有系爭土地經被告機關以92年10月28日府地劃字第09201974372號公告區段徵收作為草屯行政專用區及新社區開發工程，公告期間自92年10月30日起至92年11月29日止。公告期滿，被告機關以92年12月5日府地劃字第092002249750號函通知原告於92年12月15、16日領取徵收補償費，惟原告未為領取，被告機關乃於93年3月4日將該補償費計687萬4,797元存入被告機關設於臺灣銀行南投分行之土地徵收補償費保管專戶等情，業經兩造陳述明確，並有前揭公告及函、土地登記謄本、土地異動索引與「草屯行政專用區及新社區區徵收各項未受領補償費保管清冊」在卷可稽，自堪認為真實。
四、次按「合作社為法人。」「理事依本法及合作社章程之規定，與社員大會之決議，執行任務，並互推一人或數人對外代表合作社。」為合作社法第2條及第34條第1項所明定。而合作社之理事相當於民法及公司法之董事，且合作社法既未認合作社有特殊理由，不許理事有對外代表之權，則理事之代表權仍應解為與其他法人相同，不受任何之限制（最高法院49年台上字第2434號判例參照）。又「法人之董事一人、數人或全體不能或怠於行使職權，或對於法人之事務有自身利害關係，致法人有受損害之虞時，法院因主管機關、檢察官或利害關係人之聲請，得選任臨時董事代行其職權。但不得為不利於法人之行為。」非訟事件法第64條第1項（即94年2月5日修正前第65條第1項）規定甚明，是合作社之理事既相當於民法及公司之董事，則合作社之理事全體不能行使職權，致合作社有受損害之虞時，利害關係人自得依據前揭非訟事件法規定，向法院聲請選任臨時管理人，代行理事之職權。本件系爭土地經被告機關於92年10月28日公告區段徵收後，原告固曾以現持有合作社股份者唯有林榮彬等4人，具有合作社法第55條解散原因為由，於92年11月11日由林存良發起社員會議，聘請林吉銀為解散之清算人，並於92年12月間函檢送清算會議紀錄報請被告機關備查，惟被告機關以原告所提供資料無法直接證明該合作社解散當時有多少社員、可資分配之剩餘財產多少不明，及清算人產生與合作社法第60條規定不符為由否准備查。嗣原告又為領取系爭土地徵收補償費，擬依合作社法相關規定辦理清算，爰以鍾阿園為聯絡人於93年10月12日函請被告機關對合作社登報公告通知無法查明行蹤之社員限期辦理退社及社務資料之真偽予以備查，並請被告機關協助合作社確認社員存歿情形並輔導改組或命令解散。上開請求經被告機關以與規定未合及非依權責所能認定而予以否准，同時建議原告向法院提起確認之訴，俾利釐清確認社員資格以維權利各節，亦有原告92年12月18日土勞建合字第001號函、92年12月29日土勞建合字第002號函、93年10月12日土勞建合字第005號函暨被告機關92年12月25日府社政字第09202336600號函、93年1月5日府社政字第09202422790號函、93年10月22日府社政字第09301907020號函、93年12月3日府社政字第09302121220號函等影本附卷可考。緣此，原告因無法正常運作，並認有解散原因，曾分別由林吉銀為解散清算人名義及由鍾阿園為聯絡人名義，向被告機關辦理合作社清算、解散事宜，而因程序不備或與規定不符未獲被告機關備查（依卷附原告92年11月11日社員會議簽到單及會議紀錄，僅會員林存良與林榮彬、林梅專、林瑞濱之繼承人出席，所選任之清算人林吉銀則為林榮彬之繼承人），系爭土地徵收補償費復無合法代表人代表原告領取，乃由社員林榮坤依94年2月5日修正前非訟事件法第65條第1項（即現行第64條第1項）規定，請求南投地院選任臨時管理人，其聲請意旨略稱：原告於46年6月6日成立，登記社員人數為50人。嗣因故原告於48年起迄今均未運作，理事主席、監事主席及多位社員陸續因病或年老而逝世，因原告群龍無首，部分社員失聯，「無法進行解散、清算」，現因原告所有系爭土地，業經被告徵收，無人可合法代表合作社領取，實有致該合作社受損害之虞，爰依非訟事件法第65條第1項之規定，請求選任臨時管理人等語。經南投地院審酌合作社法及原告所提章程規定，以原告於46年6月6日設立登記時之理事及監事等，任期各為3年及1年，該第1任理、監事任期分別於49年6月6日、47年6月6日屆滿，而其中理事先後有多人死亡，已無法召開社員大會，且數十年來未開社員大會，分據社員林清水、劉雨金、張文龍、甲○○等人陳述明確，揆諸合作社法及原告章程之規定，原告已無從再依正常程序召集社員大會與選任理事、監事，從而原告既無意思決定機關，又無業務執行機關、監察機關，影響所及，不僅原告及其全體社員（或已故社員之繼承人）之權益受損，亦有礙於整體經濟秩序之維持，因於94年6月27日以94年度聲更字第1號裁定准予選任甲○○為原告之臨時管理人，有該南投地院民事裁定及裁定確定證明書在卷可證。徵諸上開規定及說明，甲○○自得依法代行原告理事基於合作社法與原告章程規定之職權，並對外代表原告行使權利及負擔義務，而領取系爭土地徵收補償費係有利於原告之行為，甲○○得代表原告領取，自無疑義。至原告領取系爭土地徵收補償費後如何分配給社員乃屬另一問題，與本件無涉。從而被告機關以95年1月26日府地劃字第09500200610號函否准原告領取系爭土地徵收補償費之請求，並請原告向法院提起確認之訴，俾利釐清確認社員資格憑以發放補償費，於法即有未合；訴願決定以前揭南投地院裁定僅裁定甲○○為臨時管理人，其是否為合作社法第60條之清算人，該裁定書並未明確，且與林吉銀或鍾阿園欲依清算、解散程序請領徵收補償費互為矛盾等語，維持被告機關所為否准處分，同有違誤。原告訴訟意旨均求予撤銷，並請求被告應給付系爭土地徵收補償費6,874,797元，為有理由，皆應予准許，爰判決如主文所示。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 9 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 莊 金 昌法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 9 日
書記官 詹靜宜第二庭審判長法 官
法 官法 官得上訴