臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第六八二號九原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 交通部公路總局代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○
徐文宗 律師上 一 人複 代理人 李婉華 律師上列當事人間因土地徵收事件，原告提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段一一一二之一地號土地，因屬台十三線銅鑼外環道新闢工程範圍內，經被告即需用土地人報奉台灣省政府以民國八十六年三月十四日八六府地二字第二二八九三號函准予徵收，並經苗栗縣政府以八十六年四月廿八日八六府地用字第四七五九○號公告在案（公告期間八十六年四月廿九日起至同年五月廿九日止）。原告認上開徵收案之路線規劃有捨直取彎之情事，向苗栗縣政府申請變更規劃路線，經該府以八十八年十二月卅日八八府建土字第八八○○一○九二九七號函覆略以仍依原規劃路線辦理等語。原告不服，循序提起行政訴訟，經本院以九十年度訴字第一三七五號判決駁回確定。嗣原告於九十四年七月一日再向交通部以訴願方式提出陳情，經該部所屬二工處以九十四年七月廿一日二工工字第○九四○○六二○七四號函覆略以台十三線銅鑼外環道路線係依地方需求辦理並無不當乙事，該處已多次答覆在案，不再逐一函覆等語。原告不服，提起訴願遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：台灣省政府八十六年三月十四日八六府地二字第二二八九三號核准苗栗縣○○鄉○○段一一一二之一地號土地之徵收處分應予撤銷，被告並返還該土地予原告。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按原告所有苗栗縣○○鄉○○段一一一二之一地號土地（下稱系爭土地）因苗栗縣銅鑼鄉為交通需要，另開闢外環道，原徵收路線依當時設計結果為向西移二十五公尺。然苗栗縣政府官員受利益之引誘，違反誠實信用原則，私自將原設計廢棄，捨直取彎，改變設計向東移二十五公尺（台十三線３９Ｋ＋５００公尺處），造成河川地減少使用及浪費公帑，有圖利他人之嫌，致原告土地損失至鉅，且苗栗縣政府當初僅以被徵收土地公告現值加計四成價格辦理徵收，顯與實際價格不符，亦造成原告重大損失。原告為此曾就規劃路線不當乙事屢向內政部、法務部、交通部及行政院等機關陳情，並於八十六年一月七日被告召開說明會時提出強烈質疑，惟均未獲妥適處置。銅鑼鄉公所同年七月廿九日通知開會時，原告即表示應向西移二十五公尺，以盡量利用公有河川地之方式作為規劃路線，況土地之徵收本應依土地法及土地徵收條例之精神，盡量以避免徵收私有耕地之方式辦理。該徵收案當時係由台灣省政府核准，原告於苗栗縣政府公告期間曾提出異議，然該府未依法調處，逕以徵收案業經核准，其無權撤銷為由，未予處置。原告曾向內政部陳情請求撤銷系爭徵收處分，然該部當時諉稱非其權責。原告就系爭核准徵收處分亦曾向行政院提起訴願，惟遭訴願決定駁回。被告雖稱於八十六年八月九日經銅鑼鄉公所召開協調會時已獲多數人贊成依現行規劃路線辦理等語，惟其所指「多數人」究竟為何？被告應提供名單予原告，證明其非黑箱作業始能服眾。況原告既已於公告期間內提出異議，為何被告不依相關規定調處而逕行施工？
二、依大法官釋字第一五六號解釋，主管機關變更都市計畫係公法上之單方行政行為，如直接限制一定區域人民之權利、利益或增加其負擔，即具有行政處分之性質，其因而致特定人或可得確定之多數人之權益遭受不當或違法之損害者，自應許其提起訴願或行政訴訟以資救濟。被告為需用土地人，其四次變更規劃路線之行為，參照前揭解釋意旨，核屬行政處分，且該違法處分損及人民權益，原告因而四次拒絕領取補償費，被告逕行提存並辦理土地過戶登記，顯有重大違法。則原告對被告提起本件訴訟，請求撤銷系爭核准徵收處分並返還土地，並無不合。
貳、被告答辯意旨略以：按原告起訴狀之事實及理由部分均在說明關於「苗栗縣政府官員」變更都市計畫之作為有何不當等語，姑不論原告關於○○鄉○○路線部分之描述，多所謬誤，而與真正事實有嚴重出入（該核准路線之選線、歷次路線變更及設計發包等程序屬合法），就其對「苗栗縣政府官員」所提出之諸多指控，不僅與本件訴之聲明毫無關聯，亦與被告無關，況原告請求返還系爭土地部分，並非被告權責，是實無從得知原告據以支持其訴之聲明之主張及理由為何。另原告所附之訴願決定書影本，係交通部針對被告所屬第二區養護工程處九十四年七月廿一日二工工字第○九四○○六二○七四號函所為之訴願不受理決定書，並非原告不服台灣省政府核准八十六年三月十四日之徵收案（即苗栗縣○○鄉○○段一一一二之一地號土地）之徵收處分，而經訴願程序救濟後所得之訴願決定書，故該附件自亦無從作為原告得提起本件撤銷訴訟之已經訴願程序之證明。是原告所提起之本件訴訟，其所列之被告、訴之聲明、事實及理由段之主張及其附件，相互間並無任何關聯之處，無法證明原告之訴為合法及有理由。次按原告訴之聲明既係請求撤銷台灣省政府核准八十六年三月十四日之徵收案並請求返還土地，則原告應以承受其業務之內政部或其上級機關為被告提起撤銷訴訟，當事人始為適格，方能適切解決系爭土地徵收紛爭，亦始有提起撤銷訴訟的實益。故原告對被告提起本件訴訟，欠缺權利保護要件，當事人顯不適格。退步言之，縱原告係以內政部或其上級機關為被告提起撤銷訴訟，其亦未提出就內政部徵收系爭土地之行政處分，已經過訴願程序救濟之證據，則其訴亦不合法。
理 由
一、按原告所有坐落苗栗縣○○鄉○○段一一一二之一地號土地，經被告報奉台灣省政府准予徵收，並經苗栗縣政府公告在案，原告認上開徵收案，因被告之路線規劃有捨直取彎之違法情事，向苗栗縣政府申請變更規劃路線未果，如事實欄所示之過程，循序提起本件行政訴訟，訴請台灣省政府八十六年三月十四日八六府地二字第二二八九三號核准該土地之徵收處分應予撤銷，被告並返還該土地予原告等語。
二、經查，原告所有上開土地，因屬台十三線銅鑼外環道新闢工程範圍內，經被告即需用土地人報奉台灣省政府以八十六年三月十四日八六府地二字第二二八九三號函准予徵收，並經苗栗縣政府以八十六年四月廿八日八六府地用字第四七五九○號公告在案（公告期間八十六年四月廿九日起至同年五月廿九日止），有上開函件、公告、徵收土地計劃書及補償清冊在卷可稽。是本件核准徵收機關係台灣省政府，又因台灣省精省，由行政院以八十八年六月三十日台八十八內字第二五三五五號令，依台灣省政府功能業務與組織調整暫行條例第四條第五項規定，將台灣省政府主管核准徵收土地之事項，於法規修正前調整由中央地政機關即內政部主管，即由內政部承受該業務。是關於系爭土地徵收案，被告僅為需用土地人，並非核准徵收機關，原告如不服系爭土地之徵收處分，自應於法定期間內向內政部提起訴願，又如不服訴願決定，再循序以內政部為被告，提起行政訴訟。惟經本院數次向原告闡明，原告仍堅持請求被告撤銷系爭土地徵收案，又提起行政訴訟應以適格當事人始足當之，若當事人不適格，則欠缺權利保護要件，應以判決駁回之（最高行政法院五十年度判字第一一○號判例及該院九十年六月十九日九十年六月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。是本件原告請求被告撤銷系爭土地徵收之部分，自屬被告當事人不適格，權利保護要件有所欠缺，應予駁回。
三、另按提起撤銷訴訟須以經過訴願程序為其前提，其未經過訴願程序，遽行提起行政訴訟，自非法之所許。是原告如不服系爭土地之徵收處分，應於法定期間向內政部提起訴願，有如前述，惟依卷附交通部九十四年十一月一日交訴字第○九四○○五四五七八號及內政部九十五年一月廿四日台內訴字第○九五○○○○八六四八號訴願決定，均以原告所提起之訴願不合法，予以訴願不受理，原告尚非以系爭土地之徵收處分有違法事由，而向內政部提起訴願，併予敘明。
四、再按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。．．．」固為行政訴訟法第八條第一項所規定。然原告提起給付訴訟，必須其所主張之特定公法上原因，致被告有向原告為給付之義務存在，即被告有原告所主張之公法上給付原因存在，始得認為原告之請求為有理由。次查，系爭土地經被告報奉台灣省政府准予徵收，該徵收處分既未經撤銷或失其效力，仍屬有效存在，系爭土地因徵收而登記為國有，被告為管理機關，有土地登記謄本在卷可佐，是原告以該徵收處分有違法事由，請求被告返還系爭土地，難認原告有此公法上之請求權，自為無理由，該部分訟訴亦應予駁回。
五、另兩造間有關本件其他主張及論證，核與本件判決結果不生影響，爰不一一論究，又原告請求本院至現場履勘，亦核無必要，均併敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 3 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 9 日
書記官 陳 鼎 鈞