臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第六九四號原 告 甲○○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺中縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因救濟金事件，原告不服經濟部中華民國九十五年十月十八日經訴字第○九五○六○六四四九○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國七十八年間向被告申請使用坐落台中縣○○鎮○○段○○○號大甲溪河川公地種植地瓜，經原告依被告七十八年十二月十一日府工水字第二二九九○五號函指示，砍除其前種植於該土地上之高莖作物後，被告以七十九年四月九日府工水字第○五八八八三號函准予原告使用上開土地，使用期限至八十二年四月卅日止，該函說明並載明「如因河川治理工程設施或其他管理上之需要須將該河川地收回終止使用時，經本府（即被告）依『台灣省河川管理規則』第卅四條第二項規定辦理撤銷許可者，不得要求任何補償。」等語（原告七十八年二月十四日亦出具同上開說明內容之河川公地申請使用承諾書）。嗣八十二年間被告將大甲溪河川公地收回作為東勢河濱公園使用，並以地上物剷除救濟方式補貼耕作戶之作物損失。原告以首揭土地當時仍有地上物存在，卻未獲核發救濟金為由，自八十四年八月起多次向被告陳情請求補發救濟金，迭經被告以八十四年九月八日八四府工水字第二二三○七六號及八十八年六月三日八八府工水字第一六二八二五號函否准所請。原告再以九十一年未具日期及九十二年六月十六日陳情書請求核發救濟金，經被告審核東勢鎮公所以九十二年七月十五日東鎮農字第○九二○○一一○五七號函檢送之清冊及鄰田使用戶切結書等資料後，認上開土地於八十二年間確無地上物存在，且原告所提之農林作物核算清冊難以考證其真實性，而以九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函維持原決定不予救濟。原告就上開九十二年九月八日函，曾於同年十月廿一日再向被告陳情請求發放救濟金，並於九十二年至九十四年間經由縣議員王憲堂、余文欽服務處及東勢鎮公所函請被告再行斟酌並核發救濟金，亦經被告分別以九十四年一月卅一日府工水字第○九四○○三一一七七號及九十四年十月三日府工水字第○九四○二六六七二二號函原告仍依前揭九十二年九月八日函辦理。嗣原告於九十五年四月十三日再向東勢鎮公所陳情請求核發救濟金，經該所函轉被告以九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函覆略以該事件業已答覆在案，仍請依九十二年九月八日函辦理等語。原告不服，就前揭九十二年九月八日及九十五年五月廿六日函提起訴願遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分（即被告九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號及九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函）及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按原告於接獲被告九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函後，於同年十月廿一日即發文予被告表明對該函不服，並請求發給救濟金，被告亦以同年十一月七日府工水字第○九二○三○○八一三號函覆原告表示已於請示當中。是依訴願法第六十一條規定，原告早於九十二年十月廿一日即有不服之意思表示，該日當得視為提起訴願之日。又上開函文係何時收受雖已不復記憶，惟被告既未能提出已合法送達之證明，自不得遽為不利原告之判斷。至被告稱九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函非行政處分乙節，按該函為九十二年九月八日函之延續，亦損及原告合法權益，亦請求一併撤銷之。
二、原告早於七十八年以前即在坐落台中縣○○鎮○○段一五地號土地（下稱系爭土地）上種植大量之木瓜、梅樹、香蕉、番石榴、黑葉竹等高莖作物，其後為取得合法使用權，方向被告申請承租使用，並依被告指示將上開高莖作物全部砍除，惟使用期限未屆滿，系爭土地即遭被告收回作為河濱公園用地。但被告獨厚訴外人房金祥等濫墾戶，對其核發救濟金，對於守法墾耕戶之原告卻未給付分文，顯非合理且有重大違法。被告雖引以台灣省河川管理規則第三十四條規定以資辯駁，惟系爭土地之使用許可既未經撤銷，自無該條文之適用。被告九十二年九月八日函文雖稱「無相關可視為中立之單位機關加以認定」、「原告所提之農林作物核算清冊難以考證其真實性」等語，惟本件經原告陳情結果，台中縣議會以東勢地區議員組成五人專案小組，先後於八十六年一月十四日、三月十一日及六月廿日召開三次會議並作成調查報告書，且於八十六年十二月第十三屆第十二次臨時大會議決照案通過，並函請被告迅速對原告核發救濟金。按台中縣議會及東勢鎮公所均為中立機關，該函前揭所載顯有不實。又東勢鎮公所人員於八十二年二月九日至十一日會同原告前往系爭土地查估農作物，因其瞭解原告係因合法承租墾耕而依被告函文砍除原種植之高莖作物，而僅得由殘存之樹頭等約略估計核算，正式查估日期因而延至同年十月卅日，該日並經東勢鎮公所、被告計劃室及水利課人員會同原告於現場勘查而作成會勘結論。原告乃依該會勘結論，依據殘存樹頭據實填報並經鄰田使用戶切結證明屬實後，報請東勢鎮公所審核。該所於鎮長、秘書、農業課長及核算人於「東勢鎮大甲溪河濱休閒公園預定地農林作物核算清冊」上蓋章認定後，方以八十三年六月三日八三東鎮農字第八八九三號函送請被告鑒核。嗣經議會專案小組調查後，東勢鎮公所復以九十二年七月十五日東鎮農字第○九二○○一一○五七號及九十三年十二月二日東鎮農字第○九三○○二二三六七號函，將經確認證明為正確之清冊、李謝二人及鄰田使用戶切結書檢呈被告，並表明「本所據此予以確認屬實，呈請縣府卓處」等語。是原告所提文件已經東勢鎮公所三次確認，被告前揭函文如何令原告心服。被告復辯稱原告所提之農林作物核算清冊所載樹種及數量不實等語，惟系爭土地上之高莖作物縱於七十九年間砍除，致被告八十二年間進行查估時其上確無地上物存在，惟原既已種植作物即符合救濟要件，被告仍應補償。又八十八年五月間當時被告代表人之機要秘書史哲先生已明白表示救濟金改為八成發給，原告亦表同意，惟嗣後被告八十八年六月三日函文竟又否准原告所請，其行政裁量權何在？原告實不知如何依循。綜上，被告認定原告不符請領救濟金之要件，當有違誤，被告應本於行政裁量權對原告核發救濟金。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告雖提出九十二年十月廿一日陳情書，訴稱其就九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函已於法定期間內向被告聲明不服等語，惟該陳情書僅以一般陳情方式提出，而由權責機關予以查復，充其量僅為行政機關對於民眾陳情案件之處理，並非聲明不服之書面意思，不得以該陳情書送達被告之時間，視為原告已合法提起訴願，且該陳情書並非訴願法之所定訴願書，亦即並非於法定期間內向被告所為之不服原行政處分之表示。故依訴願法第五十七條規定，原告須於不服原行政處分之表示到達訴願管轄機關或原行政處分機關之三十日內，補送合於訴願法第五十六條規定之訴願書，方屬適法，原告遲至九十五年間始提起訴願，顯已逾法定不變期間。況縱如原告所稱業於九十二年十月廿一日表明不服，亦已逾提起訴願之法定期間。原告復稱其曾於同年九月廿三日向民意代表陳情為不服之表示並代轉被告，惟民意代表並非行政機關，自不生訴願法第六十一條視為自始已向訴願管轄機關提起訴願之問題，是原告仍未合法提起訴願。至被告九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函，僅係函覆原告仍請依九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函辦理等語，屬觀念通知，並非行政處分。又關於被告八十四、八十八年間否准原告申請救濟金之函文是否合法送達乙節，因承辦人員更迭實已以無從查證，惟觀乎原告屢次陳情表示不服，即可證實原告確實已收受或知悉該等行政處分。
二、系爭土地係於八十二年間開闢為河濱公園使用，然原告於申請河川公地使用時，即已承諾倘將來因政府收回而終止使用時，絕無異議且不要求任何補償等語，且台灣省河川管理規則第三十四條亦已明文規定如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。再者，原告於當初整地時既已將高莖作物砍除，則八十二年間發放救濟金當時，系爭土地上確無地上物存在，縱使原告種植地瓜，其因屬短期之低莖作物，亦不得請求補償。且八十二年間所發放之救濟金可否追溯至七十八年所種植作物，並無相關案例可循，又因時隔已久，原告所提示之相關證明文件及其七十八年以前所種植作物之種類與面積，亦難以考證其真實性，相關鄰田使用戶等文件亦不足以證明屬實。且原告當時所提出之核算清冊與清除清冊所載之樹種及數量均不相符，況該等文件並非由東勢鎮公所出具之查估清冊，該所亦認原告不符請領要件。又經被告就是否應發給救濟金乙事請示經濟部水利署結果，該署以九十二年十二月一日經水政字第○九二五○五二八七○○號函回覆略以：「．．．是否發予救濟金，應屬貴府行政裁量範疇，請本於權責自行酌處。」等語，故得否准予救濟乃行政首長之行政裁量權，並無法令之明文依據，是被告拒絕發給救濟金，並無不合。
理 由
一、本件原告以其於七十八年間向被告申請使用系爭土地種植地瓜，如事實欄所示之過程，經被告准予原告使用該土地，使用期限至八十二年四月卅日止。嗣八十二年間被告將大甲溪河川公地收回作為東勢河濱公園使用，並以地上物剷除救濟方式補貼耕作戶之作物損失。原告以該土地當時仍有地上物存在，卻未獲核發救濟金為由，自八十四年八月起多次向被告陳情請求補發救濟金，經被告以八十四年九月八日八四府工水字第二二三○七六號及八十八年六月三日八八府工水字第一六二八二五號函否准所請。原告再以九十一年未具日期及九十二年六月十六日陳情書請求核發救濟金，經被告以九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函維持原決定不予救濟。原告於九十五年四月十三日再向東勢鎮公所陳情請求核發救濟金，經該所函轉被告以九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函覆略以該事件業已答覆在案，仍請依九十二年九月八日函辦理等語。原告不服，就前揭九十二年九月八日及九十五年五月廿六日函提起訴願遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱：原告早於七十八年以前即在系爭土地上種植大量之木瓜、梅樹、香蕉、番石榴、黑葉竹等高莖作物，其後為取得合法使用權，方向被告申請承租使用，並依被告指示將上開高莖作物全部砍除，惟使用期限未屆滿，系爭土地即遭被告收回作為河濱公園用地。但被告獨厚訴外人房金祥等濫墾戶，對其核發救濟金，對於守法墾耕戶之原告卻未給付分文，顯非合理且有重大違法等語。
三、經查，被告於八十二年間將系爭土地收回作為東勢河濱公園使用，並以地上物剷除救濟方式補貼耕作戶之作物損失。原告以該土地當時仍有地上物存在，卻未獲核發救濟金為由，自八十四年八月起多次向被告陳情請求補發救濟金，雖經被告以八十四年九月八日八四府工水字第二二三○七六號及八十八年六月三日八八府工水字第一六二八二五號函否准所請（本院卷三四至三六頁），惟原告稱並未收到該二函件，被告亦無法提出此二函件送達於原告如郵件回證等相關資料，亦無其他事證足認原告知悉該二函件之內容，尚難認此二函件已對原告送達，而對原告發生行政處分送達之效力。是原告九十一年未具日期及九十二年六月十六日陳情書請求被告核發救濟金，經被告以九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函維持原決定不予救濟（同卷三七頁），即否准原告之上開請求，方為對原告發生法律效果之行政處分，又原告稱其不知收到被告該函件之確切日期，被告對此亦未提出送達該函予原告之郵件回執，該函件亦未依行政程序法第九十六條第一項第六款之規定，記載不服行政處分之救濟方法、期間及受理機關，依同法第九十八條第三項之規定，自該函送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，是原告於同年十月廿一日函被告，表示對該函不服，並請求發給救濟金（同卷十八頁），被告亦以同年十一月七日府工水字第○九二○三○○八一三號函覆原告，表示依原告上開函件向內政部等單位請示中（同卷十七頁），亦可認被告於同年十一月七日前已收受原告上開不服被告同年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函之意思表示，而得認為原告於法定期間對被告該函件提起訴願，合先敘明。
四、次查，原告雖於七十八年以前即在系爭土地上種植大量之木瓜、梅樹、香蕉、番石榴、黑葉竹等高莖作物，然為取得該土地合法使用權，於七十八年二月十四日向被告立具承諾書，承諾倘將來因政府收回而終止使用時，絕無異議且不要求任何補償等語（同卷四十頁），另依被告七十八年十二月十一日府工水字第二二九○九五號函（同卷三十頁）指示，將上開高莖作物全部砍除，並於七十九年二月九日向被告請求放租（同卷三九頁），經被告准予原告使用系爭土地，使用期限至八十二年四月卅日止（同卷三三頁）。從而，系爭土地經被告於八十二年間開闢為河濱公園使用時，該土地上已無原告所種植之高莖作物，此事實並為原告所不爭，原告雖曾合法使用系爭土地，惟對於土地有使用權，與政府機關收回河川公地，為達行政目的及獎勵配合施工，關於人民在公有土地上所種植地上物，發給救濟金，係屬二事，土地上既無作物存在，並非因政府機關收回公有土地而須加以剷除，人民自不得要求政府機關對於其過去所種植之作物發給救濟金，縱使被告對無合法使用權於河川公地種植高莖作物者，予以發給救濟金，而原告雖有合法使用權，但土地上已無高莖作物，不予發給救濟金，二種情形有間，亦無違反平等原則可言。本件原告要求被告依系爭土地上之殘存之樹頭，約略查估核算救濟金，自屬無據。被告另依台灣省河川管理規則第三十四條規定，執以如因河川治理工程設施、公共灌溉設施、政府公用、開發新生地或其他管理上之必要，應撤銷許可，不予任何補償。又就本件應否發給救濟金事宜，經請示經濟部水利署結果，該署以九十二年十二月一日經水政字第○九二五○五二八七○○號函回覆略以：「．．．是否發予救濟金，應屬貴府行政裁量範疇，請本於權責自行酌處。」等語（同卷三八頁），認得否發給救濟金，事關行政裁量，並無法令依據，對原告請求對系爭土地上作物發給救濟金，予以否准，洵屬正當。
五、綜上所陳，被告九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函，即否准原告請求發給救濟金之處分，依上開說明，並無違誤，訴願決定以原告對該處分逾期提起訴願，予以不受理，雖有未合，但結論並無不同，該部分訴願決定仍應予以維持，原告請求撤銷該部分訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
六、至被告九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函（同卷四一頁），係函覆略以上開原告陳情請求發給救濟金事件業已答覆在案，仍請依九十二年九月八日府工水字第○九二○二三八六八五號函辦理等語，並未對原告請求之事項，重新為實體審查及判斷，僅屬觀念通知，即學理上所謂之重覆處分，並無發生法律效果之行政處分。次按提起行政訴訟法第四條之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，始得向法院提起之，若無此種情形，而人民卻向高等行政法院提起撤銷訴訟，其起訴即應認不備要件。經本院對原告闡明後，原告仍稱被告九十五年五月廿六日府工水字第○九五○一四五○八七號函為行政處分，而請求併予撤銷此函及該部分訴願決定（訴願決定對此部分予以不受理，亦無不合），自非適法，爰不另為裁定，此部分併於本件判決駁回之。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 1 月 24 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 1 月 29 日
書記官 陳 鼎 鈞