臺中高等行政法院裁定
95年度訴字第00623號原 告 甲○○訴訟代理人 劉進堂 律師被 告 南投縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國95年9月5日台內訴字第0950143449號訴願決定，提起行政訴訟。本院裁定如下︰
主 文原告之訴及追加之訴均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理產業運輸大道（原濁水溪線砂石車專用道）工程，需用原告承租之南投縣○○鄉○○○段230-6、230-7、231-10、224-9、140-66、415-1地號國有耕地，其上種植馬拉巴栗，面積合計 0.18359公頃，經被告所屬農業局於民國（下同）94年 7月11日派員赴現場實地查估結果，種植株數計 2,100株，生長年期為5年生或7年生，種植情形為密植，經被告依該縣辦理徵收土地農林作物水產養殖物禽獸補償費遷移費查估基準規定，以每平方公尺單價新臺幣（下同）200元計算補償費，則原告應領之補償費合計 367,180元（200×1835.9=367,180），嗣並以94年12月28日府地權字第09402575870號函通知原告訂於 95年1月5日發放各項救濟金及補償費，原告不服，以其係在 921地震前即已種植，該砂石車專用道工程之規劃在後，原告並未搶種，被告訂定之查估基準以每10公畝100株計算，顯不合理等由，於95年1月12日提出異議，經被告以95年1月27日府農務字第09500274920號函復略以，系爭馬拉巴栗，係依據該縣辦理徵收土地農林作物水產養殖物禽獸補償費遷移費查估基準規定辦理，並無不合云云。原告不服，提起訴願，遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應依附表一所載之金額株數發放補償金額。
⒊被告應給付原告損害賠償金額新臺幣貳佰玖拾肆萬元整。
⒋訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）、有關徵收補償費部份：
１、被告係依據：內政部「農作改良物徵收補償費查估基準」第11點而訂定之「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」附註五之規定「果樹苗木密植者，不分種類一律按面積給予補償費，其每平方公尺200元」，而為原處分之查估基準。
２、則何為「密植」？該基準並未加以定義及明確規定，而其所依據之內政部「農作改良物徵收補償費查估基準」第 3點：「（二）觀賞花木： 1、椰子類、柏木類、喬木類、灌木類、蔓藤類及整形樹等類別，各以高度或徑寬評定不同等級之補償單價，並限定其單位面積栽培限量核算補償費。但樹苗密植難以點數者，一律按面積核算。」，而被告之「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」中並無何為密植之定義，則該基準之所謂「密植」自亦應以難以點數者始為相當。
３、則依原處分之「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」、訴願決定之理由內容以及現場所拍攝之照片，均可清楚查知原告所種植之馬拉巴栗作物株數均有客觀、清楚、可資計算的數目存在，且馬拉巴栗作物之苗株均有清楚、完整、明顯之樹頭根基部可資計算株數，為何會有難以點數之情況發生，著實令人費解。
４、「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」之限定其單位面積栽培限量核算補償費標準係以每10公畝以100株計算，則同樣為面積10公畝（1000平方公尺）之土地上，一年生90元（未滿3個月30元）、二~三年生350元、四~六年生600元、七~十年生1000 元、十一年以上1400元，若以每十公畝以 100株核算所得之補償費金額（90x100，350x100，600x100，1000x100，1400x100），均會少於以苗木密植，每平方公尺 200元計算所得之金額（200x1000）。乍看之下，以密植標準計算，似乎對被徵收之人較為有利。但對於樸實農民實實在在、辛勤照料所付出之心力、汗水，則均僅以齊頭式的公式化計算而未加以個案衡量，難道該基準之目的乃在於鼓勵農民密植搶種？只有密植搶種之農民始能得到政府機關更多金額之補償？辛勤種植、耗時耗力越久之農作確反而只能領取較少之補償金？誠難以使人理解，不符比例原則與平等原則之行政法基礎法理原則。
５、依被告府農務字第 09501799130號函回覆原告函請釋示之「密植定義」及被告訴願答辯書中所稱之密植，其意旨均以「該農作物種植超出本縣農作物查估基準即屬之」（該基準中實無明文規定何謂密植，但依以上二者之意旨解釋即為每 10公畝100株）作為密植與否之計算標準，則該標準相當於1株/10平方公尺，則此標準之計算方式實已完全背離現今農作及馬拉巴利作物之一般種植方式，試想在現今寸土寸金、地狹人稠之臺灣，以及高度精緻密集化農耕方式之農業發展型態下，豈有1株/10平方公尺之現實可能性存在？1株/10平方公尺之農作種植又有何收成、利潤可言？
６、依「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」附註五之「密植者應依果樹生長所須間距認定數量。」，則其顯已表明何謂密植，需考慮果樹種類、性質、生長方式等因素個案考量認定是否為密植，則原處分及其訴願答辯書均只表明「原告土地面積合計‧‧‧，種植株數總數‧‧‧，種植情形為密植」一語帶過，以每 10公畝100株作為密植與否之計算標準，完全忽略該基準「密植者應依果樹生長所須間距認定數量。」之明確規定，而縱依其所採之計算方式而言，原告土地面積合計
0.18359公頃，種植株數總計2,100株，相當於平均1株/0.
9 平方公尺，已接近為每一平方公尺始種植一株，而依被告訴願答辯書中所指230-6、230-7、231-10等地號面積合計 0.0923公頃即種植826株，種植情形相當密植等云，則亦已相當於1株/1.11平方公尺，依一般非作為觀賞或乘涼之用之馬拉巴栗樹苗農作方式而言，則此實為相當正常合理之栽培方式，又豈可輕易言之為密植?
７、又依司法院大法官會議解釋釋字第 344號解釋：「臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準，係臺北市政府基於主管機關之職權，為執行土地法第 241條之規定而訂定，其中有關限制每公畝種植花木數量，對超出部分不予補償之規定，乃為防止土地所有人於徵收前故為搶植或濫種，以取得不當利益而設，為達公平補償目的所必要，與憲法並無牴觸。但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，乃屬當然，併此說明。
」，則該解釋文之審查對象之「臺北市辦理徵收土地農林作物及魚類補償遷移費查估基準」，與本案依內政部「農作改良物徵收補償費查估基準」第11點而訂定之「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」二者規範之詳細內容或有差異，然其限定其單位面積栽培限量核算補償費規定之目的、意旨則實為相同，故亦當有一體適用之餘地，而本案實情依訴願書所載均已甚詳，原告並非搶植、濫種，其種植方式的間隔與一般農家種植馬拉巴栗樹的方法均相同即可得知，亦可到現場履勘查察鄰家種植方式與照片所示之相同。故本案之限定其單位面積栽培限量核算補償費標準以每10公畝以 100株計算即不應予以適用，且依該基準計算之結果，將相當於每10平方公尺始種植一株馬拉巴栗作物，此已與原告所種植之實際情形有相當大之差距，則被告與訴願決定機關怎可視釋字第 344號解釋「但如有確切事證，證明其真實正常種植狀況與基準相差懸殊時，仍應由主管機關依據專業知識與經驗，就個案妥慎認定之，乃屬當然。」之意旨而不顧？而恣意為之？
８、綜上所陳，被告應依附表一所載之金額株數發放補償費1,753,200元整。
（二）、有關損害賠償部分：
１、若無徵收一事發生，則原告之5年、7年生馬拉巴栗樹將可繼續種植至民國100年以上（契約影本可查），而除了0000-0000 地號（357株）之土地已換新約之外，其餘原告所承租土地之租約均未明定承租土地之被徵收為被告與原告間國有耕地租賃契約所訂之終止租約事由。
２、故今因可歸責於被告單方面之事由而片面終止租約，已相當於民法第 226條「因可歸責於債務人之事由，致給付不能者，債權人得請求賠償損害。」，則其自應依民法第21
6 條規定「損害賠償，除法律另有規定或契約另有訂定外，應以填補債權人所受損害及所失利益為限。依通常情形，或依已定之計劃、設備或其他特別情事，可得預期之利益，視為所失利益。」負擔所受損害及所失利益之損害賠償，而原告所受損害即為所花費時間、金錢、勞力而得之作物價值，已經由徵收補償費填補。而原告之所失利益則相當於依通常情形可生長至00年生馬拉巴栗樹之「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」之00年生以上1,400元，按實際株數（2,100株－357株＝1,743株）所計算之金額（1,400＊1,743株＝2,440,200），即2,440,200元整。
（三）、原處分認定之標準：
１、依行政程序法第 92條第1項之規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」。司法院大法官會議解釋釋字第 423號解釋：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。‧‧‧」。
２、本案原告所爭執者乃係原徵收處分發放補償費之查估基準，而非該徵收處分，則本案原告所欲撤銷之行政處分，自應以有關徵收補償費查估基準之行政處分為對象，核先敘明。
３、依被告府農務字第09500274920號函內容之說明三、：「經查本縣辦理徵收土地農作物查估補償基準，乃參考內政部頒訂農作改良物徵收補償費查估基準之規範，經本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，並送內政部同意備查後頒訂實施，台端所屬馬拉巴栗已依該基準辦理。
」所表達之立場、理由，實際上均已足認其有准駁之表示，影響原告所能領取補償費數額之多寡，而對人民發生法律上效果，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的（前行政法院77年判字第2054號判決參照）。故被告就補償費查估基準一事所為對外發生法律效果之單方行政行為，實質上即應屬上述之函文；且不僅土地之徵收及放領，即附帶徵收計算地價之行為，亦屬行政處分，此亦已經最高行政法院51年判字第 479號判例意旨所闡明。基於舉重以明輕之法理，關於徵收土地農作物之補償費計算行為，因該補償費之性質亦屬徵收補償（係針對承租人改良土地所支付之費用，及尚未收穫之農作改良物，平均地權條例第11條第2項準用同條第1項參照），自亦當屬行政處分。
４、被告及內政部訴願審議委員會於原告針對被告府農務字第09500274920號 函提起訴願之時，均未對該函是否為行政處分提出異議，未於程序上駁回並進而為實質審理，顯見其二者亦均無否定該函為行政處分之意，故此亦可資佐證。
５、次者，若起訴書所載之函文並非屬行政處分，而應以被告府農務字第 09402131600號函暨所檢附地物補償細目表乙份為撤銷訴訟之對象，則原處分徵收農作改良物補償費所依據之平均地權條例第11條第 2項規定，雖未明定須經公告，但基於「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」係依據內政部「農作改良物徵收補償費查估基準」第11點而訂定之，以及內政部「農作改良物徵收補償費查估基準」又係依據土地徵收條例第31條第 3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣(市)主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」，可知子法與母法既均係源自土地徵收條例之授權，則依「南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準」所為徵收土地農作物補償費之估算、發放等相關行為自亦應有土地徵收條例及其施行細則規定之適用餘地。
６、承上，參照土地徵收條例第18條規定「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」及其施行細則第21 條第1項規定：「依本條例第18條規定所為之公告，應載明下列事項：‧‧‧四徵收之土地或土地改良物及其應補償之費額。五公告期間。六得提出異議及行政救濟之期限。‧‧‧」。及依行政程序法第 98條第3項規定「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」，則遍覽被告所送達之函文，均未曾記載或告知有關救濟期間之注意事項，亦未曾公告，而原告亦已於上述處分送達後之一年內提出異議（94年10月24日異議聲明書），故並無逾越法定救濟期間之問題。
（四）、關於是否須提起國家賠償訴訟：依行政訴訟法第 7條之
規定：「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付」。故現行有關國家賠償法關於請求程序，採雙軌制，即可循民事訴訟途徑，或行政訴訟途徑請求，故原告起訴附帶請求被告片面終止租約之損害賠償，係屬於法有據，並無審判權錯誤之問題。
（五）、本案原告所爭執者，自始即為發放補償費之查估認定基
準問題，而非該徵收處分，況且原徵收處分本即為被告所自行決定及作成，自無人民申請之餘地，原告何來申請或請求被告作為或不作為，本案係單純之撤銷訴訟，而原告所提之聲明二，乃依行政訴訟法第 197條規定而為，並非本於行政訴訟法第5條第2項提起行政訴訟，而係依同法第4條及第197條規定提起本訴。
（六）、依土地徵收條例第5條第1項、第20條，平均地權條例第
11條第 1項之規定及立法目的可知，被撥用土地上私人所有農作改良物均屬大法官會議釋字第 440號解釋所闡明之特別犧牲關係，故該農作物改良物補償之性質實屬徵收補償無疑。況被告於94年11月10日府流資字第09402131600 號函暨所檢附「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」中既已自承為補償金，亦受理原告之訴願並已為訴願決定，則基於禁反言之法理及原告之信賴保護考量，何能由被告托辭辯稱為救濟金，故發放補償費之行為依行政程序法第92 條第1項觀之為行政處分。至最原始之處分應係存查於被告機關內部，原告於準備程序中經閱卷均未發現該核示處分相關之函文資料，依行政訴訟法第 133條、第 135條、第163條、164條規定不可歸責於原告，原告依釋字第 423號解釋、前行政法院77年判字第2054號判決及最高行政法院 51年判字第479號判例等意旨中認定行政處分之見解，認南投縣政府中華民國 95年1月27日府農務字第 09500274920號函與南投縣政府中華民國94年11月10日府流資字第 09402131600號函暨所檢附「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」中有關原告之部分，實質上均係依照不合理且非法之基準而為准駁表示，且明白確認原告所能領取補償金額，對外直接發生法律效果，並影響原告權益，自難謂非行政處分。
（七）、依行政訴訟法第 111條規定，以請求基礎不變，於起訴
狀所載聲明一追加為「一、原處分南投縣政府中華民國
95 年1月27日府農務字第 09500274920號函與南投縣政府中華民國94年11月10日府流資字第 09402131600號函暨所檢附「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」中有關原告之部分及內政部中華民國95年9月5日台內訴字第0950143449號訴願決定均撤銷。」因該函所附之地上物補償細目表係就原告地上農作改良物補償金之決定、計算及標準，自亦屬行政處分，請一併撤銷等語。
二、被告答辯意旨略以：
（一）、南投縣辦理徵收土地農林作物補償費查估基準，係參考
內政部頒訂農作改良物徵收補償費查估基準之規範及各縣市訂定之查估基準研擬，經南投縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定後而據以施行。本案原告所栽植作物（馬拉巴栗）之補償，依南投縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物畜禽補償遷移費查估基準規範，每株： 0年生90元，2-3年生350元，4-6年生600元，7-10年生1,000元，1 0年生以上1,400元，每10公畝以100株核算。另規定：果樹苗木密植者，不分種類一律按面積給予補償費，其每平方公尺單價 200元，樹苗屬需用土地所人所有，如業主要求自行遷移取回樹苗者，則照補償費之半數為其遷移費並限期取回；密植者應依果樹生長所需間距認定數量。
（二）、南投縣所訂馬拉巴栗之徵收補償費查估基準，與內政部
及其他縣市政府所訂基準，如以單位面積及每株之補償單價比較雙方差距不大，但若密植以每平方公尺單價20
0 元計算，顯然南投縣所訂之補償基準較優於內政部及其他縣市所訂標準。因原告所栽植作物（馬拉巴栗）係密植，被告查估人員以每平方公尺單價 200元予以核算救濟並無違誤；本案如貿然因個案而修訂其基準，恐失公平、公正原則，且如重行核估以查估基準之每10公畝100株核算，反而對原告不利，併予敘明。
（三）、另南投縣所訂查估基準，果樹部分附註十一「果樹年生
之估算，除依樹莖（大小）衡量外，應視樹冠面積之大小，或生育不良或超齡移植致其樹冠不合常態者及栽培管理不善者，得降低標準查估之。凡播種後未經移植可繼續生長者，自播種時起算，播種後經正常性移植者，應從移植於被徵收之土地時起算，改接者自改接之年起算。」由該附註說明，果樹查估單位面積之數量，係以已移植或不需移植而繼續生長之需要空間訂定，原告所經營形態非長期性觀賞及造林用，係在種植後於某階段即移植買賣之行為，故為經營利潤，種植間距較密，超過本基準規範數量，故以密植稱之。
（四）、至於原告所訴求救濟總額應為 1,753,200元乙節，則平
均每10公畝即達 954,495元，比照南投縣最高經濟作物茶樹每10畝最高補償金額456,000元為其2倍餘；比葡萄、梅樹3倍餘，香蕉7倍餘，又多年來南投縣辦理諸多公共工程用地徵收，馬拉巴栗部分也均以此基準辦理，故原告所求顯不合理。
（五）、本案被告所核列救濟金 367,180元與內政部及其他縣市
政府所訂基準比較如下：例 (1)內政部、彰化縣、雲林縣：每公畝60株×0.18359公頃＝ 1,104株，1,104株×單價330元＝364,320元。例(2)台南縣：每 10公畝60株×0.18359公頃＝110株，110株×單價600元＝66,000元。例(3)基隆市：每公畝60株×0.18359公頃＝ 1,104株，1,104株×單價300元＝331,200元。綜觀上述3例，被告對原告之查估核算，應屬合理。
（六）、查本案系爭公有耕地（南投縣○○鄉○○○段230-6 、
230 - 7、231-10、224-9、140-66、415-1 ）原係國有財產局經管土地，經行政院核准被告辦理撥用，被告為利於道路開闢，該土地上農林作物爰參酌行政院90年11月19日台90教字第066881號函：「‧‧‧為辦理公地撥用時，對於地上農作改良物、建築改良物‧‧‧可否發放救濟金，請參照本院90年10月2日台90交字第 058421號函示原則請視財力狀況及具體事實本於權責自行核處」，由被告林前縣長核示發給「農林作物救濟金」，該救濟金之計算方式亦比照一般「南投縣辦理徵收土地農林作物水產養殖物獸補償費遷移費查估基準」規定，經核算地上農林作物救濟金「新臺幣 367,180元」經被告95年10月27日府地權字第09502 033530號函督促原告領取，業經原告於 95年11月9日領取含其他建築改良物救濟金及地價補償救濟金等合計782,54 6元。本案系爭土地係由公有土地撥用程序取得，非係依土地徵收條例之徵收關係取得，依原告原與國有財產局訂定承租國有耕地契約書第4點第（17） 1.規定：「租賃耕地有下列情形之一時，出租機關得終止租約：1.舉辦公共、公用事業需要者‧‧‧」；同契約書第四、（18）規定：「租約終止時，承租人應繳清租金或其他未清款項，並騰空交還土地，除法令另有規定外，不得向出租機關要求任何補償。‧‧‧」益見原告於系爭公有土地撥用因公共用途終止終約，原告原應騰空交還土地，不得要求補償，本案原告顯非因土地徵收特別犧牲關係而取得補償請求權，被告主動給付救濟金，亦係政府照顧人民立場之特別恩給，並非本於原告有如何公法上請求權而生之給付義務，被告亦無作成准否發給之處分義務，本案原告訴之聲明二、「被告應依附表一所載金額株數發放補償金額」，顯無理由，應予敘明。
（七）、另查原告所提撤銷訴訟部分，係以被告 95年1月27日府
農務字第 09500274920號函為撤銷訴訟標的，該函係為函復原告95年1月12日、94年7月13日函，各該函略敘如下：
１、被告95年1月27日府農務字第09500274920號函略以：「
一、復台端95年1月12日函。‧‧‧三、基準規範有問題乙節，經查本縣辦理徵收土地農作物查估補償基準，乃參考內政部頒訂農作改良物徵收補償費查估基準，經本縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會評定，並送內政部同意備查後頒訂實施‧‧‧」。
２、原告95年1月12日函略有：「一、要求面見縣長。說明：一、有關南投縣產業運輸大道用地，農地作物的補賠償，非常不合理。種植5、6年或7、8年的農作物（馬拉巴栗）補賠費均不如苗木的賠償，綜歸原因是縣府的基準規範有問題導致下屬窒礙難行，‧‧‧三、敬請安排時間面見。」。
３、原告 94年7月13日函略有：「請具體說明本人所屬地段所種植之 5年、6年及8年生馬拉巴栗之補賠償價格及相關規範、辦法或依據。說明：依附件，當日現場農業局特派員之說明，本人並不十分瞭解，敬請貴局函寄文件給予本人，以便瞭解。」。
４、被告94年7月20日府農務字第09401420170號函略有：「主旨：台端函詢本縣辦理徵收土地有關馬拉巴栗作物補償基準‧‧‧說明：二、查本縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準規範，旨揭作物基準為每株：1.一年生90元‧‧‧另規定果樹苗木密植者，不分種類一律按面積給予補償費，其每平方公尺200 元，樹苗屬需用土地人所有，如業者要求自行遷移取回樹苗者，則照補償費之半數為其遷移費並限期取回。密植者應依果樹生長所需間距認定數量。」。
５、原告於 95年8月30日出具同意函略有：「1.同意貴府辦理（南投縣濁水溪線砂石車專用道工程）有條件之施工。2.同意領取三分之一地價、救助金、駁崁構造等補償金。3.本人暫先領取由貴府計價方式的農作物（馬拉巴栗）補償金 367,180元，其他待訴願或或行政法院裁定再議。」。
（八）、前揭有關原告陳請函示或被告函復內容，均係有關南投
縣辦理徵收土地農林作物及水產養殖物補償遷移費查估基準訂定程序或對於法規抽象內容有所解釋，本案救濟金之發給純屬國家機關之恩給，並非本於原告有若何公法上請求權基礎所為之義務性給付，證諸前揭最高行政法院93年度判字第1322號判決、92年度裁字第1690號裁定：「『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，或予以駁回，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。』為行政訴訟法第5條第2項所明定。是人民提起本項訴訟，以有依法申請案件之受駁回為要件，若法規並未明定人民有請求行政機關作為之權，則人民請求行政機關作為遭拒，即不符依法申請之案件受駁回之要件，自不得提起本項訴訟。」、「而此所謂依法申請之案件，係指人民依法有權請求行政機關作為之謂，至單純請願、陳情或建議等，則不包括在內，是若無行政處分或非人民依法申請之案件，即不得提起訴願及行政訴訟」顯見本案純屬原告陳情或對於行政法規疑義，被告所為不具有行政處分性質之觀念通知，原告針對被告 95年1月27日府農務字第095002749 20號函提起撤銷之訴，顯不合於撤銷訴訟以行政處分作成為前提之要件。
（九）、另原告於95年12月26日提出準備書狀，其中所提被告94
年11月10日府流資字第 09402131600號函復，原告認係行政處分乙節，查該函復內容係針對被告未編列「工程配合獎勵金」之理由有所說明並檢附本案地上補償細目。依上揭相關說明，被告所給付本案款項，無論名稱為「地上作物救濟金」「地價救濟金」或任何其他名稱，均為斟酌財源狀況後之恩給性質，並無徵收補償關係，亦無公法上給付義務關係，均無任何處分關係。基此，本案亦無需為徵收公告或其他救濟期間、救濟方式之教示，均予敘明。
（十）、本案原告以被告相關函復之公函提起撤銷行政訴訟應不
合於行政訴訟法規定之撤銷訴訟之合法要件，另原告所提給付訴訟亦不合法，均請求駁回原告之訴。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4條第1項所明定。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，亦為行政程序法第92條第1項及訴願法第 3條第1項所規定。行政程序法公佈前司法院大法官釋字第 423號解釋就行政處分意義之釋示，與行政程序法第 92條第1項之規定意旨，並無不同。又行政處分須以行政機關所為之行政行為對外能發生法律之效果者，始為相當，是行政機關如對於特定之公法事件，已作成意思表示，而對其相對人之權利義務發生規制之效果，其後對同一事件，所為重複之表示，除有學理上所謂之「第二次裁決」情形外，因行政機關所為之「重複處分」，已無新的規制效果，而非行政處分。故行政機關因人民對於特定公法事件已為處分後，依人民陳情，行政機關對於已作成處分之說明，僅為單純事實之陳述，因該敘述並不生任何法律上之效果，其性質，自非屬行政處分。又按訴訟不屬行政法院之權限者，及起訴不合程式或不備其他要件，行政法院應以裁定駁回之，亦為行政訴訟法第107條第1項第1款及第10款所規定。
二、查本件原告所指「原處分」，係被告95年1月27日府農務字第095 00274920號函，依該函其說明一所載，係被告函復原告95年1月12日函，而原告該函文之主旨，係載明要求面見南投縣長，依其說明，係對於南投縣產業運輸大道（原濁水溪砂石車專用道）用地農作物之補賠償認不合理，而要求面見縣長，對之陳情，有該函附於訴願卷第38頁可稽。是被告上開95年1月27日府農務字第09500274920號函，僅係被告機關對原告請求面見縣長所為陳情事項所為之說明，屬單純事實之陳述，其內容對原告之權利與義務，尚不生任何法律上變動之效果，依前所述，自非屬行政處分。至原告所主張系爭南投縣產業運輸大道（原濁水溪砂石車專用道）用地有關農作物之補償，原告如認被告認定補償之基準（基準並非行政處分）有誤，應於被告機關具體對原告系爭作物依該補償基準作出補償金額認定之行政處分時，以該行政處分損害其權利，而請求救濟。是原告對於本件系爭非屬行政處分之函文，表示不服，請求撤銷予以救濟，自有未合，訴願機關對於原告訴願之請求，以實體上之認定，而為駁回訴願之決定，雖有未當，然其結果則屬相同。從而，本件原告撤銷原處分及訴願決定之請求，為不合法，應予駁回。
三、至原告於準備程序終結後，另具狀就被告94年11月10日府流資字第 09402131600號函暨所檢附「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」中有關原告之部分，依行政訴訟法第 111條規定以請求基礎不變，追加請求撤銷一節。查被告94年11月10日府流資字第09402131600號函係被告依原告94年10月24日異議聲明書所為之函復，該函主旨為「台端函請本府提供辦理本縣產業運輸大道用地範圍內與台端有關之地上物補償細目及工程配合獎勵金等事宜乙案，復如說明，請查照。」是該函應非被告機關對於原告系爭土地之地上物補償之查估處分，而被告依原告之請求於該函所檢附之「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」，亦應係被告因原告請求給予原告系爭土地地上物補償細目及工程配合獎勵金，而將被告發放南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金作業所製作之印領清冊提供作為原告所請求系爭土地地上物補償細目之參考資料。故上開被告94年11月10日府流資字第09402131600號函暨所檢附「南投縣濁水溪線砂石車專用道路開闢工程用地承租公有土地清冊補償金印領清冊」關於原告部分，並非前述所指被告機關作成補償之查估處分。被告於言詞辯論時，亦表示此一函文並非行政處分，認僅為事實通知。又按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須以經依訴願法提起訴願，而未獲救濟，始得提起。查原告並未以其所追加之上開被告
94 年11月10日府流資字第09402131600號函為行政處分，而主張其違法提起訴願，已經原告於言詞辯論時陳明在卷。且原告提起訴願時所提出之訴願書，亦明白表示該訴願之原處分書發文日期及文號為南投縣政府95年1月27日府農務字第095002749 20號，亦有原告訴願書附於訴願卷內可證。是縱認原告所追加撤銷之對象為行政處分，原告既未對於其所追加部分之「原處分」依法提起訴願，自難以其作為合法追加起訴之對象。再者，本件原告原起訴請求之第1項聲明部分，原告請求撤銷者，並非行政處分，其起訴不合法，已如前所述，則原告追加起訴部分（被告不同意追加），亦難認為與已起訴部分有請求基礎不變之情事，而得為追加起訴。故本件原告上開追加起訴，亦不合法，應予駁回。
四、又原告本件請求之第 2項聲明，係請求原處分機關（即被告）應依其所主張之補償標準，發放補償金。經闡明，原告以其此一請求，係因本件原告依行政訴訟法第 4條提起撤銷訴訟，再依同法第197條之規定所為之請求，並非依同法第5條規定所提起（見原告96年1月12日辯論意旨狀第 2、3頁）。
惟按「撤銷訴訟，其訴訟標的之行政處分涉及金錢或其他代替物之給付或確認者，行政法院得以確定不同金額之給付或以不同之確認代替之。」，為行政訴訟法第 197條所規定，此一規定，係以原告提起撤銷訴訟為有理由，如原行政處分違法情形只涉及金額或數量時，許由行政法院在原聲明之範圍內自行判決加以糾正之規定。原告於言詞辯論時，亦稱此一聲明，並非獨立請求，為撤銷訴訟原告起訴為有理由時，請求法院依此一規定作成判決。是原告雖將此列為聲明，應僅請求於原告第 1項聲明為有理由時，所為判決之主張，非屬原告獨立聲明請求判決之事項，併予說明。
五、另按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第 7條所規定。然依此一規定，得合併請求損害賠償者，係以所提起之行政訴訟合法為前提，方得合併請求損害賠償或其他財產上之給付。
又「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之。」分別為行政訴訟法第2條、第 107條第1項第1款所規定。而請求國家賠償，依國家賠償法第 12條規定，提起損害賠償之訴，適用民事訴訟法規定，即係前揭行政訴訟法第 2條所指「法律別有規定」之情形，是如未能依行政訴訟法第 7條之規定合併請求損害賠償，依國家賠償法所為之損害賠償請求，應向普通法院民事庭起訴，高等行政法院並無審判權。本件原告上開第 3項聲明請求被告給付損害賠償部分，原告稱係以聲明第 1項之處分違法，而依行政訴訟法第7條規定合併提起國家賠償（原告於本院 96年1月4日準備程序及言詞辯論時所主張）。惟查，本件原告第1項聲明所請求撤銷之系爭函文非屬行政處分，原告所提起該部分撤銷訴訟為不合法，已敘之如前，則揆諸上開說明，原告依行政訴訟法第7條之規定，以提起撤銷訴訟而合併提起請求國家賠償，自亦不合法。而原告依國家賠償法所提起之國家賠償請求，本院並無審判權。是原告此部分之請求，亦屬不合法。
六、綜上所述，本件原告之訴及追加之訴，均為不合法，揆諸前開行政訴訟法第 107條第1項第1款及第10款之規定，自應裁定予以駁回。至本件兩造所為實體上之主張，因本件原告之訴為不合法，自無庸予以審究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴及追加之訴，均不合法，依行政訴訟法第107條第1項第1款、第10款、第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 24 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提起抗告（須依對造人數附具繕本）；並應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 24 日
書記官 廖 倩 慧