臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00729號原 告 良大環保有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺中縣太平市公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因都市計畫法事件，原告不服臺中縣政府中華民國95年11月17日府訴委字第0950320527號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告於坐落臺中縣太平市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）開設砂石場，批發、零售砂石，經被告查獲系爭土地位於「太平（中平地區）都市計畫保護區」內，被告乃於民國（下同）95年7月3日以太平工字第0950018468號函，請原告於文到後即行停業或遷移，再於95年7月27日以太市工字第0950021852號函檢附違反都市計畫法案件處分書，處原告新臺幣（下同）60,000元，並限於文到之日停止使用。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造爭點及陳述：
壹、原告方面：
一、聲明：求為判決：撤銷訴願決定及原處分。
二、陳述：㈠依都市計畫法之處罰之前提要件須為「都市計畫範圍內」土
地或建物，然系爭土地使用分區屬「一般農業區」，使用類別為「農牧用地」，有土地登記簿謄本可稽。又依95年太平市公所印製發行之太平市○市○○街道圖觀之，系爭土地仍係屬「農業區」，並非保護區，亦非屬都市計畫範圍內之土地，自無違反都市計畫法之問題。再者，依都市計畫法臺灣省施行細則第28條規定，係以違反「保護區」內土地之使用為要件，然本件被告係依舊圖，逕認該區仍為保護區，○○○區○街道早在87年6月30日已重新整編，是在被告處分前，早已非保護區，被告原處分逕以數年前之都市○○街道圖為依據，而未依案發時之圖面為依據，自失其處罰之根據，顯屬不當。
㈡另經原告向臺中縣政府調閱該區之圖本，發現該區軍事保護
區於84年10月23日依八四府工字第261392號函解除管制，是該區早非保護區已甚明。是原告自無被告所函稱已違反都市計畫「保護區」土地使用分區之管制規定，自無違反都市計畫法之規定。
㈢又該區內於4年前新設置九二一震災公園，被告所屬清潔隊
亦設置於此多年，另槌球場、棒球場及兒童公園等皆於此區域設置，如謂該區為「保護區」，何以被告得以自行設置上開清潔隊、公園及球場等用地？原告依法承租，承租前原告亦向地政事務所查閱系爭土地之土地登記簿謄本，亦記載一般農業區、農牧用地。土地登記本有公示性及公信性，原告當信賴向地政機關申請之土地登記簿謄本，怎能想像其為保護區？是原告主觀上並無故意或過失可言。訴願機關認原告有過失，顯然有誤。
貳、被告方面：
一、聲明：求為判決：駁回原告之訴。
二、陳述：㈠原告於本市○○段○○○○號土地開設砂石場批發、零售，核
已違反都市計畫「保護區」土地使用分區之管制規定，依據都市計畫法第79條第1項、第80條規定及都市計畫法臺灣省施行細則第28條規定，被告以95年7月3日太市工字第0950018468號函請於文到後即行停業或遷移，惟原告置之不理，仍然繼續營業，遂以95年7月27日太市工字第0950021852號函檢送違反都市計畫法案件處分書及被告收入繳款書各乙份，茲限期繳納罰鍰，並限於文到之日停止使用。被告鑒於原告仍未停業或遷移，遂再以95年9月11日太市工字第095002668
0 號函送臺中地方法院檢察署依法偵辦，經該署偵結以95年
11 月17日中檢惠歲095年度偵字025371號起訴在案。㈡關於原告檢附系爭土地登記謄本記載使用分區為「住宅區」
及使用地類別為「農牧用地」乙節，核該地號土地係屬「太平（中平地區）都市計畫」「保護區」，如太平都市計畫使用分區參考圖，至於土地登記簿註記，應屬地政事務所誤繕，依據製作非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知第10條第4點：「經發布都市計畫地區之土地，應依都市計畫主管機關提供之計畫範圍資料，將該範圍內非都市土地使用分區及用地編定註銷，並通知所有權人。」。
㈢關於軍事保護區於84年10月23日八四府工字第261392號函解
除管制乙節，核該軍事保護區係依光隆軍區手榴彈投擲場圓心半徑劃設，涵蓋有住宅區、乙種工業區、保護區、公園用地、道路用地、污水處理場、堤防用地、河川等使用分區及公共設施用地，故解除管制後仍需依都市計畫土地使用計畫開發。
理 由
一、按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。」、「不遵前條規定拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，除應依法予以行政強制執行外，並得處6個月以下有期徒刑或拘役。」、「保護區為國土保安、水土保持、維護天然資源與保護環境及生態功能而劃定，經縣（市）政府審查核准得為下列之使用:一、．．．。六、土石方資源堆置場及其附屬設施。七、廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施。」、「保護區內之土地，禁止下列行為。但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限:一、砍伐竹木。但間伐經中央目的事業主管機關審查核准者，不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。四、採取土石。五、焚毀竹、木、花、草。六、名勝、古蹟及史蹟之破壞或毀滅。七、其他經內政部認為應行禁止之事項。」、「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、「都市計畫保護區、農業區土地依本細則前開第27條第1項及第29條第1項但書規定設置之各項設施，除都市計畫說明書或其他法令另有規定外，應依本要點規定申請土地核准容許使用。但本細則第30條另有規定者，從其規定。」、「依本要點申請同意設置之各項設施，於農業區者不得妨礙鄰近既有農水路設施之使用功能及農業生產環境；於保護區者不得影響生態資源及水土保持。」及「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足資認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」分別為都市計畫法第79條第1項、第80條、都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項、第28條、行政罰法第7條第1項、第18條第1項、臺中縣都市計畫保護區農業區土地使用審查要點第2點、第5點第1項規定所明定及最高行政法院75判字第309號判例所明示。
二、本件被告經臺中縣太平市長億里里民陳情，於95年6月14日查獲原告未經臺中縣政府核准在系爭土地開設砂石場堆置、批發、零售砂石等情，業經土地所有人向被告提出答覆書載明「…立答覆書人等共有太平市○○段○○○號部分土地，於民國95年4月14日出租良大環保有限公司作為砂石堆置及資源回收貯存場所。…立答覆書人已督促承租人良大環保有限公司…積極向主管機關辦理許可證明及設置許可…」，原告與土地所有權人訂有土地租用契約書第2條亦載明「…承租作砂石場堆置使用…」（見訴願卷第16頁），並有被告於現場拍攝之照片數幀附卷（見本院卷第73至79頁）足憑，照片中已清楚顯示堆置大堆砂石、大型砂石車或正欲開進砂石場、或正由挖砂石車挖取砂石堆放於載運砂石車上，砂石場門口亦樹立「砂石場批發零售」看板廣告載明確有砂石買賣，而該土地係坐落「太平（中平地區）都市計畫保護區」內，亦有原告所提「臺中縣太平市都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書載明本件土地確係「太平（中平地區）都市計畫」「保護區」（見本院卷第103頁），原告事先未經主管機關核准之情，亦經原告之實際負責人林泳鰡（臺灣臺中地方法院檢察署檢察官95年偵字第25371號起訴書認定實際負責人，起訴書附本院卷第50頁）95年6月23日所提答覆書載明「…本砂石場…本人依土地使用法令，積極辦理申請中，近日因里長選舉忙碌，尚請貴所見諒。」（見訴願卷第22頁），陳述明確，且原告迄96年1月17日始向臺中縣政府提出申請書申請核准，亦有臺中縣政府96年1月22日府建城字第0960021315號函附卷（見本院卷第117頁）可稽，自堪置信。
三、被告以：該土地係坐落「太平（中平地區）都市計畫保護區」內，依據都市計畫法臺灣省施行細則第27條第1項第6款及第7款規定，設置土石方資源堆置場及其附屬設施或廢棄物資源回收貯存場及其附屬設施必須經臺中縣政府核准。且依同規則第28條第2款規定，於保護區內禁止破壞地形或改變地貌，其行為已該當都市計畫法第79條第1項及都市計畫法臺灣省施行細則第27條、第28條規定之構成要件，且本件並無阻卻違法之事由；又以行政罰法第7條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」而本件系爭土地為都市計畫保護區業經公告在案，原告違規使用系爭土地顯然有過失。故本件原告之行為該當都市計畫法第79條第1項規定之構成要件，違法有責，並審酌行政罰法第18條第上項規定之裁處罰鍰要件，以95年7月27日太市工字第0950021852號函檢附違反都市計案件處分書，處原告60,000元，並限於文到之日停止使用，尚無不合。
四、原告雖主張：原告依法承租，承租前原告曾向地政事務所查閱系爭土地之土地登記簿謄本，亦記載一般農業區、農牧用地。土地登記本有公示性及公信性，原告當信賴向地政機關申請之土地登記簿謄本，怎能想像其為保護區？是原告主觀上並無故意或過失可言。依都市計畫法之處罰之前提要件須為「都市計畫範圍內」土地或建物，然系爭土地使用分區屬「一般農業區」，使用類別為「農牧用地」，有土地登記簿
謄本可稽。又依95年太平市公所印製發行之太平市○市○○街道圖觀之，系爭土地仍係屬「農業區」，並非保護區，亦非屬都市計畫範圍內之土地，自無違反都市計畫法之問題。另經原告向臺中縣政府調閱該區之圖本，發現該區軍事保護區於84年10月23日依八四府工字第261392號函解除管制，是該區早非保護區已甚明。是原告自無被告所函稱已違反都市計畫「保護區」土地使用分區之管制規定，自無違反都市計劃法之規定。又該區內於4年前新設置九二一震災公園，被告屬清潔隊亦設置於此多年，另槌球場、棒球場及兒童公園等皆於此區域設置，如謂該區為「保護區」，何以被告得以自行設置上開清潔隊、公園及球場等用地？原告依法承租，卻反不能使用？
五、惟查「旨揭土地於何日發布都市計畫係屬臺中縣太平市公所管轄…」業經臺中縣太平地政事務所函復原告在案（見本院卷第104頁），足見太平市都市計畫使用分區之公布，係屬臺中縣太平市公所管轄之職權。臺中縣太平地政事務所縱於土地登記簿予以註記，亦僅供參考，並不能取代主管機關之公布，此觀土地登記規則第2條規定「土地登記，謂土地及建築改良物（以下簡稱建物）之所有權與他項權利之登記。」自明，故該項都市土地使用分區之註記，與土地登記之公示與公信性（民法第758條、第759條參照）無涉。而本件土地屬都市計畫區內之保護區亦已如前述，原告不先行向主管機關查明，自無從以土地登記簿不符之農業區註記，主張信賴保護，或進而主張無過失。原告提出太平市○市○○街道圖主張：依太平市○市○○街道圖觀之，系爭土地仍係屬「農業區」，並非保護區云云，惟該「都市○○街道圖」主要應在表示街道之相關位置之參考圖說，例如該圖圖示載黃色中間以一橢圓形中註明「住」字，表示住宅區，但該圖中之坪林里、勤益里、福隆里、興隆里包括太平市第五公墓附近，以等高線觀之，應屬山區，圖上卻均著黃色，但無註明「住」字，足見其僅在以顏色區別易找而已，且依該圖示綠色加註「農」始為農業區，該圖中系爭地雖著綠色，並未加註「農」字（以上見本院卷第12頁該街道圖），自非農業區，亦如上述，僅供一般市民便於尋找而已，其非精確之使用分區圖說至明，參以太平市都市計畫參考圖（本院卷第51頁），系爭土地即標示為保護區，足見該「都市○○街道圖」僅供該市市○街道參考之用，並不能作為是否保護區之依據甚明。次按「保護區內之土地，禁止下列行為。但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限:一、砍伐竹木。但間伐經中央目的事業主管機關審查核准者，不在此限。二、破壞地形或改變地貌。三、破壞或污染水源、堵塞泉源或改變水路及填埋池塘、沼澤。四、採取土石。五、焚毀竹、木、花、草。六、名勝、古蹟及史蹟之破壞或毀滅。七、其他經內政部認為應行禁止之事項。」都市計畫法臺灣省施行細則第28條已規定明白亦已如首揭法條所規定，而原告迄未經向主管機關申請核准，即擅行堆置販售，尤難謂無過失。原告稱該區軍事保護區於84年10月23日依八四府工字第261392號函解除管制，固為被告所不否認，惟該區雖已解除軍事保護區之管制，但仍屬都市計畫之保護區，亦有被告函復原告之復函附卷可稽（本院卷第106頁），況有使用分區證明可證亦如前述（分區證明見本院卷第103頁），原告該主張顯有誤會。原告雖質疑該區既為「保護區」，何以被告仍得自行設置上開清潔隊、公園及球場等用地？原告依法承租，卻反不能使用？惟如上所述，都市計畫法臺灣省施行細則第28條已規定「但第1款至第5款及第7款之行為，為前條第1項各款設施所必需，且經縣（市）政府審查核准者，不在此限」，故並非全不能設置，故原告亦自陳目前（本件事後）已向臺中縣政府申請許可中，亦可自明，故並不矛盾。原告雖又主張於本件土地上從事堆置土石，未經主管機關核准設立申請許可，業經臺中縣環境保護局依法處分，並已繳納罰款，故本件被告應撤銷原處分，以免一事不兩罰之規定云云，惟依原告所提臺中縣環境保護局執行違反廢棄物清理法案件處分書載其違反時間為95年11月17日11時（見本院卷第108頁），而本件處分書載其查報日期為95年6月14日（見本院卷第40頁處分書），已顯有不同；且該違反廢棄物清理法案件之違反事實載係「從事營建剩餘土石方破碎、篩分及堆置作業，惟未經主管機關或公共工程主辦機關核准設立可兼收容處理回收再利用之處理場所，即逕行再利用。」「依廢棄物清理法第52條規定裁處」（見本院卷第108頁），而本件違規事實摘要則載係「開設砂石場批發零售」、「依都市計畫法第79條」（見本院卷第40頁），其行為亦有不同，其處罰之性質與種類復屬不同，亦必須採用不同之處理方法或手段，以達行政目的所必要，並非一事兩罰（司法院釋字第503號解釋參照）。另原告請求延期辯論無非以原告之代表人另涉刑事責任，已經檢察官提起公訴，為昭慎重，並維護原告及代表人之權益，原告擬委任律師代理訴訟，請求將言詞辯論期日改至農曆年後，俾便律師有充分之時間閱卷研究案情云云，惟查被檢察官起訴者為原告公司之實際負責人林泳鰡並非其代表人有起訴書附卷足稽（本院卷第50頁），依該起訴書載起訴日期為95年11月10日，書記官制作起訴書日期為95 年11月14日，林泳鰡接到起訴書之日期應在其後數日間，故苟為其實際負責人之刑責故，在95年11月間已可與律師充分討論，並決定本件是否委任律師代理訴訟，且原告已陳明本件起訴書狀係委請律師代撰（見本院卷第94頁筆錄），則當時甫將起訴，欲討論案情，饒有餘裕，何愁無充分時間討論案情？當時既已決定僅代行撰狀，何以如今又亟須委任律師，又須延期辯論？如須閱卷則於96年1月26日遞聲請改期狀時，即可一併遞送委任律師狀及聲請閱卷狀，乃迄96年2月1日言詞辯論期日卻始終未見委任律師代理，足見其並無委任之決定，僅徒生延滯訴訟之結果，故其聲請難以准許，併此敘明。原告之主張俱無理由，原處分核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請予以撤銷，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
第三庭審判長法 官 王茂修
法 官 莊金昌法 官 林金本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 2 月 8 日
書記官 朱敏諄