臺中高等行政法院判決
九十五年度訴字第九號原 告 甲○○被 告 彰化縣永靖鄉公所代 表 人 乙○○訴訟代理人 丙○○上列當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十四年十一月廿八日府法訴字第○九四○一九八二七二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國九十三年十月廿五日以陳報書就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段五四五及五四八地號等二筆土地，向被告耕地租佃調解委員會申請重新評定出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，經被告以九十四年一月七日永鄉民字第○九四○○○○二七五號函否准所請，原告不服，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，由被告於二個月內另為適法處分。嗣被告以九十四年六月七日永鄉民字第○九四○○○六○九一號函通知召開第一次評議出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準評議會議，並以同年六月廿七日永鄉民字第○九四○○○六八○六號函檢送評議會議紀錄於彰化縣政府。被告復以同年九月二日永鄉民字第○九四○○○九四七四號函通知召開第二次評議出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準評議會議，並以同年九月廿七日永鄉民字第○九四○○一○五四四號函檢送評議會議紀錄於彰化縣政府，請求准予備查，另以副本函知原告。原告對該函不服，提起訴願遞遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被告應作成對原告所有坐落彰化縣○○鄉○○段五四五及五四八地號等二筆土地，面積分別為○．○三七一三六公頃及○．○六四九○八公頃，依耕地三七五減租條例第四條規定，重新評議出租耕地主要作物正產品全年收穫總量自九十二年起每公頃以一一、七五八．二五○公斤為標準計算之行政處分。㈢被告應給付原告蓬萊稻穀六四六．九五公斤或新台幣（下同）一三、五八六元。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、按依耕地三七五減租條例第四條規定，耕地主要作物正產品全年收穫總量標準係由各鄉鎮公所耕地租佃委員會評定，倘收穫總量已有提高，該委員會即有重新評定之權利與義務。原處分雖以「耕地承租人之耕地成本提高，收益扣除成本後之總收益仍屬偏低，農耕者之收益並無明顯增加，甚至收益為零。」為由，不予重新評定，惟被告並未為市場調查，已與事實未符，況原告所請求重新評定者乃全年收穫總量，收穫標準如有變動，被告自應依法重新評定，與農耕者收益是否增加並無關連。再者，行政院五十五年十一月十四日台（五五）內字第八四七六號令所謂「原約定租額於條例施行後，存續期間仍應從其約定之地租，不得增加。」係指耕地之「地租率」不得增加而言，非謂收穫總量標準不得重新評定，是依重新評定後之收穫總量據以重訂租金額，其地租率並未變更，於法無違。被告執以拒絕，非但有違前揭院令，亦違耕地三七五減租條例第二條、第四條及第七條之規定。被告復辯稱耕地三七五租約係以六年為一期，是每六年方得重新評定等語，惟同法第四條僅規定「全年」標準，並未規定六年方評定一次，又同法第七條亦僅規定租約內須載明地租之數額，尚非被告得引以為收穫總量標準須六年評議一次之藉口。
二、次依內政部九十四年二月廿五日召開研商「司法院大法官會議釋字第五七九號至五八一號有關耕地三七五減租條例修正事宜」第七次會議結論及九十五年一月六日「研商『耕地三七五減租條例部分修正條文修正草案』第二次會議」開會通知所檢附之會議記錄、修正草案條文對照表，其中關於同法第四條之修正內容已有共識，即耕地主要作物正產品全年收穫總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所參照農業主管機關已公布之該轄區最近八年平均產量，並剔除期間內產量最高與最低各二年計算之，於每年十二月底前報請直轄市或縣（市）政府評定後公告之。則依此計算，系爭土地九十二年之每公頃收穫總量應為一一、七五八．二五○公斤，是全年收穫總量既有變動，揆諸首揭說明，被告即應重新評議，並按系爭土地面積，作成土地出租耕地主要作物正產品全年收穫總量自九十二年起每公頃以一一、七五八．二五○公斤為標準計算之行政處分。又上開收穫總量既為原告九十二年續訂租約時之租額計算依據，被告應為重新評議而不為，已造成原告未能調高租金之損害。原告於本件僅請求被告賠償九十二年至九十四年之損害，共計蓬萊稻穀六四六．九五公斤或一三、五八六元。
貳、被告答辯意旨略以：
一、本件原告申請重新評議出租耕地主要作物正產品全年收獲總量標準乙事，業經被告於九十四年九月十六日下午二時三○分召開第二次評議出租耕地主要作物正產品全年收獲總量標準會議，並依在場委員討論決議，以九十四年九月廿七日永鄉民字第○九四○○一○五四四號函知彰化縣政府暨副知原告評議結果在案，並經彰化縣政府租佃委員會評定後於九十四年十一月一日以彰府地權字第○九四○二一二○二八號函內政部請獲准備查，揆諸耕地三七五減租條例第四條規定，並無違誤。
二、次按耕地三七五減租條例第一條至第九條已依序就有關耕地租佃規定範圍、地租租額、租佃委員會組成、主要作物正產品收穫總量標準、租佃期限、租約登記、租約訂明事項、地租繳付、地租之標的物等詳為規定，出、承租人雙方依上述條文相關規定訂立契約，以六年為一期，期滿後辦理換訂租約程序。其中第四條主要作物正產品收穫總量標準規定，主要係作為第二條第二項租額訂定標準之用，其評定主要作物正產品收穫總量標準時機，應為訂約或屆滿換約時由鄉鎮市公所依前項條文按耕地等則評議主要作物產量報請直轄市或縣（市）政府評定後，報內政部准予備查後做為訂約租額之用，其適用範圍及於鄉（鎮、市、區）所有耕地三七五租約。原告將耕地三七五減租條例第四條曲解為每年或不特定人申請就即必須重新評定主要作物正產品收穫總量，有違條文旨義。又原告三七五耕地租約（永瑚三五號）自九十二年一月一日起至九十七年十二月卅一日止已續定完成，應依租約內容履行，自無法依據原告請求而變更租約事項。
三、另按耕地三七五減租條例自民國四十年六月七日公布實施已將近五十五年，部份法條內容雖不合時宜，然法令未完成法定修法程序公佈前，仍須依原法辦理。依耕地三七五減租條例第四條規定，耕地主要作物正產品量係依據耕地各等則分別計算訂定，原告引用內政部九十四年二月廿五日加開研商「司法院大法官會議釋字第五七九至五八一號有關耕地三七五減租條例修正事宜」第七次會議結論其中有關耕地三七五減租條例第四條修正條文草案，並自行計算作物正產品總量及提高耕地租約進而請求租額損失，於法無據。
理 由
一、本件原告於九十三年十月廿五日以陳報書就其所有坐落彰化縣○○鄉○○段五四五及五四八地號等二筆土地，向被告耕地租佃調解委員會申請重新評定出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，如事實欄所示之過程，經被告於九十四年九月二日永鄉民字第○九四○○○九四七四號函通知召開第二次評議出租耕地主要作物正產品全年收穫總量標準評議會議，並以同年九月廿七日永鄉民字第○九四○○一○五四四號函檢送評議會議紀錄於彰化縣政府，請求准予備查，另以副本函知原告。原告對該函不服，循序提起本件行政訴訟。
二、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項定有明文。而所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，是提起撤銷訴訟，其對象係以行政處分為前提，若政府機關所為非屬行政處分，遽行提起撤銷訴訟，則其訴不備訴訟要件，依行政訴訟法第一百零七條第一項第十款之規定，其訴不合法，應以裁定駁回其訴。
三、次按「耕地主要作物正產品，全年收獲總量之標準，由各鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會，按照耕地等則評議報請直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會評定後，報內政部備查。」耕地三七五減租條例第四條定有明文。是耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，係由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會作成評議後，報請直轄市或縣市政府評定，再報由內政部備查。前開全年收穫總量之標準，並非依鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會評議結果為之，而係以直轄市或縣（市）政府耕地租佃委員會所為之評定結果為憑，自以評定結果方能發生直接對外之法律上效力，而屬直轄市或縣（市）政府之行政處分，至鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會之評議結果，僅係行政內部行為，對外不發生法律效力，尚非行政處分。從而，被告將事實欄所示之第二次評議結果送交彰化縣政府，僅為機關內部所為職務上表示，其以九十四年九月廿七日永鄉民字第○九四○○一五四四號函副知原告，核其內容，亦僅係向原告說明被告第二次評議之結果，無非為事實之敘述，尚未發生任何法律上效果，顯非行政處分，揆諸首揭說明，並非人民所得請求撤銷。是原告對被告此函件提起訴願，訴願機關未為訴願決定不受理，而為實體上之審理，以訴願無理由駁回其此部分訴願，理由雖有不同，但結論並無二致，仍應予以維持，原告請求撤銷被告上該函件及訴願決定，尚非合法，併於本件判決中予以駁回，不另裁定為之。
四、關於本件原告請求被告應依耕地三七五減租條例第四條之規定，作成重新評議其如事實欄所示二筆出租耕地主要作物正產品全年收穫總量自九十二年起每公頃以一一、七五八．二五○公斤為標準計算之行政處分。惟按如前開所述，耕地主要作物正產品全年收穫總量標準，係由鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會作成評議後，報請直轄市或縣市政府評定，再報由內政部備查。鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會之評議結果，僅係行政內部行為，對外不發生法律效力，尚非行政處分，其性質為事實行為，原告係請求被告作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而屬公法上之一般給付訴訟。再按上開耕地三七五減租條例第四條之規範內容，僅係規定耕地主要作物正產品全年收穫總量標準之評議事務責由鄉（鎮、市、區）公所租佃委員會為之，該等耕地租佃委員會作成評議後，報請直轄市或縣市政府評定，再報由內政部備查，當事人如對此評定有所不服，應循相關規定提起行政救濟，並非土地所有權人得請求鄉（鎮、市、區）公所評議之依據，原告並無依此規定申請被告評議上開標準之權利，是原告此部分請求，為無理由，應予駁回。至原告此部分請求，經本院闡明，原告仍稱係提起課予義務訴訟，惟當事人提起行政訴訟，其訴訟聲明為何種訴訟類型，以其請求內容為斷，而非其主觀上之認為，且依行政訴訟法第五條第二項所規定之課予義務訴訟，須以人民「依法申請」之案件為其前提，如非依法申請之案件，自不得提起，如逕對之提起，應認其不備起訴要件，依行政訴訟法第一百零七條第十款後段裁定駁回之（最高行政法院九十四年度裁字第二六五三號裁定要旨參照），併予敘明。
五、原告另以被告應依耕地三七五減租條例第四條之規定，將系爭出租耕地，評議主要作物正產品全年收穫總量自九十二年起每公頃以一一、七五八．二五○公斤為標準計算，而不為此評議，致其受有未能調高租金之損害，爰請求被告應給付原告蓬萊稻穀六四六．九五公斤或一三、五八六元之部分。然查，原告並無依此規定，申請被告評議出租耕地全年收穫總量標準之權利，又被告非為上開標準之評定機關（其所屬耕地租佃委員會作成評議後，仍須報請直轄市或縣市政府評定），被告之評議，並未對原告發生法律上之效力，有如上述，是被告未依原告主張之收穫總量標準評議，亦難認原告對被告有損害賠償請求權，是原告此部分請求，亦為無理由，併予駁回。
六、至兩造其他之主張及陳述，與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴一部為不合法，一部為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 8 日
第三庭審判長法 官 沈 應 南
法 官 林 秋 華法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 3 月 10 日
書記官 陳 鼎 鈞