臺中高等行政法院判決
95年度訴字第00739號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○戌○○亥○○天○○地○○宇○○宙○○○玄○○共 同訴訟代理人 何志楊 律師複代理人 Ｃ○○被 告 臺中市北區區公所代 表 人 黃○○訴訟代理人 Ｂ○○
Ａ○○Ｄ○○上列當事人間因返還震災慰問金事件，原告不服臺中市政府中華民國95年10月18日府法訴字第09500216494號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告等所有坐落台中市○區○○里○○路○○○巷A至F棟房屋(美麗殿大廈)於民國(下同)88年9月21日發生921集集大地震時，被告於有條件下(⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金)認定為全倒。嗣被告依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：
本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告乃於94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金新台幣(下同)10萬元整。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.被告作成撤銷先前發給20萬元慰助金之違法處分已逾2年除斥期間：
⑴按「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關
知有撤銷原因時起2年內為之。前條之補償請求權，自行政機關告知其事由時起，因2年間不行使而消滅；自處分撤銷時起逾5年者，亦同。」行政程序法第121條定有明文。又按「民法第197條第1項規定：『因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，2年間不行使而消滅』。所謂知有損害及賠償義務人之知，係指明知而言。」(最高法院72年台上字第1428號判例意旨參照)因此行政程序法第127條第1項所稱之「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」亦應作相同解釋，而係指原處分機關或其上級機關明知前行政處分有撤銷原因而言。再「民法第244條第1項之撤銷訴權，依同法第245條規定，自債權人知有撤銷原因時起，1年間不行使而消滅。該項法定期間為除斥期間，其時間經過時權利即告消滅。此項除斥期間有無經過，縱未經當事人主張或抗辯，法院亦應先為調查認定，以為判斷之依據。」(最高法院83年台上字第2383號判例意旨參照)「我國民法總則所定消滅時效之客體，係以請求權為限，並不及於一切財產權，故民法第245條所定撤銷權得行使之期間，自係法定除斥期間，其時間經過時權利即告消滅，非如消滅時效得因中斷或不完成之事由而延長」(最高法院50年台上字第412號判例意旨參照)，因此同為法律上所規定之除斥期間不會因其他因素而使其期間延長。
⑵經查行政院公共工程委員會已於90年9月21日作成系爭
建築物可修繕補強之最終鑑定結論，內政部即於91年3月21日以台內社字第0910007972號函請台中市政府敦促原判定單位(即被告)逕行改判半倒，台中市政府隨後於91年4月4日以府工管字第0910041248號函轉內政部上開函文要求被告儘速依該函辦理，更於91年6月11日召開「本市美麗殿A棟至F棟」判定疑義協調會作成請被告改判半倒追回10萬元慰助金之結論，故被告顯然於斯時起即明知先前之全倒行政處分係屬違法而有撤銷原因存在，詎料竟遲於94年12月23日方才作成改判半倒之系爭原處分，顯已逾2年之除斥期間，灼然甚明。故依首揭規定被告自不得撤銷先前發給20萬元之行政處分而向原告追回溢領之10萬元。
⑶末查與本案相類者有鈞院94年簡字第32號判決及最高行政法院95年度裁字第1748號裁定可資參照。
2.被告作成系爭原處分前所召開之改判公聽會等先行行政行為並未踐行行政程序法通知原告到會陳述意見之程序：
⑴按「依本法或其他法規舉行聽證時，適用本節規定。」
、「行政機關舉行聽證前，應以書面記載下列事項，並通知當事人及其他已知之利害關係人，必要時並公告之：一、聽證之事由與依據。二、當事人之姓名或名稱及其住居所、事務所或營業所。三、聽證之期日及場所。
四、聽證之主要程序。五、當事人得選任代理人。六、當事人依第61條所得享有之權利。七、擬進行預備程序者，預備聽證之期日及場所。八、缺席聽證之處理。九、聽證之機關。依法規之規定，舉行聽證應預先公告者，行政機關應將前項所列各款事項，登載於政府公報或以其他適當方法公告之。聽證期日及場所之決定，應視事件之性質，預留相當期間，便利當事人或其代理人參與。」、「行政機關得依職權或當事人之申請，變更聽證期日或場所，但以有正當理由為限。行政機關為前項之變更者，應依前條規定通知並公告。」行政程序法第
54、55、56條分別定有明文。⑵經查原處分機關即被告雖曾定94年12月21日召開美麗殿
大廈改判之公聽會會中曾討論是否追回改判半倒後原告等溢領之10萬元，但並未預留相當期間，更未逐一通知原告等大廈所有區分所有權人，顯然已違反上開規定，竟在原告等大廈區分所有權人無法收受上開開會通知情形下，違法召開公聽會並作成半倒及追回原告等溢領10萬元之行政處分，顯然違法並具重大瑕疵。訴願決定機關固於訴願決定理由載原處分機關所召開之公聽會與行政程序法之聽證會不同，且在事實客觀明白情形下得不給予原告陳述意見之機會云云，惟既然原處分機關決定召開公聽會，則召集公聽會之程序則必須依照行政程序法之規定為之，否則行政機關動輒得以開公聽會之名稱方式規避行政程序法聽證會之嚴格程序要求，豈為立法者原意，故此部分見解顯然可議。
3.被告作成系爭原處分所依據之最終鑑定意見顯屬違法：⑴依921震災受損建築物安全鑑定小組作業要點第4條規定
，鑑定小組依據申請人提供詳細卷證資料審查後，以工程專業技術就建築物安全分析數據辦理建築物原地重建或修繕補強之最終鑑定，經查系爭原處分機關所依據之鑑定意見記載：「本標的物經台灣省建築師公會台中市辦事處鑑定，其鑑定報告結論為可修復之建築物；另中央大學土木系鑑定報告認定梁柱系統雖略有所損壞，應無結構安全上之顧慮，且未發現梁柱系統有施工瑕疵所形成之破壞現象。經本小組審視及現場勘查後，認為均可採信。」而推出「本案經閱覽相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定」結論，惟究竟何以台灣省建築師公會台中市辦事處之鑑定可採信？中央大學土木系鑑定報告何以認定無結構安全上之顧慮？均未見鑑定小組於鑑定意見中說明其理由、記載其引用建築法令或建築成規之依據，更未見其分析相關數據以評定建築物是否安全，如何導出鑑定標的物可修繕補強之結論，令人深感不解，故該鑑定意見顯已違反首揭規定構成違法。
⑵再查台中市政府曾先於88年10月5日會同專業技師進行
建築物危險分級之評估，鑑定標的物依內政部88年10月1日台內營字第8874792號函訂定之「921大地震受災區建築物危險分級評估作業規定」，評估結果為：A、B棟屬危險C級，C、D棟屬危險B、C級，E、F棟屬危險B級，甚至載明：「結構主體受損中等，但修復費用極高」，又台中市北區區公所復根據行政院災後重建推動委員會指派國道新建工程局第二工程處葉副處長率8名專業技師進行覆勘，當場作成全倒建築物之認定，據以判定鑑定標的物為全倒建築物，故台中市政府遂以上揭鑑定為依據而公告鑑定標的物限期拆除，詎料鑑定小組未詳細審究參酌上開鑑定，竟以上開專業人員未符合建築法第77條第3項：「．．．應經中央主管建築機關認可之專業機構或人員。」而謂其鑑定結果僅供為參考，其判斷顯然違法，蓋建築法第77條第3項之規定，係針對供公眾使用之建築物規定應定期辦理公共安全檢查簽證，核與判定房屋全倒或半倒無涉，更何況鑑定意見未就其上開鑑定之說明其不採具體理由，反而以技師是否經中央主管建築機關認可大作文章，亦有不當之處。
⑶又依據高雄市土木技師公會之鑑定報告所載：鑑定標的
物之損壞概因整體施工品質不良之人禍、鑑定標的物內原設計分擔承受應力之鋼筋混凝土牆被大幅以石膏牆或磚牆取代、單顆試體混凝土抗壓強度僅達設計強度57.62%、三顆混凝土試體平均抗壓強度僅達設計強度77.30%，則鑑定小組雖於鑑定書中「案情摘要」載入，但在「鑑定意見」內卻又未見其對於上開情形作出說明，對究竟應如何修復補強始能確保鑑定標的物結構安全無虞作出交代，竟遽以作成可修復補強之結論，自難謂無重大瑕疵。訴願決定意旨固認為系爭最終鑑定已經原告所屬管理委員會提起行政訴訟爭訟過，且行政法院亦已撤銷台中市政府公告限期拆除之行政處分確定，依行政訴訟法第216條之規定即應拘束原處分機關云云，惟全倒與半倒之判定與公告其拆除並無一定關連，更與最終鑑定無涉，因此原處分機關本諸職權自可決定，訴願決定認為必須受其拘束，自難足採。
⑷末按公寓大廈有嚴重毀損、傾頹或朽壞，有危害公共安
全之虞或因地震肇致危害公共安全須重建者，得經區分所有權人會議特別決議同意行之，公寓大廈管理條例第13條第1項第3款定有明文，經查原告所屬之區分所有權人會議已於88年10月31日以特別決議作成拆除重建之決議，更有高達437戶住戶簽署同意拆除意見調查表，固然美麗殿所有權人自救會提出65位不同意拆除之聯名清冊，鑑定小組竟故意於鑑定意見中僅載稱美麗殿大樓區分所有人會議紀錄所附問卷調查表僅供參考，而捨前揭拆除重建決議及437戶同意拆除意見調查表，略而不提，顯見其早欲作成修繕補強之結論已先入為主，更遑論遵守上開法令。
4.被告作成系爭原處分違反信賴保護原則，且原告所受利益已不存在自無返還義務：
⑴按行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民
正當合理之信賴，行程序法第8條定有明文。次按「參酌88年2月3日總統公布，自90年1月1日施行之行政程序法第117條第2款、第119條明定行政機關可否撤銷違法授益行政處分應予斟酌之要件，即㈠受益人有信賴授予利益之行政處分之事實；㈡受益人並無信賴不值得保護之情形；㈢受益人之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益時，該授益處分不得撤銷，而賦予受益人「存在保護」，若受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷之公益者，該授益處分始得撤銷之。至撤銷之效力，同法第118條規定『違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。』即撤銷違法之行政處分亦得如同合法行政處分之廢止，自廢棄時失其效力，亦非法所不許。而所稱信賴利益保護，乃行政法理上具有憲法位階之法律原則，上揭行政程序法之規定，係此一原則之明文化，是該法雖未施行，仍得予以參酌適用。本於此一原則，違法行政處分之撤銷效果是否溯及既往，宜對於社會秩序及當事人利益之影響而定，不宜過於機械，以兼顧既成之法律秩序與當事人權益之衡平。再者，違法行政處分如係提供連續之金錢或其他得分割之物的給付，倘受益人已信任該行政處分之存續，縱經斟酌對公益之影響，固仍得將之撤銷，惟受益人已使用所提供之給付而不存在者，亦無須返還，以避免受益人之財產損失。」(最高行政法院89年度判字第1103號判決意旨參照)。
⑵被告先前對於系爭建築物作成全倒判定之行政處分，經
鈞院及最高行政法院認定違法而撤銷確定並不爭執，惟按行政程序法第117條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯大於撤銷所欲維護之公益者。」及第127條規定：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」與民法第181條規定：「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。」⑶經查原告等均相信被告先前對於系爭建築物所作成全倒
判定及發給20萬元慰助金之行政處分(此即信賴基礎)，且台中市政府更因此作成公告限期拆除之行政處分，甚至將該拆除工程辦理發包作業，原告等因而深信該建築物將來會拆除，而全數搬離系爭建物，更因此再貸款重新購屋或租屋居住，而原告等為了重新購屋或租屋均已將該20萬元花用殆盡(信賴行為，原告等並不知所領20萬元慰助金無法律上之原因)，故所得之利益已不存在，如今被告竟將該全倒判定之違法行政處分撤銷並作成系爭原處分欲收回溢發之10萬元，然而該建築物經改判半倒後，原告等不再享有租稅減免優惠，原告等均面臨必須繳納房屋稅之厄運，且銀行也不願意與原告等洽談協議承受貸款，以致原告等遭受嚴重之損害，而原告等顯然並無行政程序法第119條信賴不受保護之情形，被告固辯稱當初發給20萬元慰助金有要求原告等簽具切結書，載如改判半倒應無條件返還10萬元等語，然該文字並不能認為原告等之信賴不受保護，蓋依據首揭最高行政法院判決意旨及行政程序法第127條第2項準用民法第181條第1項之規定，既然利益已不存在，原告等自無返還義務。
5.綜上所述，請撤銷原處分及訴願決定。㈡被告答辯之理由：
1.原告所有坐落於台中市○區○○里○○路○○○巷○號房屋，於88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關在有條件下「⒈要求災戶切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金⒉簽具災屋拆除同意書後再發給全倒慰助金」認定為全倒，被告作成發放全倒之行政處分時，保留其在系爭建物改判半倒之情形下，得全部或一部廢止該行政處分之權限，乃依內政部統一發放標準88年9月28日台內社字第8882269號函「住屋全倒者，每戶總數20萬元整」、「住屋半倒者：每戶總數10萬元整」之發放標準，由災戶各別到區公所填具切結書後領取全倒慰助金20萬元，故其為原全倒處分之附隨效力，被告依上級機關內政部91年3月21日台內字第0910007972號函釋規定改判「半倒」，即原處分附款條件成就，被告依內政部上開發放標準暨原告簽具「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」之切結書內容，基於條件成就後所為的行政處分，現原附款條件成就，原告既已簽具切結書，依誠信原則及切結內容，原告應繳回半數慰助金，被告機關命其繳回自依法有據。
2.被告依內政部以91年3月21日台內字第0910007972號函示略以「．．．本部同意貴府所提建議，參酌最終鑑定報告及台中高等行政法院判決結果旨揭案內建物已不符全倒定義，宜依規由原判定單位(鄉、鎮、市、區公所)逕行改判半倒並依相關規定重行檢討適用。依據㈠台中高等行政法院訴更一字第17號判決及最高行政法院於94年11月17日所為第1804號判決；㈡行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函，做出美麗殿大樓鑑定書『鑑定標的物可修繕補強』之最終鑑定結論以，94年12月23日公所社字第09400200864號公告改判為『半倒』，新的『半倒』處分對原『全倒』之處分已撤銷而取代之，部分對被告94年12月23日公所社字第0940020864號公告改判為『半倒』之處分，提起訴願及行政訴訟，業經台中市政府95年5月29日府法訴字第0950103850號函決定駁回及鈞院95年度訴字第412號判決駁回在案。」
3.被告依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日90工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果作成鑑定『標的物可作修繕補強之最終鑑定」之結論。(按921震災重建暫行條例第17條之1第2項規定行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請。其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議。)暨最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔」之終局確定判決。依行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，亦即行政機關之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟而經行政法院就實體上判決確定者，即有形式上及實質上之確定力，當事人對於同一事項既不得再行爭執，而為該處分之機關及其監督機關亦不能復予變更，且原處分經判決撤銷後，機關需重為處分或決定者亦應依判決意旨為之。是以被告機關受司法機關終局判決之拘束，參酌最終鑑定報告書之鑑定意見，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，以94年12月23日公所字第0940020864號公告函改判重新公告為半倒，並檢討適用半倒救助之規定，則行使廢止權之事由成就，被告自得按內政部函釋統一發布之慰助金標準即內政部88年9月28日台內社字第8882269號函說明二「各項慰助金發放標準如下：㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。㈣住屋半倒者，每戶總數10萬元整。」廢止該作成時係合法之授益處分之一部。又該提供一次金錢給付行政處分之一部，既經廢止而溯及既往失效，原告等受領該部分慰助金即失去法律上依據，按行政程序法第127條第1項公法上不當得利之規定，原告等應返還因該處分所受領之10萬元溢領慰助金。
4.依內政部91年4月8日台內社字第0910008897號函，說明三略以「貴會函本案受災戶如繳回已領訖之部分慰問金等情，似與信賴利益保護原則有違乙節，查90年5月4日院台大二字第11445號司法院令公布大法官會議議決釋字第525號解釋內容可資參考．．．其兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預定先有施行期間或因事情變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容至人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規( 如解釋性、裁量性之行政規則)係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護：
又純屬願望、期待而未有表現其以生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。」說明四略以「行政程序法第117條、第119條等條文所述之信賴保護原則，係指行政機關於撤銷授予利益之行政處分時，應考量人民是否因信賴該授益處分而取得值得保護之信賴利益。本案所涉921震災房屋全倒、半倒改判後，災民原已領訖之屋倒慰問金應否繳回部分金額乙節，係依法行政所為適用既有法規中相關規定之行政作為(即適用內政部88年9月28日台內社字第8882269號函『住屋全倒者，每戶總數20萬元整』、『住屋半倒者：每戶總數10萬元整』之規定），並非因既有法規廢止或內容修改；且該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則適用。」
5.改判為半倒後因仍有信賴保護原則疑義，為求慎重及照顧災戶，被告函請台中市政府釋示，而內政部以91年4月8日台內社字第0910008897號函覆該慰問金係政府當時為表達對受災戶慰問之意，並非人民客觀具體表現其因信賴而生之實體利益，應無信賴保護原則之適用，然被告再次以94年12月5日公所社字第0940019795號暨94年12月27日公所社字第940021093號函請釋示，然台中市政府以95年3月2日府社助字第0950030610號函說明本案請依內政部94年12月27日台內社字第0940046702號函覆，有關921地震住屋全倒、半倒之認定如經改判定已發生慰助金處理方式依據行政院921震災災後重建推動委員會88年11月30日建委社字第907號函及90年5月15日重建生字第9613號函示，已核發住屋慰助金者，如經權責機關再次鑑定，並經鄉鎮區公所審核決定改判全倒、半倒之認定者，其已發慰助金自應予以收回或補發，如受災戶拒不繳回，應依法追回。
」
6.另查因921震災「綠意親境」大樓改判半倒返還慰助金事件，本院93年度訴字第165號判決理由五：「次按，被告因原告所有之房屋因921震災受損判定為全倒，依上開函釋意旨而發放原告慰助金20萬元，自屬對原告予以財產上之利益而為授益行政處分，另被告以系爭房屋原判定為全倒，嗣再經行政院公共工程委員會鑑定而改判為半倒，對原告追繳慰助金10萬元，亦直接影響原告之財產權並對其發生效力，亦為行政處分。」可知原授予利益之被告，基於主管此項事務之機關職權，得以對外發生規制效果之行政處分命原告返還該項不當得利；復參照最高行政法院94年度判字第1857號判決理由五「．．．有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。參諸有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日內社字第8882269號函說明欄第2項所載內容意旨，則原處分以系爭因全倒改判為半倒，須繳回慰助金10萬元，尚無違誤，原判決亦予維持，亦無不合。」亦維持原處分及本院93年訴字第165號判決，故被告以95年3月27日公所社字第0950004747號函作成載明救濟教示與逾期未繳還溢領款項逕為強制執行之行政處分，命原告等繳還溢領慰助金，於法並無不合。
7.按行政程序法第127條第2項規定「前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」所謂準用並非一體適用，而係合目的性地準用民法相關規定，是民法第182條「不當得利之受領人，不知無法律上之原因，而其所受之利益已不存在者，免負返還或償還價額之責任。受領人於受領時，知無法律上之原因或其後知之者，應將受領時所得之利益，或知無法律上之原因時所現存之利益，附加利息，一併償．．．」之規定是否準用於公法上不當得利向有疑義，蓋公法上既有之「信賴保護」、「誠實信用」與「衡平法理」等原理原則足以克服法正義與法安定間之緊張關係，且基於依法行政原則，公權力主體本應調整公法關係中欠缺法律上依據而與現有法律狀態不相符之財產變動，使其回復變動前之合法狀態，是以不宜一味準用基於私人利益衝突調和而設之民法有關所受利益不存在而免除返還義務之規定。復按內政部95年5月30日台內社字第50088894號函說明五「．．．且該判定全倒之行政處分既經部分受災戶異議，並提起行政訴訟，房屋既未拆除，尚難謂受災戶不知法律上原因受有不當利益；況縱認定渠等受災戶不知法律上原因，因住屋全半倒慰助金係屬金錢給付，民法第182條第1項所謂所受利益不存在者，並非指所受利益之不存在而言，原形縱不存在，倘其實際上所獲取之財產總額已有增加，亦不得謂其利益不存在，應由受災戶舉證明之，否則其仍有返還之義務。」故受領全倒慰助金前既簽具「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」之切結書，且有他系爭建物區分所有權人對全倒之行政處分提起行政救濟，雖未能就此認定原告為惡意受領人，惟其非不能預見系爭建物經法定最終鑑定單位鑑定後改判為半倒之可能，實難謂其不知無法律上原因受有不當利益；退步言之，原告等縱為善意受領，民法第182條所謂所受利益不存在，按最高法院41年台上字第637號判例「民法第182條所謂其所受利益已不存在者，非指所受利益之原形不存在者而言，原形雖不存在，而實際上受領人所獲財產總額之增加現尚存在時，不得謂利益已不存在。」是以原告等不得主張該筆慰助金已用罄而無須返還，蓋原告等之財產總額實際上仍有增加，不得僅因金錢原形不存在而謂利益已不存在，原告無須返還溢領慰助金之主張尚無理由。
8.按行政程序法第107條規定行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：㈠法規明文規定應舉行聽證者。㈡行政機關認為有舉行聽證之必要者。同法第103條第5款謂行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者得不給予陳述意見之機會。查本案依行政院921震災災後重建推動委員會88年11月15日88建委營字第1711號函，函內說明二略以「按住屋全倒、半倒證明之發放，由鄉 (鎮、市、區)首長負責；旨揭資料係供作判發全倒、半倒之參考。如與原判發不同時，仍由原判定之首長定奪，故依函旨揭住屋全半倒判定為首長行政裁量權應無疑義。」又內政部91年3月21日台內字第0910007972號函示略以「．．．本部同意貴府所提建議，參酌最終鑑定報告及台中高等行政法院判決結果旨揭案內建物已不符全倒定義，宜依規由原判定單位(鄉、鎮、市、區公所)逕行改判半倒並依相關規定重行檢討適用。」就本案而言，並無相關法規規定被告應舉行聽證會，故被告依職權認定本案既經行政院公共工程委員會做成最終鑑定結論與最高行政法院確定判決等認定事實，所以被告之處分所根據之事實客觀上明白足以確認，被告本於權責認定無舉行聽證會之必要，依法逕為改判為「半倒」，為行政權之執行，應無違法之虞，此由被告94年12月23日公所社字第0940020864號公告依據為⒈台中高等行政法院訴更一字第17號判決及最高行政法院於94年11月17日所為第1804號判決；⒉行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函，做出美麗殿大樓鑑定書「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定結論，而非依94年12月21日召開公聽會之決議可資證明。又行政程序法第109條規定：不服依聽證程序作成之行政處分者，其行政救濟程序，免除訴願及其先行程序。而本件所作行政處分，並非依聽證程序所作成，故原告(即行政處分之相對人)於不服時，即先循訴願程序提起救濟，而被告及其上級行政機關即分別予以轉呈，受理訴願，亦未以程序不合法予以駁回。益徵本件行政處分確非依聽證程序所為，本案既非依聽證程序作成決定，自不須依行政程序法第54、55、56條相關規定辦理。
9.另按除斥期間為法定期間，旨在避免法律關係之懸而未決，並維繫法秩序之安定性。行政程序法第121條規定：「第117條之撤銷權，應自被告或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」上開2年之期間固屬除斥期間，惟其起算之時點係自「被告或其上級機關知有撤銷原因時起」起算。而本件美麗殿大樓，前經被告作成「全倒」之行政處分，嗣即有住戶不服該行政處分，而循訴願、行政訴訟程序救濟。在該行政救濟程序尚未終結確定之前，被告即難認原行政處分有違法或不當，且該訴訟標的既尚在行政法院審理中，自無任由被告撤銷原行政處分而另為「半倒」之行政處分。嗣全案於94年11月17日始經最高行政法院判決確定，而認原行政處分違法，應另為適法即「半倒」之行政處分。至此，被告始得依據最高行政法院確定判決之結果，作成撤銷原處分，並為「半倒」之行政處分。是本件在作成行政處分之2年除斥期間，即應自被告收受前開最高行政法院判決之日起算，故被告於94年12月23日作成「半倒」之行政處分，顯未逾2年之除斥期間。況重行作成行政處分，雖距基礎事件發生之時有一段時日，惟係因原行政處分一再爭訟而撤銷，發生重行處分之作業流程所致，並非被告有意延誤，尚難指為違法，最高行政法院77年度判字第214號裁判意旨可資參照。
⒑綜上，原告等無須返還溢領慰助金之主張尚無理由，請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告係對被告95年3月27日以公所社字第0950004747號函，向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元之行政處分提起行政爭訟，被告雖主張該函未送達原告，再以被告95年6月6日公所社字第0950009171號函送達原告，惟該二函均是被告發文向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元之行政處分，原告雖係對前函提起訴願，然其不服被告向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元之行政處分則一，本院自得於原告起訴之範圍內予以審理，合先敘明。
二、原告等所有坐落台中市○區○○里○○路○○○巷A至F棟房屋（美麗殿大廈）於88年9月21日發生921集集大地震時，被告機關於有條件下（⒈要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金。⒉簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金）認定為全倒。嗣被告機關依行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函做出美麗殿大樓鑑定書「結論：本案經閱相關卷證資料，並會同各相關單位代表赴現場履勘結果，作成『鑑定標的物可作修繕補強之最終鑑定』之結論。」及最高行政法院94年11月17日94年度判字第1804號判決結果，被告機關乃於94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元。原告等不服，提起訴願，遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟，並為如事實欄所示之主張。
三、經查，88年9月21日大地震，為台灣地區遭受重大災害變故，為有效、迅速推動震災災後救助、災民安置及重建工作，而由總統於88年9月25日以華總一義字第8800228440號發布緊急命令，其中第4點規定：「政府為安置受災戶，興建臨時住宅並進行災區重建，得簡化行政程序，不受．．．建築法．．．等有關規定之限制。」又「一、目前有關住屋之認定工作，其重點為全倒、半倒之認定，至全倒、半倒之判定應依內政部88年9月30日台內社字第8885465號函之規定辦理；證明之發放由鄉（鎮、市、區）首長負責。二、依指派前往協助之建築師及技師，其角色係屬協助鄉（鎮、市、區）首長就疑義者作認定，鄉（鎮、市、區）首長若已判發全倒、半倒證明者，應無需再請建築師及技師予以協助認定。
若有其他不同參考意見，亦由原判定之首長定奪。」亦為行政院921震災災後重建推動委員會88年10月25日88建委公字第0552號函釋規定在案。是遭921大地震受損之房屋，有關房屋全倒、半倒之認定及最後判定證明之發放，由鄉鎮市區長負責核定。
四、次查，系爭美麗殿大廈之最終鑑定按九二一震災重建暫行條例第17條之1第2項規定，行政院公共工程委員會及內政部應組成建築物安全鑑定小組，受理當事人或主管縣市政府提出之鑑定申請，其鑑定結果為最終鑑定，不得再提出異議，該鑑定小組是為法定最終鑑定單位。故被告依據行政院公共工程委員會、內政部前述美麗殿大樓為可修繕補強之最終鑑定鑑定書作成判定為半倒之處分，於法並無違誤。再本院92年度訴更一字第17號判決「訴願決定及原處分撤銷」及最高行政法院第01804號判決「上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。」之終局確定判決，撤銷臺中市政府所為命「美麗殿A棟至F棟」建築物所有權人限期拆除，逾期予以強制執行之處分。按行政訴訟法第216條之規定，撤銷原處分之判決，就其事件有拘束各關係機關之效力，亦即行政機關之行政處分，經人民依行政爭訟之手段請求救濟而經行政法院就實體上判決確定者，即有形式上及實質上之確定力，當事人對於同一事項既不得再行爭執，而為該處分之機關及其監督機關亦不能復予變更，且原處分經判決撤銷後，機關須重為處分或決定者亦應依判決意旨為之。是以被告受司法機關終局判決之拘束，判定美麗殿受災戶之救助適用半倒之相關規定，並無不合。
五、再者，有關921集集大地震災民各項救助及慰問金之核發標準，依內政部88年9月28日（88）內社字第8882269號函說明欄第2項所載「．．．㈢住屋全倒者，每戶總數20萬元整。
㈣住屋半倒者：每戶總數10萬元整。」另依內政部90年5月3日台（90）內社字第9014312號函釋意旨「有關921震災住房原判定為全倒，經專業技師鑑定修繕補強後改判為半倒，原發放全倒慰助金追減為10萬元。」是被告以94年12月23日公所社字第0940020864號公告函改判為「半倒」，並於95年3月27日以公所社字第0950004747號函及95年6月6日以公所社字第0950009171號函向原告等追繳921美麗殿震災戶溢領慰助金10萬元，依該函釋意旨，並無不合。
六、又921震災受災戶受領20萬元慰助金，須以住屋全倒為要件，而系爭房屋是否全倒或半倒，九二一震災重建暫行條例第17條之1規定有因震災受損建築物重行鑑定之機制，是系爭房屋雖經被告判定為全倒，仍有因爭議再行鑑定而改判為半倒，並被追回10萬元之可能，而被告係於「要求災民切結如改判半倒應無條件返還10萬元之慰助金」及「簽具災屋拆除同意書再發給全倒慰助金」等條件下認定為全倒並發放慰助金，足見本案之信賴基礎本附有條件。美麗殿大廈既已判定為半倒，被告並作成追回溢領10萬元之行政處分，且原告等亦已出具切結書，載明「本大樓如改判為半倒，同意無條件返還半數10萬元慰助金」，原告自不得主張其等先前向被告所領之20萬元慰助金，有信賴保護原則之適用；更不得執以主張該溢領之10萬元利益已不存在而無須返還。
七、本件原告等主張被告未通知原告等開會之情形下，違法召開公聽會並作成半倒及追回原告等溢領10萬元之行政處分，顯已違反行政程序法第54、55、56條之規定然違法並具重大瑕疵乙節。按行政程序法第107條規定行政機關遇有下列各款情形之一者，舉行聽證：㈠法規明文規定應舉行聽證者。㈡行政機關認為有舉行聽證之必要者。同法第103條第5款謂行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認者得不給予陳述意見之機會。就本案而言，並無相關法規規定被告應舉行聽證會，故被告依職權認定本案既經行政院公共工程委員會做成最終鑑定結論與最高行政法院確定判決等認定事實，判定半倒行政處分所根據之事實客觀上明白足以確認，乃本於職權認定無舉行聽證會之必要，依法逕予改判為「半倒」，為行政權之執行，應無違法之處，此由被告94年12月23日公所社字第0940020864號公告依據為⒈台中高等行政法院訴更一字第17號判決及最高行政法院於94年11月17日所為第1804號判決；⒉行政院公共工程委員會、內政部90年9月21日工程術字第90036282號、台90內營字第9085466號會銜函，做出美麗殿大樓鑑定書「鑑定標的物可修繕補強」之最終鑑定結論，而系爭處分係依上開公告暨臺中市政府95年3月2日府社住字第0950030610號函轉內政部釋示辦理，並非依94年12月21日召開公聽會之決議可資證明。是被告於94年12月21日所召開之公聽會，乃召集專家學者提供意見作為被告之參考，性質上為被告內部之徵詢會議，被告未通知原告參加，實不影響其作成行政處分之效力。本件行政處分確非依聽證程序所為，自不須依行政程序法第54、55、56條相關規定辦理。
八、末按除斥期間為法定期間，旨在避免法律關係之懸而未決，並維繫法秩序之安定性。行政程序法第121條規定：「第117條之撤銷權，應自被告或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」上開2年之期間固屬除斥期間，惟其起算之時點係自「被告或其上級機關知有撤銷原因時起」起算。而本件美麗殿大樓，前經被告作成「全倒」之行政處分，嗣即有住戶不服該行政處分，而循訴願、行政訴訟程序救濟。在該行政救濟程序尚未終結確定之前，被告即難認原行政處分有違法或不當，且該訴訟標的既尚在行政法院審理中，自無任由被告撤銷原行政處分而另為「半倒」之行政處分。嗣全案於94年11月17日始經最高行政法院判決確定，而認原行政處分違法，應另為適法即「半倒」之行政處分。至此，被告始得依據最高行政法院確定判決之結果，作成撤銷原處分，並為「半倒」之行政處分。是本件在作成行政處分之2年除斥期間，即應自被告收受前開最高行政法院判決時起算，故被告於94年12月23日作成「半倒」之行政處分，顯未逾2年之除斥期間。況重行作成行政處分，雖距基礎事件發生之時有一段時日，惟係因原行政處分一再爭訟而撤銷，發生重行處分之作業流程所致，並非被告有意延誤，尚難指為違法，最高行政法院77年度判字第214號裁判意旨可資參照。
九、綜上所述，原告所訴均無足採，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張及所提之證據，於判決之結果不生影響，爰不再一一論述，併予敘明。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 27 日
第二庭審判長法 官 胡 國 棟
法 官 許 金 釵法 官 林 秋 華以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 4 月 3 日
書記官 黃 靜 華