臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第七三三號原 告 嘉昇大樓管理顧問有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丁○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丙○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國九十五年十月十二日台內訴字第○九五○一一五二六二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告承攬位於台中市○○區○○街○○○巷六之九號「格林威治大樓」之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。嗣台中市警察局於民國九十五年四月七日派員實地調查屬實，並訪談派駐現場管理人員及格林威治大樓管理委員會主委等相關人員後，被告乃以原告違反保全業法第四條規定，依同法第十九條之規定，以九十五年五月十八日府授警刑字第○九五○○九七八六四號處分書裁處原告罰鍰新台幣（下同）十五萬元，並勒令歇業。原告不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：原處分及訴願決定均撤銷。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按保全業法為行政法，被告承辦人員丙○○雖具有警察身份，然依法不應將屬行政法之保全業法案件以「刑事犯罪」案件偵辦。承辦人員當時未依行政程序法之規定，而以一般刑事案件之到場詢問通知書通知相關人到場，包括格林威治管理委員會主委戴榮江、財務委員陳鵬州及原告代表人甲○○，且承辦人員竟將原告代表人視為犯罪嫌疑人，並依刑事訴訟法之規定於通知書注意欄第一、三項載明「經合法通知，無正當理由不到場者，得依法報請檢察官核發拘票」、「得選任辯護人，偕同到場，但應提出委任書狀。」等語。按甲○○僅為名義負責人，其配偶丁○○擔任格林威治大樓之總幹事多年，實際處理社區事務，當時原告依行政程序法之規定，合法委託丁○○代理說明並提出委任書狀，然承辦人員竟以刑事訴訟法第二十九條「辯護人應選任律師充之」為由，拒絕甲○○之委任要求。經丁○○向台中市警察局督察室檢舉，台中市警察局第六分局九十五年六月廿一日中分六警督字第○九五○○三二一四九號回函已坦承上情，台中市警察局九十五年九月廿日中市警督字第○九五○○八八九七一號回函亦表明將本件視為刑事偵查案件確有不當等語。上開台中市警察局九十五年九月廿日函雖一再辯解狡飾其不當之行為，惟警察之任務具有刑事司法警察與行政警察雙重身分，但怎可同時行使？其將允許代理與要求當事人親自到場分為兩事，卻於明知甲○○無法應答之情形下，又拒絕其配偶之代理，顯然自相矛盾。再者，其以法制未備為由，將使用刑事案件到場詢問通知書解釋為權宜措施，實屬知法犯法，純為卸責之詞。另保全業法第十九條罰責明確，其明知本件根本不可能入於刑事案件，竟以所謂「量的區別說」解釋行政罰與刑事罰之區別。是被告承辦人員將屬行政法範疇之案件完全依刑事訴訟法規定，以刑事犯罪案件方式偵查，其程序顯然違反警察職權行使法第三條、警察法施行細則第十條第三項、第四項、行政程序法第二十四條第一項前段及第三十九條之規定。且其以差別待遇方式對待原告，僅針對於原告不利之情形，對原告有利之情形全然忽略，亦有違行政程序法第四條、第六條、第八條及第九條之規定。
二、被告於本件雖再以「量的區別說」解釋行政罰與刑事罰之區別，卻又坦承「本市警察局第六分局調查時，逕以到場詢問通知書調查違反保全業法事件，適法性確有疑義。」等語。又不到場所生之效果倘真如被告所述，並無影響該行政處分之作成及效力，則何以於通知書注意欄第一項載明「得報請檢察官核發拘票」如此嚴重之後果？被告明知甲○○為名義上負責人，卻又以「為期周延慎重」為由要求當事人親自到場接受詢問，並認本件非屬日常事務，拒絕丁○○代理並無不當等語。殊不知依法律規定，所有民事與行政訴訟案件，夫妻皆可互為訴訟代理人。況被告既自承本件屬行政機關所為調查之行政行為，非刑事案件之偵查等語，卻又辯稱無違反警察法及行政執行法之虞，顯然毫無認錯之意。再者，因被告承辦人員與檢舉人為同事之關係，當時甲○○依通知至第六分局協助調查，並表明委由丁○○代理說明時，承辦人員竟當場聯絡檢舉人討論如何應對，討論後始引用刑事訴訟法第二十九條規定，拒絕原告之委任程序，顯然違反行政程序法第四十七條禁止片面接觸之規定。又承辦人員除拒絕甲○○之委任外，並未說明當時作行政處分所依據之法令，亦未給予原告充分陳述意見之機會，有違同法第一百零二條之規定。另依警察職權行使法第四條規定，警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。當時承辦人員至格林威治大樓訪談現場管理員林信利時，僅表明身份，並未向管理員告知事由，並利用林信利恐懼之心理，以設計好之問題自問自答，僅請管理員回答是或否，便草草要求其簽名了事，該訪談筆錄之取得程序顯有嚴重之瑕疵。又本件原處分違反行政程序法第五條之規定，故意不說明勒令歇業之範圍，使社區住戶誤認為原告全部業務均遭勒令歇業，並以此理由不斷要求原告退出社區包括管理顧問之所有承接業務，使原告蒙受重大損失，已違反同法第七條規定。
三、又按事實應憑證據認定之（行政程序法第四條、刑事訴訟法第一百五十四條規定及最高法院九十一年台上字第三五二三號判決參照），且關於舉證責任、證據之提出及調查，行政訴訟法第一百三十六條、第一百六十三條、第一百七十六條、民事訴訟法第二百七十七條及第二百八十六條亦有明文規定。依原告與格林威治大樓簽訂之合約書內容觀之，並無任何如人身之安全維護、車輛進出管制、查驗身分等工作項目之保全相關業務。被告雖辯稱原告有無從事門禁管制之保全業務，應以實際作業情形認定，而非以合約書之內容為憑等語，惟被告僅提出現場管理員林信利與主委戴榮江之訪談筆錄與現場照片，並無其他任何有力之現場實際作業情形證明。至訪談筆錄部份，林信利與戴榮江事後均出具聲明書，表明當時事出突然，且對保全業法之專業用語不了解，係遭承辦人員之誘導所做出之回答，與事實有相當大之差距，原告將之檢附於訴願書中，然訴願決定機關對此部分竟未予回應而逕行駁回。另關於現場照片部份，訪客登記簿係由管理委員會放置，現場管理員並未強制要求訪客填寫，亦未有扣押證件之行為。電梯刷卡機乃原告進駐社區前，即已由管理委員會裝設，供住戶自行刷卡進出，並非由現場管理員管制。車道之鐵捲門亦同為原告進駐社區前，即已由管理委員會裝設，由住戶自行以遙控器進出，現場管理員並未於車道口管制車輛進出。被告僅憑上述設施之照片，以臆測、推論之方法，指稱現場管理員從事「門禁管制」與「車輛管制」等保全業務，無視合約書未含門禁管制之約定，並據以認定原告違反保全業法，無現場實際作業情形之確切證明，則本件行政處分與訴願決定之證據力明顯薄弱不足。另被告辯稱原告與該大樓所訂書面契約中明定之事務管理、總幹事、環境維護服務費等三萬五千元部分屬公寓大樓管理服務項目，管理服務費八萬元部分則屬從事大樓門禁車輛管制及信件收發等服務項目乙節，亦屬無據，該契約之數額實包含清潔費用在內。
貳、被告答辯意旨略以：
一、按台中市警察局調查係依內政部警政署八十八年五月廿五日頒訂之「警察機關辦理保全業務手冊」規定查處「大樓管理公司」非法承攬保全業務，如有發現違反刑事法令之虞，自可適用刑事訴訟法第七十一條之一（使用到場詢問通知書）及警察偵查犯罪規範等有關法令規定辦理。又關於違反保全業法事件，基於調查事實及證據之必要，須依行政程序法第三十九條規定，以書面通知書通知相關之人陳述意見。台中市警察局第六分局調查時逕以到場詢問通知書（詢問犯罪嫌疑人時使用）調查違反保全業法事件，適法性雖有疑義，惟任何違反法規案件，皆不排除涉及刑事不法之可能。蓋理論上行政罰與刑事罰之區別有所謂量的區別說，亦即刑事案件與行政案件僅是量的區別，如逾一定程度，入於刑事案件，否則即屬行政案件。本件調查雖以刑事「到場詢問通知書」通知原告，但該通知書並無犯罪嫌疑人之記載，尚不至於構成「以刑事通知書通知他人到場，不到場請檢察官核發拘票」之情事。且其所載法律效果雖略嫌嚴重，但僅屬教示不當問題，並無礙行政處分之效力。另以到場詢問通知書通知原告等到場，本意不外乎依行政程序法第一百零四條規定為給予相對人陳述意見機會之通知，原告等是否到場陳述意見及其陳述意見內容，亦無影響該行政處分之作成及效力。再者，行政程序法第二十四條第一項前段雖規定當事人得委任代理人，惟本件僅止於事實調查，除非當事人對事實之陳述有無法應答情形，否則拒絕其代理並無不合。且允許代理與要求當事人親自到場係屬兩事，行政機關認為必要時，仍得通知當事人到場陳述意見或接受詢問。丁○○雖係原告代表人之配偶，且依民法規定夫妻對於日常家務可互為代理人，然本件係違反保全業法案件，並非日常家務，故拒絕其配偶代理亦無不當，被告承辦人為期周延慎重要求當事人親自到場接受詢問，於法亦無不合。又行政執行法所稱之行政執行，係指公法上金錢給付義務、行為或不行為義務之強制執行及即時強制。台中市警察局調查原告違反保全業法事件，屬行政機關所為調查之行政行為，並非原告所指之行政執行案件，無違警察法施行細則第十條第四款之規定。
二、次按保全業之性質攸關社會治安，對民眾生命、財產權益影響至鉅，又保全業之業務特性及工作性質與「重大公益」密切相關，為兼顧民眾生命、財產權益及公共利益之保護，當初立法即將保全業列為特許營業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制），且就保全業法之立法整體精神及第三條、第五條之法條意旨觀之，係為有效管理保全業，促使其健全發展。另為防止不肖業者混雜其間，並將保全業限定為「專業經營」，以保障民眾之權益。又門禁管制、車輛管制與訪客接待得以執行事實加以區別，門禁管制及車輛管制係屬保全業務，訪客接待係屬公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條第一項第一款所稱公寓大廈一般事務管理服務事項。又上開辦法第十三條所稱「安全防災管理維護」僅及於建築物附屬設施、建築基地之修護修繕及公寓大廈及其週圍環境安全防災管理維護之範圍，未若保全業法尚及於人身之安全維護（內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函及最高行政法院九十三年判字第二號判決參照）。
三、本件原告登記之營業項目為管理顧問業，並未經申請許可得經營保全業務，不得從事訪客進出登記管制等業務。原告聘僱之管理員林信利於格林威治大樓從事訪客進出登記管制業務，已涉經營保全業法第四條規定保全業務中「關於人身之安全維護」之範圍。被告於採證過程中雖未拍照存證，該大樓之住戶亦確實以刷卡方式進出，現場並未設置訪客登記簿。惟台中市警察局於九十五年四月七日派員調查時，林信利陳稱「受僱於原告，派駐格林威治大樓工作項目有信件收執、人員進出管制等．．．」等語，及格林威治大樓管理委員會主任委員戴榮江於訪談中陳稱「與原告雙方訂有合約，由原告派遣管理員林信利及周進鎰，負責之工作項目為社區人員、車輛進出管制、管理費收取..。」等語，均足證上情，此並有現場照片為憑。又依原告與格林威治大樓管理委員會訂立書面契約內容觀之，原告承攬格林威治大樓業務可分「事務管理、總幹事、環境維護服務」及「管理維護」二部分，事務管理、總幹事、環境維護服務費用每月三萬五仟元，係屬公寓大廈管理服務項目，另管理維護業務每月服務費用收費高達八萬元，則係屬管理員從事大樓門禁管制、收發信件項目費用，此與戴榮江指證之服務項目部分情節相符，並有管理服務契約書附卷可佐。綜上，原告未經許可經營門禁管制保全業務之事實，足資認定。原告雖訴稱其與格林威治大樓所簽訂之管理維護合約書並未包括人身安全維護、車輛進出管制、查驗身分等保全與相關業務等語，惟原告有無從事門禁管制之保全業務，應以實際作業情形而定，而非以合約書之內容為憑，尚不得以合約書未含門禁管制之約定，而為原告並無從事該業務之論證。
理 由
一、按「保全業得經營左列業務：關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。關於現金或其他貴重物品運送之安全維護。關於人身之安全維護。其他經中央主管機關核定之保全業務。」、「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新台幣三萬元以上三十萬元以下罰鍰。」、「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：公寓大廈一般事務管理服務事項。建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。建築物及基地之維護及修繕事項。公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」分別為保全業法第四條、第十九條及公寓大廈管理服務人管理辦法第十五條所明定。又依內政部八十九年六月十五日台八九內營字第八九八三六九○號函附「有關公寓大廈管理服務人委任保全公司辦理公寓大廈安全維護業務適法及範圍界定疑義」會議結論，門禁管制及車輛管制係屬保全業務。訪客接待係屬公寓大廈管理服務事項，管理維護公司如有違法經營之情事，縣市主管機關應依公寓大廈管理服務人管理辦法第十九條規定辦理。該函係內政部基於主管機關之權限，為執行上開法令之規定所作之解釋，且與上開保全業法第四條之規定意旨相符，自得予以援用。
二、本件原告承攬位於台中市○○區○○街○○○巷六之九號「格林威治大樓」之管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制工作。被告乃以原告違反保全業法第四條規定，依同法第十九條之規定，裁處原告罰鍰十五萬元，並勒令歇業。原告不服，循序提起行政訴訟。
三、原告訴稱：㈠保全業法為行政法，被告承辦人員丙○○雖具有警察身份，然依法不應將屬行政法之保全業法案件以「刑事犯罪」案件偵辦。被告承辦人員將屬行政法範疇之案件完全依刑事訴訟法規定，以刑事犯罪案件方式偵查，顯然違反警察職權行使法第三條、警察法施行細則第十條第三項、第四項、行政程序法第二十四條第一項前段及第三十九條之規定。且其以差別待遇方式對待原告，僅針對於原告不利之情形，對原告有利之情形全然忽略，亦有違行政程序法第四條、第六條、第八條及第九條之規定。㈡被告承辦人員為本件調查時，原告代表人甲○○表明委由丁○○代理說明時，引用刑事訴訟法第二十九條規定，拒絕原告之委任程序，違反行政程序法第四十七條禁止片面接觸之規定。又對此拒絕委任，並未說明當時作行政處分所依據之法令，亦未給予原告充分陳述意見之機會，有違同法第一百零二條之規定。另依警察職權行使法第四條規定，警察行使職權時，應著制服或出示證件表明身分，並應告知事由。當時承辦人員至格林威治大樓訪談現場管理員林信利時，僅表明身份，並未向管理員告知事由，並利用林信利恐懼之心理，以設計好之問題自問自答，僅請管理員回答是或否，便草草要求其簽名了事，該訪談筆錄之取得程序顯有嚴重之瑕疵。㈢依原告與格林威治大樓簽訂之合約書內容觀之，並無任何如人身之安全維護、車輛進出管制、查驗身分等工作項目之保全相關業務。被告僅提出現場管理員林信利與主委戴榮江之訪談筆錄與現場照片，並無其他任何有力之現場實際作業情形證明。至訪談筆錄部份，林信利與戴榮江事後均出具聲明書，表明當時事出突然，且對保全業法之專業用語不了解，係遭承辦人員之誘導所做出之回答，與事實有相當大之差距。另關於現場照片部份，訪客登記簿係由管理委員會放置，現場管理員並未強制要求訪客填寫，亦未有扣押證件之行為。電梯刷卡機乃原告進駐社區前，即已由管理委員會裝設，供住戶自行刷卡進出，並非由現場管理員管制。車道之鐵捲門亦同為原告進駐社區前，即已由管理委員會裝設，由住戶自行以遙控器進出，現場管理員並未於車道口管制車輛進出。被告不得僅憑上述設施之照片，以臆測、推論之方法，指稱現場管理員從事「門禁管制」與「車輛管制」等保全業務。
四、次按公寓大廈管理服務人管理辦法第十三條所稱「安全防災管理維護」應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，保全業法第四條之規定尚及於「人身之安全維護」保全業之性質攸關社會治安，對民眾財產權益影響至鉅，其業務特性及工作性質與重大公益密切相關，立法者乃將之列為特許行業（採許可制），以有別於一般公司或營利事業（採準則制）。另觀保全業法整體之立法精神及同法第三條、第五條之規範意旨，為有效管理保全業，促其健全發展，防止不肖業者混雜其間，乃將保全業限定為專業經營。
五、經查，本件原告登記之營業項目為管理顧問業，有原告公司基本資料查+詢表在卷可稽（訴願卷廿一頁），是其並未經申請許可經營保全業務。次查，原告所聘僱之林信利於格林威治大樓擔任管理員工作，經台中市警察局於九十四年十一月十一日派員於該大樓台中市○○街○○○巷六之八號現場調查時，林信利陳稱：「其在格林威治大樓任管理員，服務項目負責收信及訪客過濾工作」；該局人員於九十五年三月廿二日對該大樓管理委員會主任委員戴榮江詢問時，其稱「與原告雙方訂有合約，由原告派遣管理員日班林信利及晚班周進鎰，負責之工作項目為社區人員、車輛進出管制、管理費收取等」；又於同年四月七日對林信利詢問時，林信利再度稱「其受僱原告擔任管理工作，工作項目為信件收執、人員進出管理等工作。」（分見本院卷四○至四三、四六至四七頁訪談筆錄）另原告亦承稱該社區大樓大廳兩旁裝設有感應器，感應器本身沒有跟住戶連線，住戶無法直接幫訪客開門（同卷六頁原告起訴狀），亦足認該大樓一般訪客如無卡片，並無法經社區大門口之感應器進入大樓，而須經管理室之管理員通報，或經管理室之對講機與住戶通話，由管理員為其開門，方得進入社區。依此情形，該社區顯然經原告公司所聘僱之管理員，而達成管制社區住戶訪客之目的，而有門禁管制之事實甚明，原告主張該管理員之工作僅係訪客接待及通知，並非人員管制，自與上開事實不符，難以採信。
六、至原告雖稱其與格林威治社區管理委員會所簽訂之業務管理顧問承攬合約書（同卷五八至六一頁），並未包括社區門禁管制之業務，惟原告有無從事門禁管制之保全業務，以實際作業情形而非以合約書之內容為憑，不得以合約書未含門禁管制之約定，而認本件原告並無從事該業務之論證。另按行政程序法第三十九條及第一百零三條第五款之規定意旨，行政機關為行政處分前如有調查事實及證據之必要時，固得以書面通知相關之人陳述意見，惟所根據行為人違章之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關有其裁量餘地，自得不通知相關之人陳述意見而為行政處分。是本件被告對於台中市警察局人員，依內政部警政署八十八年五月廿五日頒訂之「警察機關辦理保全業務手冊」規定，查處「大樓管理公司」非法承攬保全業務，於上開時地調查得原告違反保全業法之事證，以原告有本件違章事實，已具體明確，客觀上明白且足以確認，被告未通知原告陳述意見，而逕為本件之行政處分，自屬有據。
七、另原告訴稱被告承辦人員丙○○雖具有警察身份，不應將屬行政法之保全業法案件以「刑事犯罪」案件偵辦，有違警察職權行使法第三條、警察法施行細則第十條第三項、第四項、行政程序法第二十四條第一項前段及第三十九條之規定。又被告承辦人員為本件調查時，拒絕原告代表人委任其夫丁○○代理，亦違行政程序法第四十七條禁止片面接觸之規定等節。然查，原告有本件違章事實，依上開原告派駐該大樓管理員林信利及大樓管理委員會主任委員戴榮江之訪談筆錄之內容，及社區現場出入口及裝設有感應器等事證，即可認定，不以原告代表人之訪談筆錄為必要，縱使台中市警察局人員僅調查違反保全業違章事件，以刑事「到場詢問通知書」通知原告至警局詢問，或有未洽之處，亦不影響上開事證之證據力。又本件台中市警察局於九十四年十一月十一日，即派員於該社區大樓台中市○○街○○○巷六之八號現場，訪談原告派駐該大樓之管理員林信利，並非於警局為之，該局承辦人員獲知林信利陳稱其有負責社區訪客過濾工作後，於九十五年三月廿二日及同年四月七日，雖於警局內對該大樓管理委員會主任委員戴榮江及林信利分別作訪談，該等筆錄係訪談筆錄，而非偵訊筆錄，受訪談者名稱為受詢問人，內容亦無依刑事訴訟法之相關規定告知受訊問人犯罪嫌疑或得選任辯護人，以此難認台中市警察局承辦人員於調查本件違章時，有利用刑事訴訟程序，致受詢問人感受壓力，而作不實陳述之情形，又林信利前後二次陳稱及戴榮江所言之情節均相符，是彼等二人之上開訪談筆錄之證言，值予採信。至原告於訴願中提出林信利及戴榮江二人所出具之聲明書（訴願卷九五至九六頁），林信利稱對於員警前來之問話，不知員警所問何言；戴榮江則稱該社區並未向原告要求門禁管制業務等云，因渠等二人於上開訪談筆錄均陳稱社區管理員有訪客管制工作明確，有如上述，又此聲明書日期係九十五年五月三十日，於本件原處分日九十五年五月十八日之後，顯係原告受被告處分後，事後廻護原告之詞，自難以採信。
八、綜上所陳，原告所訴各節，均無可取，是原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未經申請許可經營保全業務，而從事門禁管制屬保全業務之工作，被告依保全業法第十九條之規定，處罰鍰十五萬元並勒令歇業，衡諸上開規定及說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求均予撤銷，為無理由，其訴應予駁回。至原告其他主張及論述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論究，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 2 月 16 日
第四庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 許 金 釵法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 2 月 26 日
書記官 陳 鼎 鈞