臺中高等行政法院判決
95年度訴更一字第00017號原 告 甲○○訴訟代理人 沈政雄 律師訴訟代理人 丁○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 邱炎浚 律師上列當事人間因損失補償事件，被告不服本院中華民國93年8月4日92年度訴字第59號判決，提起上訴，經最高行政法院95年度判字第721號判決廢棄發回更審，本院更為判決如下︰
主 文被告應給付原告新台幣參仟零壹拾玖萬柒仟肆佰參拾陸元，及自民國九十二年一月三十日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔百分之二十五，餘由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為連絡轄區內西部鄉鎮與○○○區鄉鎮○道路，規劃施作苗26線道路，並自民國（下同）87年間起，由省府、及精省後之交通部逐年編列預算，逕交由省交通處、及交通部公路總局施作，土地之使用則由被告協助洽商取得。其中之錫隘隧道工程用地，本係國有土地，因該土地上有原告向經濟部申請設定，並自77年7月23日起陸續申請獲准及延展至90年7月22日止之台濟採字第5168號採礦權（礦業字第3313礦區）。而錫隘隧道工程於89年經編列預算後，因原告之採礦權而未施工，期間曾由被告與原告多次商談用地及補償事宜，均因雙方條件未合致，而無法獲得結果。嗣原告於其採礦權屆至前，依法向經濟部礦業局申請展延採礦權，獲得核准，展延其採礦權至104年7月22日止（即臺濟採字第5392號），被告遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部以91年5月10日經授務字第0912018520號公告「臺灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方，苗26線錫隘隧道面積26公頃25公畝8平方公尺為禁採區」，並再度與原告進行協商補償事宜。雙方於91年6月27日召開「苗26線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工」協調會議，討論結果，作成如下結論：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為新台幣（下同）10億元，經第一次協商減為6億元，再經第二次協商減為3億元，第3次協商再減為1億5千萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算1億2千6百萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工。」決議作成後，被告未予發放補償金，經原告數次申請、催告，未獲結果，依法提起給付之訴。嗣經本院92年度訴字第59號判決「被告應給付原告新臺幣1億2千6百萬元，及自92年1月30日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。訴訟費用由被告負擔。」被告不服，提起上訴，案經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更審。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈被告應給付原告新臺幣1億2千6百萬元，及自起訴書狀
繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：㈠原告部分：
⒈按「經濟部因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定
礦業權之礦區為禁採區，至礦業經營受有損害者，該礦業權者得向申請劃定禁採區者請求相當之補償，如雙方不能協議，礦區所在地在直轄市者，由直轄市主管機關裁決之；在縣（市）者，由經濟部裁決」為92年12月3日修正前礦業法第81條第3項規定所明文。而此規定係因公益需要，礦業權遭公權力禁採而受有損害，乃對此公益上之特別犧牲給予相當填補，如依上開規定成立協議，即屬公法性質之契約，屬行政法院審理權限，有最高行政法院95年度判字第721號判決發回意旨可稽。被告前亦同此主張（被告前審92.2答辯狀第8頁倒數第2行），雖嗣後改主張屬私法性質之爭議（被告前審93.9.20補呈上訴理由狀第11頁第3行），惟不為上級審法院所採。
⒉被告為補償義務人，並無疑義：
⑴本件原告因被告規劃施作苗26線道路申請經濟部公告
為禁採區致原告礦業權受有損害，原告乃依首揭規定向被告請求補償。被告對其負有公法上損失補償義務，並不爭執，即與工業技術研究院能源與資源研究所（下稱工研院能資所）簽定合約進行禁採區補償調查評估。於89年12月5日開始執行，經該所於90年3月2日提送期中報告初稿並於90年3月16日期中簡報討論結果及被告相關單位提出之意見修訂期中報告，定稿於90年4月4日提送苗栗縣政府。且自該調查計畫開始迄90年6月18日共召開4次「苗26線錫隘隧道劃定林淑賢禁採區補償協調會議」。其中，90年6月18日協商會議結論，即載明：「一、本部內部協調估算報告後再另定期日與業主協商。二、請工研院能研所期末報告速完成」。最後，被告就系爭禁採區部分原告所受損失，與工研院能資所達成結論後，乃以90年6月28日90府建土字第9000057069號函提出要求工研院能資所提出調查評估報告期末報告，並為後續協商依據，有期末報告首頁敘述可稽。足見被告對於應給付原告補償費，係由被告內部相關單位會商估算程序，且依據被告自行委託單位製作之期末報告，經內部會計人員事前審核為基礎，而與原告協議。
⑵嗣兩造於91年6月27日召開協調會議，作成結論：「
壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為10億元，經第一次協商減為6億元，再經第二次協商減為3億元，第三次協商再減為1億5千萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算1億2千6百萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工」，經被告前副縣長丙○○、建設局長方維洲及原告代理人張俊光，具名簽署於會議結論之後，已具備書面形式之要件。而施工單位原本即以等候被告通知取得用地始進場施工之立場，此有臺灣省交通處公路局第2區工程處87年12月14日函可知。故被告於本件協議後，始依會議結論令由施工單位繼續進場施工，有卷附該處92年5月15日二工工自第0000000000號函可稽。再由被告於91年10月21日以府建土字第9100099042號函，將會議紀錄影本乙件檢送原告收執。
⑶綜上所述，揆諸被告委託工研院能資所調查評估原告
所受損害、多次與原告召開協商會議，終達成會議結論等情，再以交通部公路總局亦表示，苗26線錫隘隧道新建工程依公路法第6條規定鄉道主管機關為苗栗縣政府，相關所需經費本應由權責機關即被告自行負擔，僅係計畫用地經費用由該局補助而已，有該總局第二區養護工程處93年1月19日二工用字第0930001325號函可稽。足認本件係被告為公法上損失補償之義務人，原告自得向被告為本件請求。被告92年12月11日府工程字第0920124941號函復鈞院，指上揭協議，被告僅同意協助業主即原告向「交通部公路總局」請求補助取得云云，似否認為公法上補償義務人，核不足採。
⒊被告指派副縣長及相關人員出席，即係授權代表被告與原告協議補償金額，並為意思表示：
⑴按「有行政程序之行為能力者如下：‧‧‧四、行政
機關由首長或其代理人、授權之人為行政程序行為者。」為行政程序法第1條第4款規定所明文。又「縣政府置縣長一人，對外代表該縣，綜理縣政‧‧‧。置副縣長一人，襄助縣長處理縣政」為地方制度法第56條第1項規定所明文。苗栗縣政府組織自治條例第3條復規定：「本府置縣長一人，綜理縣政，指揮、監督所屬員工及機關。置副縣長一人，襄助縣長處理縣政。」又「行政行為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」為行政程序法第8條所規定。
⑵本件被告為申請劃定禁採區者，對於原告應負損失補
償義務，屬其縣政所轄權責。而修正前礦業法第81條第3項規定補償金額之協議，為依行政程序法締結行政契約之程序行為。被告擬對外與礦業權者為協議之行為，依行政程序法第1條第4款規定，即應由其首長（即縣長）或其代理人、授權之人為之。本件91年6月27日召開之協調會，並非僅由副縣長丙○○一人與原告協議，尚有其他內部單位（含建設局及其土木課、財政局）人員參與。而自系爭協調會議開會通知單蓋有被告印信，足認其出席人員名單，應係經被告首長（即縣長）核判。再依開會通知單及會議紀錄之會議事項，載：「甲○○女士申請苗26線錫隘隧道新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費」，則該次會議之目的，既為協議應給予補償費之事宜，出席參與此次會議之人員，亦足認係由被告首長所授權，代表被告而與原告協議應給予補償費之人。則渠等於會議所為意思表示，自屬由被告所為之意思表示。否則，被告先以其名義寄發協議程序進行之開會通知單，並指派副縣長及內部單位人員參與，且未預先表明其會議結論僅供參考等語，倘可事後解釋此會議結論並無任何法拘束力，又無視原告信賴該會議結論之拘束力而容忍被告進場施工之情形，顯然違背行政程序法第8條規定之誠信原則及信賴保護原則。
⑶再者，證人丙○○證稱：「（問：當時有否預定縣長
主持會議？）答：不一定非要縣長主持，一般縣長也可派人主持會議。那次縣長剛好出國，由我代理縣長職務並主持該次協調會議。」（95年9月19日庭訊筆錄第3頁倒數第4行）、「（問：這次會議主持人職務是否由縣長指派？）答：我是代表縣府和縣長參加，剛好縣長出國，他出國前知道這個會議，有指派我參加會議。之前的會議也是縣長指派的。」（同日庭訊筆錄第6頁倒數第8行以下）依此，被告所寄發該次協調會議通知單，上雖載主持人為被告之副縣長丙○○，而會議紀錄亦載由丙○○主持，係因開會通知單於91年6月24日寄發，縣長已預知協調會議當日出國，乃指派副縣長丙○○主持會議。顯見協調會議主持本屬縣長職務範圍，因開會當日縣長出國，始有指派副縣長代理之情事可言，此亦與上揭被告組織自治條例第3、12條規定相符。故協調會召開既屬縣長職務範圍，僅因縣長預定當日出國，指派副縣長丙○○代理，則該次程序行為，副縣長丙○○或為被告首長之代理人，或為被告首長所授權之人，自屬有權代表被告與原告成立協議，符合行政程序法第1條第4款規定。
⑷本件既經縣長指派由副縣長出席與原告協議，依被告
行政慣例，副縣長代理縣長職務（包括召開協調會），本就其代理職務之權限無附加任何限制。此有證人丙○○證稱：「（問：縣長有無授權證人可就本次協調全權處理？）答：照往例，既然代表縣府即可全權處理」（95年9月19日庭訊筆錄第4頁倒數第8行），足認縣長既指派丙○○代理，而丙○○循行政慣例全權代表被告與原告協議，並無違誤。雖縣長就得以多少錢和解，並無明確授權，惟既係進行協議，無非需經實質上要約、承諾過程，始能合意。倘事前一方已有特定數額，僅係徵求相對人同意與否，亦無必要召開會議，自不符協議之本質。故實際上縱使縣長未授權明確金錢數額，惟由副縣長考量協議狀況決定與原告成立協議與否，既與被告行政慣例相符，亦無違常情。並不因縣長未授權明確數額，即得謂副縣長無達成協議補償之權限。
⑸又，被告另主張：依被證2狀呈90年8月間之內部簽呈
所示，被告縣長僅核准並授權承辦單位得於最高1,219萬餘元範圍內進行協商，然本件所作成之協調結論遠逾此數額云云。惟查，被證2所附內部簽呈為90年8月間，係針對第1類補償費，但本件系爭協議則是針對第2類補償費，不容混淆。至於上揭被證2簽呈說明
二、指經濟部礦務局90年7月6日函示：「預期利益部分似不宜列入補償」乙節，因前關於不宜以預期利益為補償依據之函令，業由經濟部90年9月20日經（90）礦字第09000202220號令停止適用。亦即，是否納入補償範圍，悉屬回歸礦業法所定由當事人協議之精神而不以函令強制規定，以免損及礦業權人之權益。此亦與經濟部礦務局先前於90年5月10日礦局行三字第012126號函復被告所詢，可否以礦藏量之預期利益作為補償乙節，稱：「劃定禁採區之補償係以協議為之。經卷附貴府88年10月27日建土字第8800092667號函所附『‧‧‧有關礦區補償研商會議紀錄研商結論三及四已敘明萬隆礦區補償範圍原則及請專業技術單位估算』」等語相符。再以被告上揭函所附會議紀錄，已將補償範圍原則分兩項，即包括「經營礦區範圍縮小致營利損失之補償」在內。故被告始於90年8月間關於第1類補償費之協調會議後，再次重開本次協調會議。據此，被證2所附內部簽呈所述，與被告先前研商補償範圍之結論不合，其法令狀態亦與本次召開協調會議時已有所別，且為被告再重開協商之主因，而由被告縣長指派副縣長代表與原告協議，自不得以前次簽呈內容，斷論縣長指派副縣長參與協調會無與原告協議補償之權限。
⒋兩造互就補償金額意思表示一致即生拘束力，無尚須經
「被告內部審查核准」或「縣長裁決」始成立生效之問題：
⑴按「當事人互相表示意思一致者，無論其為明示或默
示，契約即為成立」、「契約之要約人，因要約而受拘束。但要約當時預先聲明不受拘束，或依其情形或事件之性質，可認當事人無受其拘束之意思者，不在此限」、「對話為要約者，非立時承諾即失其拘束力」行政程序法第149條準用民法第153、154、156條規定。依此，對話為要約者，除有可認當事人無受其拘束之意思情形外，經相對人立時承諾，即生拘束力。又，最高行政法院95年度判字第721號判決發回意旨，略謂：「行政機關與人民訂約，負給付金錢債務時，另『約明』契約須經機關內部審核通過始生效力，即附停止條件，符合常情」（見判決第8頁），故如金錢債務之給付，須經機關內部審核通過同意始生效力，亦當以行政機關與人民有口頭或書面之「明示約定」為前提。
⑵礦業法關於劃定禁採區所致礦業權人營業損失之補償
金額協議程序如何進行，並未明文。本件係採取被告邀由原告與被告及單位人員以召開會議之方式進行，故屬於「對話為意思表示」，為行政機關常見之協議方式，其目的即在可迅速解決爭端，以使公益設施能早日完成，並無違背立法意旨。而補償協議固為行政契約之性質，但如何認定人民與行政機關間是否因意思表示合致而生拘束力，行政程序法對此並無明文，上揭民法規定為意思表示之共通法理，自得準用之，以資認定兩造合意與否。而本件被告由其副縣長及內部單位人員等人代表，與原告間，既然以互為對話意思表示之方式為協議，依首揭規定，一方所為之要約，倘經對方拒絕者，固失其拘束力，但若經對方立時承諾，即生拘束力。
⑶依系爭會議結論內容所示，關於補償價金之協議過程
，先為原告提出補償費為10億元（原告要約），經第一次協商減為6億元（被告拒絕，原告另為要約），再經第二次協商減為3億元（被告拒絕，原告再為要約），第三次協商再減為1億5千萬元（被告拒絕，原告再為要約）。但被告主張依其委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算1億2千6百萬元為補償價金而為新要約，原告立時承諾，且由兩造於會議紀錄結論之後簽名，其意亦在表示負責以免反悔，此經證人丙○○證述在案（95年9月19日庭訊筆錄第3頁倒數第5行）。依首揭規定，被告之要約即生拘束力，經被告人員與原告於會議結論後簽字，以證明意思表示一致。故無應另經「被告內部審查核准」或「縣長裁決」始成立之問題。
⑷被告辯稱：「系爭協調會議僅屬初步草案，並未經被
告正式批准，亦未生效，無從拘束被告」云云，似主張可不受其要約拘束之意。然被告於上述對話要約並未預先聲明其要約不受拘束（例如應再簽呈縣長批准或經主計單位簽字），且參酌被告於會議後旋即依會議結論第二項，通知施工單位進入原告礦區施工，而被告尚自承：嗣依上揭結論，向公路總局請款云云（見答辯狀第3頁第4行，但被告實際上係向公路總局謊稱尚未完成協商而無請款行為，詳後述）等情，被告既自承有履行協議行為，以及礦業權補償事件法明文以協議方式乃力求簡速解決之立法精神言，均足認被告應受其要約之拘束。本件既經原告立時承諾，即生拘束力。被告舉被證1函，主張：未完成正式協議，尚須另訂協議日期云云，乃其片面之詞，與首揭規定有違，自不足採。
⑸被告尚主張：兩造「約定」有須經內部主計單位審核
通過之停止條件云云，顯係主張有利於己之事實者，自應就其事實有舉證之責任，為行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定所明文。查該次會議中，被告所列席包括主計室人員在內，自始至終均未提及會議結論應經其機關內部審核通過始生效力等語，此經證人丁○○證述在案，足認本件無被告所指「須經機關內部審核通過始生效力」之明示約定。且證人丙○○亦證稱：「（問：會議結論是否須經縣府內部單位審查或同意才能定案？）答：沒有談到這些，一般情形是這樣就能執行。」（95年9月19日庭訊筆錄第2頁倒數第3行），故兩造顯無「約明」契約須經機關內部審核通過始生效力。
⑹退萬步言，縱使如被告所抗辯，會議結論尚應由被告
內部審核核准後始能成立，被告亦於91年10月21日以府建土字第9100099042號函，即由縣長傅學鵬署名，將會議紀錄影本乙件檢送由原告收執。其檢送函文之內容，亦未就原先協議內容有何擴張或限制。雖被告主張：該會議紀錄未經審核認可，不得以其寄送即認為發生拘束力云云。惟按，行政程序法第139條規定，行政契約之締結，以書面為之，乃因行政機關承辦事務之人員常有變動，倘就合意內容未形諸文字而僅以口頭方式為之，可能因嗣後人事異動，就其內容發生認知差異或無法舉證，而有損公信及人民權益。故行政契約之締結，應以書面為之，其目的具有「證明」、「警告」功能。因此，將雙方互為意思表示合意一致之書面寄送相對人收執，無分正本或影本，均係作為證明契約已成立生效之目的，以杜爭議。契約是否成立生效，仍應依意思表示是否合致而為判斷。故被告將會議紀錄寄送由原告收執，係用以證明協議已成立且生拘束力之目的。基此，參據被告91.10.22所檢送系爭協調會議紀錄予原告，被告之首長於該會議記錄檢送91.10.9之內部簽呈，承辦人於說明欄詳述會議經過及結論後，經被告首長審閱後，並送由副縣長參閱。雖被告於91.8.28函復原告以會議結論事項正辦理內部審核作業中，容俟確定後再通知云云，但時隔2個月後，倘被告就會議結論內容認為有誤解而應更正或變更原內容，既經充分時間考慮，理當可於其檢送原告之函文中敘明，卻未見於其寄送會議紀錄之內部簽呈或函文中，有何具體陳述。顯然會議結論事項係經被告詳加檢視無疑義，始以其首長署名之公函，將該會議紀錄寄由原告收執。足認被告願以原會議紀錄交由原告收執，藉以事後作為證明兩造確有成立協議之事實，以對於雙方均有拘束力。再者，被告之首長於91.10.9批示將會議紀錄寄送原告後，改於
91.10.23另批示同主任秘書簽署意見略謂：「會議結論所載之數額，希望再進行協調，降低補償金額」等語。然自其內容以觀，並未明確否決原協議內容之適法妥當或其拘束力，僅係單方面期待希望再與原告另啟協商以降低補償金額而已。但此一內部期待，既未對外向原告表示，取得原告降低補償金額之承諾，且原告迄未承諾變更原協議內容，亦不生使原協議內容失其效力之結果，自當仍以寄送交由原告收執之會議記錄內容為準。
⑺又，被告主張：會計法第100條規定，各機關關係經
費負擔或收入一切契約，非經會計人員事前審核簽名或蓋章，不生效力云云。所謂「不生效力」，係指機關之內部效力而言，此由會計法第2條規定關於會計事務應受上級政府主計機關之監督與指導，可知會計法係作為監督機關會計人員辦理會計事務之規範。而會計人員之「事前審核」，係指事項入帳前之審核，著重收支之控制（會計法第95條規定），則會計法第100條規定，應係基於機關財政收支控管程序之目的所設。故關係經費負擔或收入之契約，倘未經會計人員簽名或蓋章，僅生會計人員得不受拘束而不予入帳而已。但機關會計人員是否入帳，與契約已生效力，究屬二事，不得謂因未事前審核而無法入帳，即指契約於締約當事人間不生效力。關於會計法令之規定是否有外部效力，此有臺北高等行政法院90年度訴字第5193號判決見解，認為政府機關徵收補償費之撥款，即使違反內部規定，也不能導致外部行為之無效，可資參照。本件涉及損失補償協議之合意，非僅礦業法並未明文其協議成立應以會計人員事前審核為效力要件，且被告協議時亦未作此約定，會計法第100條規定內部收支控制程序之遵守與否，並不影響協議成立之實體對外效力。況上開會議紀錄，亦經被告財主單位人員（羅綸亮）在場列席，即協議過程必經其審核認為符合會計法令而達成結論，且渠等人員並未於會議紀錄上註記反對意見，並於會議紀錄首頁簽字可知。故系爭會議結論，依上揭會計法規定，亦已發生效力。
⑻又，上揭會議結論記載，原告同意被告繼續施工，係
因被告已同意給付原告1億2千6百萬元，倘被告未同意給付，原告基於土地使用權利人之地位，自當有權拒絕被告進場使用土地、繼續施工。而原告同意被告進行工程，係因被告同意給付補償金額，故二者間實具有雙務契約之關係。退步言，縱使認為原告同意被告進行工程，並非受補償之對價，僅係調整被告得於發給補償以前進行工程，惟本件協議補償，本係對於原告受特別犧牲而給予相當填補，關於補償金額被告既已同意應給付原告1億2千6百萬元，業如上述，亦無礙於原告請求被告履行其給付義務。
⒌兩造合意之補償金額並未以公路總局同意作為停止條件
，亦無預期以公路總局同意撥款始為補償金給付清償期屆至之真意：
⑴系爭協調會議結論第1項後段，記載：「以原核定該
工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。」等語。當時情形為，兩造原告就補償價金合意之後，因原告詢問副縣長丙○○：「補償金如何給付？」，被告代表人副縣長丙○○告稱：「3,000多萬先由公路總局已撥付之補償費用中給付，剩餘部分再請求公路總局補助，如不能補助，被告再另行編列預算後再給，並向議會提出」等語，由證人丁○○證述屬實。則上揭緊接於合意補償金額後之記載，僅係被告應原告詢問如何給付款項所為金錢來源之說明。且以證人丁○○一再證述，倘若被告有以補償金額合意應由公路總局同意始生效力，或其同意發放始為清償期屆至之真意，原告絕無同意被告施工單位進場施工之可能，而被告亦於簽署會議結論時補充說明，如公路總局不能補助，必將由被告自行編列預算給付等情。此於證人陳
秀龍亦證述：「（問：當時有無談到補償費如何給付？）答：原告當時有提出整筆付清，我們提出先支付三、四千萬元，再向公路局爭取經費補償，口頭上有說如一時無經費，不足才由縣府編列預算」等語可稽（參照95年9月19日庭訊筆錄第3頁第7行）。均足見上揭記載之用意，無非被告宣示有誠意及能力付款，以取信原告同意其繼續施工而已。並非約定補償金債務附有應經公路總局同意之停止條件，或另就已協議成立之補償金債務，約定以獲得公路總局同意撥付款項為清償期。
⑵被告主張：上揭記載，「向公路局請撥、並經其同意
」顯係『補償金發放』之停止條件，因向公路總局爭取，未獲同意撥付，條件未成就云云。足見被告對於「補償金額」1億2千6百萬元，並無附停止條件，並不爭執。所爭執者，上揭記載是否為對於已成立之補償金債務，就中「補償金發放」（債務履行或清償）附有停止條件。然按法律上所謂之「條件」，係當事人以將來客觀上不確定事實之成就或不成就，決定法律行為效力之發生或消滅之一種附款。亦即，法律行為始能附停止條件（民法第99條），但依被告所主張之『補償金發放』，乃屬履行已存在補償金債務之事實行為（如：物之交付），並非法律行為，即無就事實行為附有條件之可言。則被告主張，顯屬無據。
⑶況被告既稱：會議結論未經縣長裁決，不生效力，故
擬另訂協議期日云云，又主張：嗣依該上揭會議結論，向公路總局請撥款項而未獲同意云云。倘若認為會議結論因未經縣長裁決而未生效力，何來又有逕向公路總局請撥款項之債務履行行為？足見會議結論之補償金額，並未附有任何停止條件。被告所辯，前後矛盾，實無可採。
⒍退步言，被告以不正當行為阻止補償金額合意之條件成
就或補償金發放時期之屆至，亦應視為條件已成就或清償期已屆至：縱使如被告所辯，上揭記載可認為係「補償金之發放」附有「向公路局請撥、並經其同意」之停止條件。惟查：被告於91年11月28日府建土字第0000000000函，竟向交通部公路總局「謊稱」謂：「因業主要求補償與本府尚有差距未完成協商，致尚未向貴處請撥補助款」云云，而請該局第二區養護工程處專案辦理保留，亦屬以不正當行為（即實已就補償金額完成協商，卻稱未完成協商）阻止其條件之成就，或阻止給付清償期之屆至。換言之，縱使公路總局將補助款專案保留而未撥款或未為同意，此亦係因被告向公路總局「謊稱」協商未完成而故意不為款項請撥之違背誠信之不正當行為所致，則關於補償金合意，參照民法第101條第1項規定，自應視為條件成就，或類推適用同規定，補償金之發放時期應視為已屆至。
⒎兩造就礦業權所失利益協議為損失補償之範圍，無違反強制或禁止規定：
⑴礦業權者就其礦業經營之損失，得請求相當之補償。
如何可謂「相當」，法無明確規範，即得由雙方協議合意。且「國家為公共福祉而徵收人民財產時，財產權之存在保障轉變為價值保障，對於個人因此形成之特別犧牲，通常應全面填補其被剝奪或受限制之財產價值，始符合公平理念，亦不致破壞現有市場秩序。」（參照陳敏『行政法總論』第1050頁）。又，礦業權得為繼承、讓與、抵押、信託，且視為物權（修正前礦業法第14條，修正後同法第8條），故礦業權與一般民法上物權同，係具有財產價值之權利。此參照遺產及贈與稅法第9條第1項第2款，亦將礦業權列為遺產及贈與稅之課徵標的，其價值計算即以：礦業權核准之賸餘年數，就該權利最近3年平均純益減除實際投入資本，依年息百分之10計算之普通利益額後之餘額乘上一定倍數作為價額（同法施行細則第34條規定參照）。國家稅收上，既有明文就礦業權之存續期間計算可課徵稅捐之價值，以核准年數內之平均純益之一定倍數計算其價額，顯見「礦業權」為一具有財產價值之物權，基於憲法人民財產權之保障，因公益而受有特別犧牲，自應給予完全之價值保障，否則，與稅法規定難期平衡。依此，本件兩造協議以礦業權所失利益為損失補償範圍，並無違反強制或禁止規定，或損失補償之法理。
⑵關於禁採區內可採礦量產值（利益）之估計，依兩造
所協議依據之被證3期末報告第22、23頁所載，業已扣除礦業權核准期間內，採礦所需花費之一定成本及費用。因此，所計算之可採礦值利益，即屬「純淨利」或「淨收益額」，此並未逾越通常民事損害賠償關於「所失利益」之計算，無不相當之虞。
⑶至於被告依其附件所提「劃定禁採區之補償金額估算
表」，指：原告所受「可採礦量產值之損失」，依計算方式不同，各約為「7,291萬」、「7,538萬」或「606萬」不等之金額，協議結論以1億2千6百萬元，顯非合理云云。惟查：被告所表示之金額，與協議結論所合意金額1億2千6百萬元，實為有無依財務管理之年金現值公式計算之不同。此由該表說明，應請參照報告第30、31頁之註1、註2可知。亦即，兩造協議合意之1億2千6百萬元，係參考估算表中所列「禁採區可採礦量產值」（未依財務管理年金現值公式計算130,229,859元），再考量剔除公有林班地部分及原告所提其他估算報告均較為高，乃酌減為整數後所得。而協議當時何以採取未依財務管理年金計算公式之金額為基礎酌減，係因被告認為以往並無依據該公式計算之前例，以致同意不依該公式計算。此由會議結論
壹、特別記明：「最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所未計年金現值利率」可稽，此既為兩造合意之結果，並無違反強制或禁止規定。⑷被告尚主張，第二類損失倘係以禁採區中，原告實際
申請取得礦業用地之可採礦值（被告誤為蘊藏量）計算，亦僅606萬元云云。惟如前所述，礦業權之價值係以可採礦值之獲益為基準，本件禁採區範圍內，均為原告所受核准礦業權之範圍，雖有其中部分面積未取得礦業用地之核定，但該部分均屬私有地，原告已事先取得地主之同意書，且前已提出申請，如未受公告禁採區，將來必能順利取得礦業用地之核定（參照期末報告第33頁及地主同意書可稽）。卻因劃定禁採區以致主管機關無法再核定原告礦業權範圍內之土地為礦業用地，本屬對於原告礦業權限制而受有經營損失之原因，此既與公告禁採區有因果關係，則是否經主管機關核定礦業用地，與礦業權之價值計算，自不相干。遑論，就該未經核定礦業用地而取得私有地主同意書之礦業權範圍是否給予補償，既經兩造合意應予補償，亦無違反強制或禁止規定而無效可言。
⒏綜上所述，被告拒絕履行給付義務，均無理由，爰請賜判原告如訴之聲明，以維原告權益。
㈡被告部分：
⒈系爭苗26線道路，係被告規劃作為連絡西部鄉鎮與○○
○區鄉鎮○○○○道，對於平衡苗栗縣城鄉發展及促進山區鄉鎮繁榮，極其重要。惟規劃之後，苦無經費，嗣自87年間起，始由省府、及精省後之交通部逐年編列預算，逕交由省交通處、及交通部公路總局施作，土地之使用則由被告協助洽商取得，而其中最重要及困難之乙段，即為錫隘隧道工程。該錫隘隧道工程之用地，本係國有土地，取得使用並不困難，惟其上有原告於73年7月23日向經濟部礦物局申請核准探礦，並自77年7月23日起陸續申請獲准及延展至90年7月22日止之台濟採字第5168號採礦權，該錫隘隧道須使用該礦區之部分土地。該錫隘隧道工程於89年經編列預算後，礙於該採礦權，遲遲無法施工，遂由被告協助商談用地及補償事宜，惟均因原告要求之補償數額極鉅，甚至高達10億之譜，不僅因政府無此預算，且其所要求之補償費用中亦有不盡合理之計算，故雙方始終無法達致補償協議，該錫隘隧道工程亦始終延宕，只能等待該採礦權之核准期限屆滿消滅，再行施工，影響發展甚鉅。被告於90年3月間曾具函向經濟部礦物局說明此乙情形，並請求礦物局基於公益理由，於原告之採礦權屆期時，勿再延展該錫隘隧道工程區之採礦權，詎經濟部礦物局竟罔顧此一事實，仍然再度延展原告之採礦權，並核准至104年7月22日止，逼使被告勢須先將該工程用地公告為禁採區，並協商補償事宜，始能順利完成該隧道工程，而原告則得平白繼續要求補償。嗣被告應原告請求，並為解決該錫隘隧道工程用地補償問題，於91年6月27日召開協調會議。雙方討論結果，暫時作成初步結論，即：⑴原告同意錫隘隧道工程繼續施工，⑵補償費部分，暫訂1億2千6百萬元，其支付方式，則以向公路總局申請，將該工程原先核定之工程補償款，扣除已發放之土地及地上物補償後之剩餘款，優先撥付原告；不足部分，另向公路總局請求同意全額補助後，再行支付。會議主持人即副縣長亦當場說明此項初步結論仍須經被告內部、及預算執行機關即公路總局之審查並同意核准，始能定案。詎原告嗣即先申請取得該尚未經被告及公路總局審查批准之協調會議紀錄，並據以請求被告支付款項，經被告覆以尚未經批准時，即執以向鈞院提起本件訴訟，並另向台灣苗栗地方法院申請對被告核發支付命令。
⒉經查，原告請求被告給予補償並不合理，蓋原告所要求
之補償費用中除寬估成本及設備損失約1千2百餘萬元外，其餘均屬所謂「預期利益」，而依經濟部64年3月6日經（64）礦字05001號函、72年11月28日經（72）礦47423號函、經濟部礦物局90年7月6日90礦局行三字第016044號函示意旨，皆認私人土地之徵收，依法亦僅補償土地及地上物價額，並不包含所謂預期利益，更何況礦區之土地及尚未開採之礦，本即屬於國有，依舉重明輕原則，益無補償所謂預期利益之理，是原告請求被告補償其「預期利益」並不合理；再者，被告委請財團法人工業技術研究院能源與資源研究所分析結果，系爭隧道用地之礦區可採挖21年之預期利益，充其量亦僅數千萬元而已，並非如其主張有數億元之利益，原告卻故為不相當之補償要求，與事實即有未合。
⒊又基於下述理由，原告依該協調會議紀錄為本件請求，尚屬無據，應予駁回：
⑴依上所述，該協調會議紀錄所載結論，僅係參與會議
之雙方人員暫洽妥之初步結論，尚須呈經被告內部及公路總局審查批准同意，此業據該次協調會議之主持人即副縣長丙○○於協調會中明示。茲該會議紀錄既尚未經被告內部及公路總局審核批准，即屬停止條件尚未成就，該協調會議紀錄亦尚未生拘束效力，被告執以為本件請求，即顯屬無據。至於原告所以持有該份尚未經審認核可之協調會議紀錄「影本」，係因原告於該次會議之後，要求被告付款，經被告覆以該會議紀錄結論正由內部審核中，俟確定後再行通知，原告又於91年9月9日再次具文申請被告承辦人員函告該會議紀錄，並申明其申請與被告內部審核程序無關，亦即，無礙於被告之內部審核及決定，被告之承辦人員始將該協調會議影本乙份寄交原告，此有狀呈原告91年9月9日申請書、及被告91年10月21日府建土字第9100099042號函等影本各乙份在卷可稽。易言之，被告之所以寄送該份協調會議紀錄予原告，係因原告已知該協調會議紀錄尚在被告審核中，尚未核准，且其又申明不影響被告內部審核決定之情形下，基於便民立場，始為寄送，且所寄送之紀錄，亦僅係影本，而非經被告製作之正本，則顯然不能以原告執有該「紀錄影本」乙事，即謂該協調會議結論已符生效要件並生拘束效力，亦至為明確。
⑵其次，被告參與該次協調會議之人員為副縣長丙○○
、及建設局副局長方維洲、建設局土木課長林文雄，最高層級僅為副縣長丙○○。而該次協調會議有關給付鉅額補償費事項，其性質係屬預算及經費支出之重大事項，依被告按行政院訂頒「行政機關分層負責實施要領」、及苗栗縣政府自治條例規定所訂定實施之分層負責明細，該事項應由被告之首長即縣長審核決定，換言之，縣長始具有裁量權限，尚非可由副縣長一人單獨決定。副縣長既無此裁量決定權限，則該次協調會議雖由其參與並主持，惟有關該補償數額之結論，亦顯係逾越其權限之決定，未經有裁決權限之縣長審核決定之前，尚無從拘束被告。況，該補償費係由錫隘隧道工程之執行預算機關即公路總局支付，而公路總局亦未曾授權副縣長丙○○得就該補償數額為單獨決定，更無從認該補償數額之結論，係具有權限之人所為之決定，其情形正如同無權代理，尚未生效，而此亦足徵副縣長確應有於協調會議中，明示該結論尚須經其他相關單位審查核准，否則，副縣長亦深知其本身尚無單獨決定權限，又何至於逾越權限擅自決定而肇生圖利他人之嫌。
⑶再，系爭協調會議結論，其性質係屬私法性質之契約
，蓋依修正前礦業法第65條規定：「土地之使用經核定後，礦業權者為取得關於該土地之權利，應與土地所有人及關係人成立協議，如不能達成協議時，礦區所在地在直轄市者，雙方均得向直轄市主管機關申請裁決；在縣（市）者，得向經濟部申請裁決。土地所有人及關係人不接受前項裁決時，得依法提起民事訴訟。」故同樣是公法行為所造成之補償協議，不一定都是公法行政契約，本件應屬私法契約無疑。又按「‧‧‧關係經費負擔或收入一切契約，及大宗動產、不動產之買賣契約，非經會計人員事前審核簽名或蓋章，不生效力」會計法第100條（91年5月15日修正公布）定有明文。該次協調會議有關應給付補償費1億2千餘萬元予原告之部分，係屬與經費負擔相關之契約，惟該次協調會議，無論被告或應為支付該款項之公路總局，均無會計人員為參與並對該內容為審核，則依上引會計法之規定，該協議中有關補償費之部分，即顯不生效力。
⑷又，即縱該協調會結論得僅由副縣長一人單獨作成決
定，惟依該補償費之記載，該1億2千餘萬元之補償款項，係向預算執行機關即公路總局申請撥給，而非由被告支付，依行政程序法第140條，於未經公路總局核准或同意之前，亦顯然不生效力。且該款項既應向公路總局申請撥給，則原告逕向被告請求，亦顯係請求對象錯誤，屬訴訟程序上之被告當事人不適格。
⑸至於該錫隘隧道用地上之採礦權，是否歸屬於原告、
抑歸屬他人，被告並無該採礦權之文件。倘該採礦權並非原告個人單獨所有，則原告即無權請求任何補償，即縱被告之副縣長因誤認其為權利人而作成上開協調會紀錄結論，允予1億2千6百萬元之補償費，惟依行政程序法第137條第1項第1款、第142條第4款規定，該結論亦顯屬無效。
⒋本件原告係依91年6月27日「協調會會議紀錄」為請求，惟其請求顯無理由，應予駁回：
⑴該協調會議紀錄所載結論，僅係參與會議之雙方人員
所訂之初步協商草案，尚須經被告內部審查核准，始能生效。而該會議紀錄嗣經被告內部審查結果，認為該協調會議所定之補償金額過鉅，而未通過核准，嗣即由被告分別以91年12月12日府建土字第9100114575號函、91年12月31日府建土字第9100117285號函，將審查未能通過之結果通知原告，並通知將擇期開協調會，屆時若未能達成補償協議，再送請經濟部裁決。易言之，系爭協調會議紀錄僅屬初步草案，並未經被告正式批准，亦未生效，則原告執該協調會議紀錄，為本件請求，即屬無理由，此其一。
⑵又，該協調會議有關給付鉅額補償費事項，其性質係
屬預算及經費支出之重大事項，依被告訂定實施之分層負責明細，該事項須經由被告之首長即縣長裁決。而該次協調會僅由被告之副縣長丙○○主持參與，陳秀龍本身該事項，並無單獨裁量決定權限，不唯如此，依被告90年8月間之內部簽呈所示，被告之縣長僅核准並授權承辦相關單位得於最高12,194,156元補償數額之範圍內進行協商而已，但副縣長丙○○所作成之系爭協調會議紀錄結論，其中有關補償數額，卻遠逾此數額，則該協調會議結論未經有裁決權之縣長批准之前，自無從拘束被告，亦極為明確，則原告據以為本件請求，即屬無理由，此其二。
⑶再，依系爭協調會議紀錄結論、第1項末段之記載，
該初步達致之補償金1億2千6百萬元，其款項來源及支付方式係，優先向公路總局請撥「原核定工程補償費扣除已發放之土地及地上物之剩餘款」，另不足部分，向公路總局請撥金額補助，公路總局同意後再予發放。換言之，依此記載，「向公路局請撥、並經其同意」顯係補償金發放之停止條件，該條件未成就前，尚無從請求予以發放。而被告嗣依上開結論所載，向公路總局爭取，惟並未獲公路總局同意撥付，亦即，該項補償費發放之「停止條件」並未成就，則原告遽為本件請求，亦顯屬無理由，此其三。
⒌依「苗26線錫隘隧道劃定甲○○礦場禁採區之補償調查
評估期末報告」第30頁，因公告劃定禁採區，原告礦區所受之損失，計分二類：⑴固有開採設備等之損失（即所謂「第一類損失」部分）：此部分予以從寬認定，計約為12,194,156元。⑵可採礦量產值之損失（即所謂「第二類損失」或「預期利益損失」部分）：此部分依計算方式不同，復分為：①禁採區可採礦量產值：估計約72,916,320元。②剔除林班地後之禁採區，可採礦量產值：估計約7,538,890元。③原告申請取得礦業用地範圍，在禁採區內可採礦量產值：估計約6,065,797元。
⑶上開「第一類損失」，調查評估報告建議應予補償；而「第二類損失」，調查評估報告則引經濟部以往令函為據，認為不宜補償。因此，被告亦據此份調查評估報告，而將補償限縮於該評估調查報告所建議之「第一類損失」12,194,156元範圍內，並僅授權承辦人員在此範圍內進行協商而已，此亦有前呈被告內部之90年8月簽呈可稽。退步言之，即縱得認其應予補償之範圍，包含「第一類損失」及「第二類損失」，但依上開評估調查報告，其總額亦充其量僅約為8,510萬元或8,757萬元而已（即第一類之1,219萬元＋第二類之7,291萬元或7,538萬元），甚至，其第二類之損失倘係以禁採區中，原告實際申請取得礦業用地之蘊藏量來計算，則全部補償更僅約為1,828萬元而已（即1,219萬元＋606萬元），則系爭91年6月27日協調會議紀錄作成1億2千6百萬元之補償結論，是否合理，即無庸再予敘明，亦可得知。
⒍又原告現執有之系爭「91.6.27協調會會議紀錄」僅係
影本，而非經被告審認核可之正本或原本，且該份影本之來源，係因原告於協調會議後之91年8月8日以陳情書向被告請求，經被告以91年8月28日府建土字第9100074135號函，覆以：「‧‧‧經查會議結論協議事項正由本府辦理內部審核作業中，容俟確定後再行通知台端」等語，予以拒絕，惟原告又於同年9月9日再次以申請書，請求被告交付該會議紀錄，並申明其此項申請與被告內部審核程序無關，亦即，不影響被告應為進行之內部審核程序，被告始基於便民立場，依行政程序法第46條規定，於91年10月22日以府建土字第9100099042號函，寄送該份「會議紀錄影本」予原告。茲原告以其所執該份會議紀錄「影本」，係被告發文寄送為由，而主張其即屬被告有予審核認可通過之正式文件，進而主張該會議紀錄有拘束被告之效力云云，顯應係誤會之詞，尚不足採。
⒎再，該91年6月27日協調會議後，被告就該次會議紀錄結論，所為內部審核程序及結果，計：
⑴承辦人員簽呈層請裁核，經主任祕書於91年10月23日
批擬意見，略以：「該會議結論所載應補償1億2千6百萬元之數額，計算標準尚值推敲，經於10月23日邀集內部相關單位研議，希望再進行協調，降低補償金額，屆時若未能達成協議，再呈經濟部裁示為宜」，呈經縣長傅學鵬批示：「如主祕擬」，而將該次會議結論予以否決通過，此有狀呈該簽呈影本可稽。嗣被告即據此，分別於91年12月12日及91年12月31日正式發文通知原告有關上開內部審查結果。
⑵被告又再於92年1月24日召集內部及有關單位針對本
件補償事件，進行研討會議，結論仍認應另行召開與業主間之協調會議，無法達成協議時，逕送請經濟部裁示，此亦有該會議紀錄影本可佐。而被告預定另行召集協調會議時，旋即因原告提起本件訴訟而停止。⒏至於，證人丁○○雖於鈞院95年8月29日準備程序中，
證稱：系爭91年6月27日協調會中，被告人員未曾聲明該會議結論須另經被告內部審查通過，始能正式生效云云；暨證稱：該會議紀錄「結論、壹」後段所載「‧‧‧以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路局請撥全額補助同意後再發放」之語，僅是被告用以表示其支付補償之款項來源而已，並係被告片面所加，當時，證人有詢問倘公路總局不同意時，應如何處理，被告人員有表示即由被告自付云云，俱非事實，被告茲否認其真實。按證人丁○○為原告之配偶，並為原告之訴訟代理人，其利害關係與原告一致，並與被告相對立，其所為證詞顯屬偏私，且與事實不符，不足採信。
⒐綜上，本件原告之訴為無理由，應予駁回。請判決如答辯聲明所示。
理 由
一、按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟。」、「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」分別為行政訴訟法第2條、第8條第1項所明定。而公法契約（或稱行政契約）與私法契約之區別，係以其發生公法或私法上權利義務變動之效果為斷。對具體之契約予以判斷時，原則上應以其約定內容亦即所謂契約標的為準。倘給付內容屬於中性，無從據此判斷契約之屬性時，則應就契約整體目的及給付目的判斷之。又92年12月31日修正公布礦業法第1條規定：「為有效利用國家礦產，促進經濟永續發展，增進社會福祉，特制定本法。」修正前礦業法（以下稱本法或礦業法）第1條亦規定「中華民國領域內之礦，均為國有，非依本法取得礦業權，不得探採。」再，礦業權者取得礦業權後，因礦業之經營有害公益無法補救，或違反安全法令，不遵令改善者，其礦業權應即撤銷（第43條第3款）；經濟部或直轄市主管機關對於礦業工程認為妨害公益時，應令礦業權者立即採取改善措施，或暫行停止工作，如抗不遵辦，得適用第43條第3款之規定，撤銷其礦業權（第81條第1項）；經濟部並得因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定礦業權之礦區為禁採區（第81條第3項）。雖本法第61條就礦業權者因埋設或高架管線、索道等設施，通過他人土地之上空或地下應給與適當之補償；第65條「土地之使用經核定後，礦業權者為取得關於該土地之權利，應與土地所有人及關係人成立協議，如不能達成協議時，礦區所在地在直轄市者，雙方均得向直轄市主管機關申請裁決；在縣（市）者，得向經濟部申請裁決。土地所有人及關係人不接受前項裁決時，得依法提起民事訴訟」；第68條「因礦業工作致礦區以外之土地有重大損失時，礦業權者應給與土地所有人及關係人以相當之補償」；第73條「因第70條（覓礦人、礦業申請人或礦業權者為測量或查勘使用他人地面）及第71條（為測量或查勘使用他人地面障礙物之除去）之情事，土地所有人或土地占有人如受損失，覓礦人、礦業申請人或礦業權者，應按實際價值給與補償」；第81條第2項「經濟部或直轄市主管機關對於礦業權者因工程或作業上之疏忽，致地方受有損害時，應責令為相當之賠償，如雙方不能協議，礦區所在地在直轄市者，應由直轄市主管機關臨時組織地方礦害賠償審議委員會調處之；在縣（市）者，由經濟部辦理」等事屬私權事項而為規定。惟由礦業法規定整體觀之，礦業法係屬公益之法律，應無疑義。
二、本件被告機關為連絡轄區內西部鄉鎮與○○○區鄉鎮○道路，規劃施作苗二十六線道路，自87年間起，由省府、及精省後之交通部逐年編列預算，逕交由省交通處、及交通部公路總局施作，土地之使用則由被告機關協助洽商取得。其中之錫隘隧道工程用地，本係國有土地，該土地上有原告向經濟部申請設定，並自77年7月23日起陸續申請獲准及延展至90年7月22日止之台濟採字第5168號採礦權（礦業字第3313礦區）。而錫隘隧道工程於89年經編列預算後，因原告之採礦權而未施工，期間曾由被告與原告多次商談用地及補償事宜，均因雙方條件未合致，而無法獲得結果。嗣原告於其採礦權屆至前，依法向經濟部申請展延採礦權，獲得核准，展延其採礦權至104年7月22日止（即臺濟採字第5392號），被告遂依92年12月31日修正前礦業法第81條第3項規定，申請經濟部以91年5月10日經授務字第09120108520號公告「台灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方，苗二六線錫隘隧道面積26公頃25公畝8平方公尺為禁採區」，並再度與原告進行協商補償事宜。雙方於91年6月27日召開「苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工」協調會議，討論結果，作成如下結論：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工。」等各情，有被告機關錫隘隧道新建工程（公館段）及（獅潭段）工程用地徵收計畫書、原告（萬隆礦場）87年9月25日函（受文者為被告機關，主旨略以因錫隘隧道經過原告位於公館及獅潭鄉北河、福興地方採礦區，顯對礦區有嚴重損害，故請被告定期協商─文附本院92年度訴字第59號卷第104頁、第105頁）、台灣省交通處公路局第二區工程處87年12月14日八七二工工字第37348號函（函復原告─萬隆礦區87年12月3日函，副本並送被告苗栗縣政府及該處大湖工務所與工務課，略以「有關苗二十六線錫隘隧道新建工程貴場函請暫緩開工案，由於本案所需用地係由苗栗縣政府負責取得，在未獲該府通知取得用地前本工程尚無法施工」─該函附本院92年度訴第59號卷第59頁）、原告臺濟採字第5168號礦區圖（附本院92年度訴字第59號卷第66及第117頁）及經濟部臺濟採字第5392號採礦執照（本院92年度訴字第59號卷第259頁）、經濟部91年5月10日經授務字第09120108520號函（正本收受者被告機關、副本送礦務局，略以「檢送『台灣省苗栗縣獅潭鄉福興、公館鄉北河地方、苗二十六線錫隘隧道，面積26公頃25公畝8平方公尺為禁採區』公告及禁採區位置圖各一紙」）及同文號公告與公布路線示意圖照片（本院92年度訴字第59號卷第106至108頁）、被告91年6月24日發文之開會通知單（內載「會議事項：甲○○女士申請「苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費」協調會議。會議時間：中華民國91年6月27日【星期四】下午二時。會議地點：建設局局長室會議室。」（本院92年度訴字第59號卷第9頁）暨載有如上內容之「甲○○女士申請『苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工』案協調會會議紀錄（本院92年度訴字第59號卷第11頁）、經濟部92年6月30日經礦字第09200559670號復被告機關函及經濟部礦務局92年7月2日礦局行三字第09200131260號復被告機關函─附本院92年度訴字第59號卷第179至184頁）可稽，自堪認為真實。另「經濟部因公益措施等實際需要，依申請劃定已設定礦業權之礦區為禁採區，致礦業經營受有損害者，該礦業權者得向申請劃定禁採區者請求相當之補償，如雙方不能協議，礦區所在地在直轄市者，由直轄市主管機關裁決之；在縣（市）者，由經濟部裁決。」為礦業法第81條第3項所明定（92年12月31日修正後第57條第2項、第3項）。系爭兩造協議，既因被告施作前揭錫隘隧道工程之公益措施，需經過原告已設定礦業權之礦區，雖經原告申請協議補償，卻均未能取得合意致停工，被告乃依上開礦業法第81條第3項規定，向經濟部申請劃定錫隘隧道工程需要已設定原告礦業權之部分礦區為禁採區。嗣被告並就原告申請，於91年6月24日寄送開會通知單，內載「會議事項：甲○○女士申請『苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費』協調會議。」復於91年6月27日之協調會會議紀錄標明：「甲○○女士申請『苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工』案協調會會議紀錄」。會議結果，雙方達成合致，由被告給予補償，原告同意繼續施工等情，業如前述。由上雙方訂立系爭協議（契約）所依據之法律性質、訂約整體目的及約定之給付內容綜合判斷，兩造所達成之協議應屬公法契約（行政契約）甚明。系爭協議核屬公法上契約（行政契約）性質，並已合法有效成立，原告自得依該契約請求，僅係被告應給付之數額若干，則為本件爭執之重點。
三、原告起訴請求被告應給付原告1億2千6百萬元，及自起訴書狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。而被告則抗辯原告所主張系爭協調會議結論僅屬暫時作成之初步結論，尚須呈經被告內部及公路總局審查批准同意，始能定案；該會議紀錄既尚未經被告內部及公路總局審核批准，即屬停止條件尚未成就；而原告所執者僅係系爭協調會議紀錄影本，非被告製作之正本，不生拘束效力；又被告副縣長於本案無從代理被告縣長及公路總局訂立系爭協議，在被告機關縣長審核決定暨公路總局審查核准前，亦無從拘束被告；又原告請求被告給予補償之金額並不合理，不應包含預期利益云云。然查：
㈠按「縣（市）政府置縣（市）長一人，對外代表該縣（市
），綜理縣（市）政，縣長並指導監督所轄鄉（鎮、市）自治。縣（市）長均由縣（市）民依法選舉之，任期四年，連選得連任一次。置副縣（市）長一人，襄助縣（市）長處理縣（市）政‧‧‧」、「縣（市）政府之組織，由內政部擬訂準則，報行政院核定；各縣（市）政府應依準則擬訂組織自治條例，經縣（市）議會同意後，報內政部備查；縣（市）政府所屬機關及學校之組織規程，由縣（市）政府定之。」為地方制度法第56條第1項、第62條第2項所明定。而地方行政機關組織準則第3條第2項及第14條第1項分別規定「縣（市）政府應依本準則擬訂組織自治條例，經各該縣（市）議會通過後，報內政部備查；縣（市）政府應依本準則及各該組織自治條例，訂定所屬機關組織規程。」「縣（市）政府置縣（市）長一人，對外代表該縣（市），綜理縣（市）政，縣長並指導監督所轄鄉（鎮、市）自治；置副縣（市）長一人，襄助縣（市）長處理縣（市）政‧‧‧」。另苗栗縣政府組織自治條例第1條、第3條、第12條第1項依序規定「本自治條例依地方行政機關組織準則第3條第2項規定制定之。」「本府置縣長一人，綜理縣政，指揮、監督所屬員工及機關。置副縣長一人，襄助縣長處理縣政。」「縣長請假時，由副縣長代行。副縣長因故不能代行時，由主任秘書代行。主任秘書同時因故不能代行時，依第五條所列單位主管順序代行之。」依上揭地方制度法規及被告組織自治條例規定，被告縣長請假而由副縣長代行（代理）縣長職務時，核屬法定代理性質，依法自得掌理被代理人即縣長所掌理之全般事務，而得代理縣長為一切法律行為。再行政契約之締結，除依行政程序法第139條規定應以書面為之外，亦與私法契約同，於當事人互相表示意思一致時，契約即為成立。至行政契約是否已經機關所屬會計部門審核簽名或蓋章，亦僅係機關內部行政手續是否完成，非行政契約有效成立之必備要件。而本件被告之縣長傅學鵬自91年6月27日（即訂立系爭行政契約日）起至7月5日止，請公假9天，赴加拿大考察環保污染控制技術業務，職務由副縣長代理，並以91年6月26日傳真縣長請假單，向內政部請假，經內政部以91年7月2日台內中民字第0910079070號函同意辦理乙節，亦有該內政部函附本院92年度訴字第59號卷可憑（見該卷第123頁），則依上開規定副縣長丙○○自得代理縣長傅學鵬與原告訂立系爭行政契約，而系爭行政契約既經當事人雙方互相表示意思一致，並以書面載明（系爭協調會會議結論紀錄），即屬合法有效成立。況系爭行政契約乃兩造依據礦業法第83條第3項規定所訂立，並約定雙方互負給付義務，即由被告給付原告系爭補償金額，原告同意繼續施工，當事人兩造約定給付之內容明確。
㈡又「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所
用之辭句。」為民法第九十八條規定，而「解釋契約，固須探求當事人立約時之真意，不能拘泥於契約之文字，但契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解。」（最高法院十七年上字第一一一八號判例參照）。所謂「不得拘泥於所用之辭句」，係指勿過於固執拘泥辭句之意，並非必須全捨辭句而他求，於解釋之際，仍應先就辭句加以斟酌，如契約文字業已表示當事人真意，無須別事探求者，即不得反捨契約文字而更為曲解；只於辭句模糊，或模稜兩可時，始可參考周圍情事，或交易習慣以及誠信原則等而為合理之解釋。系爭協調會會議紀錄已載明：「甲○○女士申請『苗二十六線錫隘隧道道路新建工程劃定甲○○礦場部分為禁採區應給予補償費並暫行停工』案協調會會議紀錄」，會議結果即協議之約定內容亦詳載：「壹、因雙方所提出報告評估補償費差異甚大，業主提出補償費為拾億元，經第一次協商減為陸億元，再經第二次協商減為參億元，第三次協商再減為壹億伍仟萬元，最後協商依本府委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金，以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主，另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放。貳、業主同意繼續施工。」由該協調會議紀錄記載協調會議目的，及就本次成立協議前雙方業經三次協議均因補償金額未能合致不能達成協議之情節於系爭協議內予以載明後，始接續記載「最後協商依本府（被告機關）委託單位工業技術研究院能源與資源研究所評估未計年金現值利率折算壹億貳仟陸佰萬元為補償價金」等文字，顯見該壹億貳仟陸佰萬元係雙方成立協議由被告補償原告之金額；並因兩造已成立補償金額協議，原告遂表示「同意繼續施工」。惟協議於約定被告補償原告之金額以下記載「以原核定該工程補償費扣除已發價之土地及地上物之剩餘款，優先向公路總局請撥補償費發價補償予業主」等字句，核屬被告給付約定補償金額之金錢來源，亦有書面取信履行系爭補償金額之真意，而經被告於91年11月28日以府建土字第9100113732號函交通部公路總局第二區養護工程處略以「本案經委託工業技術研究院能源與資源研究所，評估苗二十六線錫隘隧道上方礦業權補償費，經該單位評估第一類補償費12,194,156元，貴處已於90年8月撥入在案，惟第二類補償費本府已多次與業主協商，因業主要求補償與本府尚有差距未完成協商，致未向貴處請撥補助款，請貴處專案保留有關苗二十六線錫隘隧道新建工程用地經費30,194,436元補償費。」，而交通部公路總局第二區養護工程處則於91年12月6日以（91）二工用字第9134926號函復被告稱「本案俟貴府與業主協商後，請檢具收據及納入預算等相關憑證，本處再以撥款。本案用地費計核定新台幣六仟萬元，截至目前餘額30,197,346元，貴府與業主協商後如補償金額仍超出上述金額，超額部分，應請貴府自籌。」則該補償費餘額30,197,346元，應係依上開兩造契約約定，被告應向用地單位公路總局第二養護工程處請撥補償予原告之金額，「另不足部分向公路總局請撥全額補助同意後再發放」字句部分，則為向公路總局請撥同意後發放之協議之停止條件，惟交通部公路總局第二區養護工程處則於91年12月6日以（91）二工用字第9134926號函復被告時已特別明載「本案用地費計核定新台幣六仟萬元，截至目前餘額30,197,346元，貴府與業主協商後如補償金額仍超出上述金額，超額部分，應請貴府自籌。」即除上開補償費餘額30,197,346元同意外，其餘超出部分不同意補助，即條件不成就，因而原告對此部分即不得請求。
㈢況被告系爭工程交通部補助該工程所需用地費及地上物補
償費用僅六千萬元，迄92年度未執行經費均已繳還國庫，後續所需經費由權責機關「苗栗縣政府」自行負擔等情，有被告前揭徵收土地計畫書（內含交通部公路總局88年11月1日（八八）路養護字第8843792號及交通部88年10月4日交路88字第008796號函）及交通部公路總局第二區養護工程處93年1月12日二工用字第0930000388號暨93年1月19日二工用字第0930001325號函附本院92年度訴字第59號卷第229頁、第230頁可證。而原告於91年6月27日與被告成立系爭協議當日，即依協議約定內容同意被告繼續施工乙節，亦有交通部公路總局第二區養護工程處92年5月15日二工工字第0920011688號函在本院92年度訴字第59號卷可按（見該卷第119頁）。是原告既已依約履行，惟被告依約定應給付原告部分，雖經原告於91年8月8日以陳情書請求依協議履行，復先後於91年9月30日、91年10月14日以郵局存證信函催告被告履行系爭協議契約均無效果之事實，亦有原告陳情書及頭份郵局存證信函附本院92年度訴字第59號卷可稽（見該卷第13頁至第16頁），被告依法自應負給付遲延責任。被告以92年12月11日府工程字第0920124941號函（見本院92年度訴字第59號卷第193頁）稱系爭協調會議結論係其與原告間之初步協商草案結論，尚須被告內部程序簽准並報經上級單位核定後，方可正式成立云云，核無可採。另「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」行政程序法第149條定有明文。而依民法第233條第1項前段及第203條規定：遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息；應付利息之債務，其利率未經約定，亦無法律可據者，週年利率為百分之五。
四、綜上所述，系爭協議核屬公法上契約（行政契約）性質，並已合法有效成立，其約定之給付內容亦甚明確無疑。原告主張系爭協調會議結論僅屬暫時作成之初步結論，尚須呈經被告內部及公路總局審查批准同意，始能定案；茲該會議紀錄既尚未經被告內部及公路總局審核批准，即屬停止條件尚未成就；而原告所執者僅係系爭協調會議紀錄影本，非被告製作之正本，不生拘束效力；又被告副縣長於本案無從代理被告縣長及公路總局訂立系爭協議，在被告機關縣長審核決定暨公路總局審查核准前，尚無從拘束被告；又原告請求被告給予補償之金額並不合理，不應包含預期利益等語，均無可採。從而原告依據系爭行政契約，請求被告給付約定金額參仟零壹拾玖萬柒仟肆佰參拾陸元，及自起訴書狀繕本送達之翌日即92年1月30日起至清償日止按年息百分之5計算之利息，核有理由，應予准許，超過部分為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第195條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 30 日
第三庭審判長法 官 王 茂 修
法 官 林 金 本法 官 莊 金 昌以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 12 月 1 日
書記官 凌 雲 霄