臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00673號原 告 甲○○訴訟代理人 蔡奉典 律師被 告 行政院代 表 人 乙○○
送達訴訟代理人 丁○○
戊○○上列當事人間因確認徵收關係不存在事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣本件需用土地交通部高速公路工程局為興建高速公路苗栗至台中段工程，需用坐落台中市西屯、南屯兩區境內私有土地818筆，合計面積98.7750公頃並附帶徵收其地上改良物，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告民國（下同）63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收，並附帶徵收其地上改良物，交由台中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告徵收，並通知各權利人領取補償費，地價補償費係依平均地權條例第10條規定按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，且於65年1月20日完成所有權登記為中華民國所有，管理機關為交通○○○區○道○○○路局。而系爭台中市○○區○○段289-1、317、317-1地號等3筆（重測前為台中市○○區○○○○段89-3、90-2、114-1地號，土地所有權人為張啟榕，持分均為101379/475860），系爭土地之地價補償費合計新台幣（下同）74,207元，扣繳土地增值稅14,294元後實得59,913元，惟因該3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，依據台中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明所敘：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記‧‧‧，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。‧‧‧對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」以致原告未能受領補償費。復因原告與放領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，案經台中市政府85年11月11日召開協調會議，原告與承領人均有出席，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」台中市政府據其結論依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於台灣台中地方法院提存所（87年度存字第3857號），俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：求為判決：
⒈確認原告與被告間就行政院63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分所生之徵收法律關係不存在。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈查台中市○○區○○段○○○○○號（權利範圍475860分之1
01379）、同段317號（權利範圍475860分之101379）、同段317-1號（權利範圍475860分之101379）等3筆土地，為原告自父親張啟榕繼承取得之土地。該3筆土地經台中市政府奉報被告，被告依63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分，台中市政府遂以63年11月18日府地權字第60769號公告徵收為中山高速公路用地（當時土地所有權人為原告之父張啟榕），依行為時土地法第233條之規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日發給之。」台中市政府應於公告期滿15日內發給補償金，反延至87年11月3日始將該補償金提存至台中地方法院。
⒉次按原告於95年3月15日曾發存證信函，函請被告及台
中市政府確認兩造間就行政院63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分及台中市政府63年11月18日府地權字第60769號公告所生之徵收法律關係不存在，嗣經台中市政府以95年3月23日府地用字第0950051714號函通知原告，以及95年5月10日府地用字第0950091658號函轉知原告內政部95年5月9日台內地字第0950078375號函，被告及台中市政府均認為上開土地徵收法律關係既經合法徵收，查無徵收失效之事由，故其土地徵收之法律關係並無不存在之情形。是以，原告已先行請求被告確認系爭土地徵收之法律關係不存在未被允許,且本件原告確有即受確認判決之法律上利益，亦不得再就系爭土地徵收之行政處分提起撤銷之訴，合於行政訴訟法第6條提起確認訴訟之要件，爰依法提起本件確認訴訟，應無不合。
⒊再按本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴，係因被
告於系爭土地徵收程序中，未依行為時之土地法第233條之規定於公告期滿後15日發給應補償之地價及其他補償費額，按司法院釋字第110號解釋、第516號解釋及最高行政法院94年判字第01936號判決等見解，系爭土地徵收案失其效力，故系爭土地徵收之法律關係不存在，又原告為系爭土地之所有權人，則系爭土地徵收之法律關係是否存在，攸關原告財產權是否遭被告侵害，自有即受確認判決之法律上利益。
⒋查徵收土地之行政處分自以土地登記簿上之所有權人為
處分相對人，土地徵收之法律關係存在於徵收補償機關與土地所有權人之間，故土地徵收之補償費用，自以土地登記簿上之所有權人為發放對象，此觀行為時之土地法第227、228條規定甚明。是以本件系爭土地於徵收時，土地登記簿記載之所有權人既為張啟榕，自應於徵收土地公告期滿後15日內，將應補償之地價及其他補償費，發給於張啟榕。縱有訴外人張坤卿等人主張其為系爭土地之承領人，惟依行為時之土地法第228條之規定，仍應以土地登記簿記載為準，亦即張坤卿等人既非系爭土地之所有權人，亦非登記簿上之他項權利人，自無爭執系爭補償費之權能；況且依據台中市政府66年2月2日府地權字第04966號函說明：系爭土地在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領，致無法辦理移轉登記，益見系爭土地並未完成徵收放領，土地所有權仍屬張啟榕所有。土地登記簿上既明確記載土地所有權人為張啟榕，且出面爭執之訴外人亦非登記簿上之他項權利人，故應依法將補償費發給予張啟榕，自屬無疑。縱訴外人執詞爭執，惟該爭執事並非法定停止補償費發給之事由，故補償費用發給機關應恪遵法定15日期間，台中市政府尚無由逕予暫緩發放補償費。
⒌至於台中市政府85年協調會議，原告雖有出席，但該協
調會因原告與張坤卿方面之人員意見不合，故未達成任何結論，該會議結論所記載：「協調不成立，另尋司法途徑處理在案。」，是台中市政府承辦人員片面之記載，尚非該次會議之結論，台中市政府於85年12月11日以85府地用字第166765號函表示原告與張啟榕等人於85年11月11日之放領耕地協調會達成上述結論，當時原告即委由律師發函表示並無該決議存在，故被告之承辦人員自行製作之會議記錄不得作為阻卻發放補償費之事由。退步言之，縱使認為85年協調會有上述決議，然被告遲至85年未發放補償金，已遲延22年，故徵收行為早已失效，而已失效之法律行為，豈會因85年之協調會就恢復效力。
⒍被告辯稱：如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法
定期間內發給補償費完竣者，仍應認為有阻卻徵收失效之效果。其應屬過度擴張司法院釋字第110號解釋及現行土地徵收條例第20條第3項第3款規定，蓋上揭解釋及條文乃明文指出於特定之情形，始有阻卻徵收失效之效力，尚非可籠統的逕稱如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間內發給補償費完竣者，即有阻卻徵收失效之效果。況且本件原告從未有對補償費之估定有異議，或同意延期繳交，或拒絕受領補償費，或不能受領等情形，綜觀各情，仍難解被告應於徵收公告期滿15日內發給補償費之義務。被告既未能於63年間依法發給補償費，即生徵收失效之法律上效果。至85年協調會議召開之時，補償費之發給已經遲延22年餘，更遑論事後又隔2年，台中市政府於87年始將補償費提存於台中地方法院。益見，實非原告拒絕領取系爭補償費，而是被告拒絕發給系爭補償費，並藉故拖延。
⒎本件徵收補償費迄今未發放顯為事實，有爭議者在於⑴
系爭土地於63年間徵收之時，應以何人為徵收處分之相對人，並給予補償費用？⑵補償費用應於何時發給始為合法？⑶被告迄今尚未發放系爭補償費，已逾37年餘，是否於法有據？如果被告延遲發給補償費用於法無據，依行為時之土地法第233條規定、司法院釋字第110號、516號解釋及最高行政法院94年判字第01936號判決等見解，系爭土地徵收案失其效力，系爭土地徵收之法律關係即不存在。
⒏被告一再答辯稱因原告與張坤卿等承領人無法協調，但
已於85年11月11日協調會達成：「協調不成立，另尋司法途徑處理在案。」故台中市政府已於87年將徵收補償金提存於台中地方法院提存所（87年存字第3857號），被告似乎認為台中市政府於87年之提存行為，已合法履行其發放補償金之義務，但土地法或大法官釋字第110號解釋並無：「在承領人有意見之時，可以暫時免發放補償金之規定。」故被告以該理由拒絕發放補償金並無理由。又該提存於台中地方法院之補償金已於90年10月22日被台中地方法院執西字第14490號執行命令執行在案。而該執行命令為原告之債權人向法院聲請核發，如謂該補償金非原告所有，不可發放於原告，為何原告之債權人得聲請法院為強制執行？又為何被告或台中市政府或張坤卿等人無人對台中地方法院之強制執行提出異議，任由原告之債權人取償？足見該補償金自始即屬原告所有，被告遲延發放補償金達20餘年，且無法律上之依據，故其徵收行為早已失效。
㈡被告部分：
⒈按行為時土地法第233條規定，徵收土地應補償之地價
及其他補償費，應於公告期滿後15日發給之。同法第237條規定，地政機關發給補償地價及補償費，應受補償人不能受領者，得將款額提存待領。又按司法院釋字第110號解釋以，需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案應從此失其效力。本案原告主張徵收土地應補償之地價及其他補償費，未於公告期滿後15日發給，參照司法院釋字第110號解釋：「其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限」。可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果，其所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要觀之，亦不應輕易使之趨於失效。故如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。故而只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。現行土地徵收條例第20條第3項第3款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力，法理上實相一致，足供佐證（最高行政法院93年度判字第718號裁判意旨參照）。
⒉本案系爭3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，依
據台中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明所敘：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辨理放領移轉登記‧‧‧，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。‧‧‧對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」以致原告未能受領補償費。復因原告與承領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，案經台中市政府85年11月11日召開協調會議，原告與承領人均有出席，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」台中市政府據其結論依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於台灣台中地方法院提存所（87年度存字第3857號），俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案。故系爭土地不能受領補償費之情事，因屬不能歸責於補償機關之事由，自生阻卻徵收失效之效果。
理 由
一、按本件被告代表人（院長）業已更換，被告陳明新代表人承受訴訟，於法無違，應予准許。
二、按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。但因實施國家經濟政策，或舉辦第208條第1款、第2款或第4款事業徵收土地，得呈准行政院以土地債券搭發補償之。」、「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」分別為行為時土地法第233條及第237條所規定。又「需用土地人不於公告完畢後十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依照本院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」亦經司法院大法官會議釋字第110號解釋有案。可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。是只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，自應阻卻徵收失效之效果。
三、原告起訴主張：台中市○○區○○段○○○○○號（權利範圍475860分之101379）、同段317號（權利範圍475860分之101379）、同段317-1號（權利範圍475860分之101379）等3筆土地，為原告自父親張啟榕繼承取得之土地。該3筆土地經台中市政府奉報被告，被告依63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分，台中市政府遂以63年11月18日府地權字第60769號公告徵收為中山高速公路用地（當時土地所有權人為原告之父張啟榕），依行為時土地法第233條之規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日發給之。」台中市政府應於公告期滿15日內發給補償金，反延至87年11月3日始將該補償金提存至台中地方法院。原告於95年3月15日曾發存證信函，函請被告及台中市政府確認兩造間就行政院63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分及台中市政府63年11月18日府地權字第60769號公告所生之徵收法律關係不存在，嗣經台中市政府以95年3月23日府地用字第0950051714號函通知原告，以及95年5月10日府地用字第0950091658號函轉知原告內政部95年5月9日台內地字第0950078375號函，被告及台中市政府均認為上開土地徵收法律關係既經合法徵收，查無徵收失效之事由，故其土地徵收之法律關係並無不存在之情形。是以原告已先行請求被告確認系爭土地徵收之法律關係不存在未被允許,且本件原告確有即受確認判決之法律上利益，亦不得再就系爭土地徵收之行政處分提起撤銷之訴，合於行政訴訟法第6條提起確認訴訟之要件，乃提起本件確認訴訟。本件確認土地徵收之法律關係不存在之訴，係因被告於系爭土地徵收程序中，未依行為時之土地法第233條之規定於公告期滿後15日發給應補償之地價及其他補償費額，按司法院釋字第110號解釋、第516號解釋及最高行政法院94年判字第01936號判決等見解，系爭土地徵收案失其效力，故系爭土地徵收之法律關係不存在，又原告為系爭土地之所有權人，則系爭土地徵收之法律關係是否存在，攸關原告財產權是否遭被告侵害，自有即受確認判決之法律上利益。又徵收土地之行政處分自以土地登記簿上之所有權人為處分相對人，土地徵收之法律關係存在於徵收補償機關與土地所有權人之間，故土地徵收之補償費用，自以土地登記簿上之所有權人為發放對象，此觀行為時之土地法第227、228條規定甚明。本件系爭土地於徵收時，土地登記簿記載之所有權人既為張啟榕，自應於徵收土地公告期滿後15日內，將應補償之地價及其他補償費，發給於張啟榕。縱有訴外人張坤卿等人主張其為系爭土地之承領人，惟依行為時之土地法第228條之規定，仍應以土地登記簿記載為準，亦即張坤卿等人既非系爭土地之所有權人，亦非登記簿上之他項權利人，自無爭執系爭補償費之權能；況且依據台中市政府66年2月2日府地權字第04966號函說明：
系爭土地在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領，致無法辦理移轉登記，益見系爭土地並未完成徵收放領，土地所有權仍屬張啟榕所有。土地登記簿上既明確記載土地所有權人為張啟榕，且出面爭執之訴外人亦非登記簿上之他項權利人，故應依法將補償費發給予張啟榕，自屬無疑。縱訴外人執詞爭執，惟該爭執事並非法定停止補償費發給之事由，故補償費用發給機關應恪遵法定15日期間，台中市政府尚無由逕予暫緩發放補償費云云，然查：
㈠本件需用土地交通部高速公路工程局為興建高速公路苗栗
至台中段工程，需用坐落台中市西屯、南屯兩區境內私有土地818筆，合計面積98.7750公頃並附帶徵收其地上改良物，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被告63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收，並附帶徵收其地上改良物，交由台中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告徵收，並通知各權利人領取補償費，地價補償費係依平均地權條例第10條規定按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，且於65年1月20日完成所有權登記為中華民國所有，管理機關為交通○○○區○道○○○路局等情，有徵收土地計劃書、被告63年10月29日台內地字第607096號函、台灣省政府63年10月31日府民地丁字第114657號函、台中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告及土地登記簿謄本等件附於原處分卷可稽。
㈡而系爭台中市○○區○○段289-1、317、317-1地號等3筆
（重測前為台中市○○區○○○○段89-3、90-2、114-1地號，土地所有權人為張啟榕，持分均為101379/475860），系爭土地之地價補償費合計74,207元，扣繳土地增值稅14,294元後實得59,913元，惟因該3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，依據台中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明所敘：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記‧‧‧，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。‧‧‧對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」（見原處分卷內該函），以致原告未能受領補償費。復因原告與放領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，經台中市政府於85年11月11日召開協調會議，原告與承領人均有出席，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」台中市政府據其結論依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於台灣台中地方法院提存所（87年度存字第3857號），俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案。
依上說明，本案係屬不能受領之情形，為不可歸責於補償機關，該徵收並不失其效力。
四、綜上所述，本件徵收並不失其效力，原告請求確認與被告間就行政院63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分所生之徵收法律關係不存在，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 6 月 28 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 7 月 4 日
書記官 凌 雲 霄