臺中高等行政法院判決
95年度訴更一字第00026號原 告 甲○○訴訟代理人 吳榮昌 律師複 代理 人 陳世川 律師被 告 經濟部水利署第三河川局代 表 人 乙○○訴訟代理人 朱坤棋 律師複 代理 人 王素珍 律師上列當事人間因徵收補償事件，原告提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院廢棄原判決，發回更審，本院更為判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
本審及發回前上訴審之訴訟費用均由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有坐落台中縣○○鄉○○○段第692、6
95、695-1、695-2、695-3、695-7等地號土地，前因貓羅溪改道而成為河床地，其土地使用分區並於民國（下同）91年間經台中縣政府調整為河川區。嗣被告於92年間為辦理經濟部水利署「貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程」而於系爭土地所在河段左岸築堤，施工期間為將河水引離工地或阻擋河水流入工地，因而必須於系爭土地所在之河床進行擋排水設施，為協調使用系爭土地有關事宜，兩造乃於92年7月2日召開協調會，同意被告可於工地範圍內原告所有系爭土地上先行施工，被告把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。茲該項工程已於93年1月間完工，系爭土地上之擋排水設施並已全部恢復原狀，有關系爭土地徵收事宜，則經被告提報經濟部水利署「93年度重要河川環境營造計畫」辦理檢討結果，決議「限於年度期中結餘款額度限制，無法容納，俟有適當財源時再行提列辦理」。系爭土地因而尚未辦理徵收。原告向被告請求給付地價補償金未果，遂提起本件行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院判決廢棄原判決，發回本院更審。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：被告應給付原告新台幣（下同）14,
327,450元及自訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年利率百分之5計算之利息。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：㈠原告主張之理由：
1.按坐落台中縣○○鄉○○○段第692地號地目田面積1,140平方公尺，同段第695地號地目原面積3,371平方公尺、同段第695之1地號地目原面積236平方公尺、同段第695之2地號地目原面積1,061平方公尺、同段第695之3地號地目原面積1,542平方公尺、同段第695之7號地目原面積2,531平方公尺等6筆土地所有權全部，係原告所有，有土地登記謄本可稽。被告於91年間為辦理92年度貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程，即命台中縣政府將原編定使用分區「特定農業區」變更編定為「河川區」，擬加以辦理土地徵收，並於92年約5、6月間未徵得原告之同意，竟擅自於系爭土地上施工興建堤防等公共工程，經原告發現予以阻止，被告乃同意與原告於92年7月2日在彰化縣芬園鄉公所鄉長黃麗玲見證下，進行協商，依土地先行使用同意書載明「具同意書人甲○○，茲為配合水利署第三河川局工程施工需要，將所有土地坐落台中縣○○鄉○○○段69
2、695、695-1、695-2、695-3、695-7地號等6筆土地合計面積0.9881公頃同意無條件先行提供由經濟部水利署興建堤防等設施使用，該署同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃新台幣120萬元配合施工獎金為地價補償費，恐口無憑，特立本同意書為據。此致經濟部水利署第三河川局。」此有由被告提供，再由原告簽名之土地先行使用同意書，可資佐證。查當事人就標的物及其價金互相同意者，買賣契約即成立，民法第345條第2項著有明文。本件被告以其備妥之上開土地先行使用同意書內載明其同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃120萬元配合施工獎金為地價補償費，並接受原告提供使用之6筆土地面積0.9881公頃，則兩造間對於買賣標的物之範圍及價金均以明確表示同意，依上開民法之規定，兩造間顯已成立系爭土地買賣之行政契約，被告即應負支付價金之義務，殊不待言。
2.次按依前述兩造協商結果，本件系爭土地總面積共計9,881平方公尺，93年度公告現值每平方公尺為950元，另加眾所週知政府機關徵收土地一般加成補償成數最低為四成（即40%），則每平方公尺應補償地價為1,330元，全部地價為13,141,730元，再以每公頃120萬元計算之配合施工獎勵，被告另應給付配合施工獎勵金為1,185,720元，全部地價補償金及配合施工獎勵金合計為14,327,450元，原告於達成協議並同意被告先行使用系爭土地後，即向被告要求給付本件地價補償金等，被告雖曾以93年3月18日水三工字第09350020560號函覆原告略謂：「二、本件所需土地徵收補償費約需柒仟萬元，本局曾提報93年度重要河川環境營造計畫內辦理因奉核經費有限未納入，為辦理本案本局將續提報93年度工程計畫期中檢討內辦理土地徵收補償」。詎事隔半年仍不見被告通知領取本件地價補償金，原告乃於93年8月10日以草屯郵局第474號存證信函催告書，限期催促被告給付，然被告竟置之不理，幸蒙立法委員陳志彬致函關切，被告之法定代理人張義敏始於93年9月15日以水三工字第09350085200號私人名義信函覆陳志彬立法委員，謂略：「經本局向水利署提報93年度計畫，因奉核經費有限未納入，又續向水利署提93年度計畫期中檢討會議爭取經費辦理，因期中節餘額度有限亦無法納入‧‧‧」。足證被告於取得系爭土地使用後，對於地價補償金等之給付，毫無履行給付義務之誠意。
3.按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。本件原告因貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程之需要，以公權力將系爭土地變更編定使用分區，並於原告未同意前即擅自占用系爭土地施工興建堤防等工程，是其已具行使公法上之權力擬徵收土地之要件，已臻灼然，嗣經兩造協議達成原告同意先行提供土地供被告使用，而被告同意給付補償地價及配合施工獎勵金之契約，被告經原告限期給付地價補償金等之催告，逾期不為給付，原告自得依上開法條之規定，提起本件行政訴訟給付之訴。
4.復按需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收，土地徵收條例第11條定有明文。本件被告因辦理92年度貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程需要使用原告系爭土地，已於92年7月2日召開貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程私有地未解決協商會議，其會議結論為：「⒈為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有土地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計劃。⒉請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。。」有該會議記錄影本呈卷可稽。經原告同意依照被告提供之土地先行使用同意書內容，提出土地先行使用同意書與被告，而被告非但對於達成協議價購之補償金 (即價金)及土地標示範圍面積等均未為反對或異議之意思，且繼續在原告土地上施工築堤，是被告對其因防洪治水、水岸整建及景觀改善工程等公益目的之必要，需徵收原告所有系爭土地，經兩造依土地徵收條例第11條規定，與原告就土地標的及補償金等意思合致，則兩造間即已達成協議，成立行政契約，依照上開土地徵收條例之規定，本件即無辦理徵收之可言。被告即應依行政程序法第8條規定以誠實信用之方法，負有依限給付補償費予原告之義務。
5.土地先行使用同意書內雖未載明被告給付地價補償費之期限，92年7月2日協商會議記錄上紀錄人員劉名昱亦故意未將給付地價補償費期限加以紀錄，然於該協商會議時，被告之局長和廖科長均明確承諾於93年度必定發放（即給付給原告），對此事實，除證人葉文東於前審作證時供明在卷，並有彰化縣芬園鄉公所93年3月8日芬鄉農經字第0930002210號函影本呈卷可稽，足證被告於93年度即應支付本件地價補償費與原告，何況倘未約定支付地價補償費期限，然兩造既已達成行政契約，原告亦得隨時請求被告支付，詎被告經原告前揭存證信函催告書限期催告給付，被告仍恝置不理，原告自得依法請求被告給付本件補償費。至於被告發放補償金之來源究竟從何程序籌付，乃其內部作業之問題，要不得以其未辦徵收為理由，而不為履行支付價金之義務，是被告所辯未辦徵收拒付價金，顯然違背誠信與公平原則。
6.系爭協商會議紀錄係由被告之職員劉名昱所記錄填寫，全體與會人員於開會前即先行簽名，表示參加開會而已，而會議結論係由紀錄人員於會議進行中或散會後再行依其記憶或必要逕行填載，此乃一般行政機關開會之習慣，否則為何不令與會人員於會議結論紀錄後再簽名？故與會人員對於會議結論如何記載，均無所悉，被告亦未將會議記錄寄給原告或其他土地所有權人，本件會議結論第一項後段「第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計劃」之記載，並非事實，顯然係屬紀錄人員擅行填植，蓋倘對被告需用人民私有土地為分期列年度提報工程併用地徵收計劃，並未記載分為幾期、多少年度等明細，土地所有人焉能同意遙遙無期之地價補償費而先行提供土地使用之決議？且與會議結論2「請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後，函轉水利署第三河川局辦理後續作業」之意旨亦相違背，蓋土地業主提出土地先行使用同意書之先決條件，必定對土地之補償價金如何計算，何時發給已達成協議，始有提出土地先行使用同意書之可能，否則被告僅能以徵收之手段達成取得使用土地之目的，然會議結論第一項前段既已明載「為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工」第二項又載明「請土地業主儘速提出土地先行使用同意書」，足見兩造間對於系爭土地價購條件已達成協議，原告始有同意先行施工與提出土地先行使用同意書之可言。再依土地徵收條例第11條規定，徵收土地前應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得申請徵收。即需用土地人與所有權人如達成價購之協議，即不得申請徵收。兩造間就系爭土地既已達成如土地先行使用同意書中所載條件（即明確之土地標示及價金計算方式），被告即不得申請徵收，足證會議結論第一項後段「第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計劃」之記載，顯屬杜撰，並非事實，亦無此記載之必要。被告主張兩造未達成協議價購系爭土地，究竟何項條件未達成協議？是土地標示不明確或補償金（地價）之計算意見不相一致？被告並未明確指陳，僅空口托詞並未達成協議，顯無可採。
7.被告辯稱其施作工程實際並未使用原告系爭土地。然被告於未經原告同意前，即擅自占用原告系爭土地挖取砂石土壤充為築堤之材料，致系爭土地成為低漥之行水河渠，無法為原來農業用地之種植耕作使用，且更早於91年9月間即命令台中縣政府將系爭土地之使用分區變更編定為「河川區」，有呈卷之「非都市土地使用編定結果通知書」為據，姑不論系爭土地被告價購後是否僅供構築堤防之用或作為流水疏洪之行水區用地，均與被告因防洪治水之公益目的並無二致，其用途亦非原告所得過問與干涉，被告要不得以其未在系爭土地上構築堤防，而將其變更系爭土地為其供防洪流水所用之土地主張其未實際使用系爭土地，果真被告未實際使用系爭土地，為何擅將系爭土地變更編定「河川區」，且已實際使用為「行水區」，是被告主張未實際使用系爭土地，顯係強詞奪理，殊無可採。
8.彰化縣芬園鄉公所93年3月8日芬鄉農經字第0930002210號函，其主旨謂：「貴局（即被告）辦理貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程其用地補償費貴局承諾93年度必定發放，迄今尚未發放補償費，請貴局儘速辦理，請查照。」被告自承旨在催請其發放徵收補償費，但不足以證明其已同意價購系爭土地，更屬強詞奪理，蓋本件價購系爭土地係由芬園鄉公所鄉長黃麗玲親自參加協調，對於兩造達成價購協議之過程與決議知之綦詳，更明知被告之前局長陳隆政（即會議主持人）及丙○○科長，於會議中當場允諾93年度必定發放補償金予土地所有權人之事實，故倘芬園鄉公所鄉長黃麗玲不知兩造已達成價購系爭土地之協議，何來「貴局承諾93年度必定發放（補償費）」之文詞，更無「迄今尚未發放補償費，請儘速辦理」之催促可言，即倘黃麗玲不知有達成價購協議之事實，當然即無給付補償費期限約定之事實存在，該公所何能肯定「貴局承諾93年度必定發放」？亦無「請儘速辦理，請查照。」之催促辦理之可言。被告自認該函文係催請其發放補償費，但否認足以證明其同意價購系爭土地，倘被告不同意價購系爭土地，何來「承諾93年度發放補償費」之約定可言？是被告否認該函文不足證明其同意價購系爭土地，顯屬強詞奪理，更無可採。
9.被告主張縱認土地先行使用同意書為兩造價購土地之合意，亦屬私法上之買賣契約。惟查：土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以強制取得之謂。倘需用土地之機關因公用或其他公益目的之必要，需徵收人民之土地時，已依土地徵收條例第11條之規定，與土地所有權人達成協議，雙方並就土地之補償費意思合致者，應認需用土地之機關與土地所有權人成立行政契約，無需辦理徵收，需用土地之機關即負給付土地補償費予土地所有權人之義務，乃上訴審最高行政法院判決所認定。本件被告為貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程之治水防洪公益目的之必要，需用原告系爭土地，並已逕行變更土地之使用編定為河川區，且著手施工挖取砂石，經原告發現阻止，始與原告進行協商，原告同意將系爭土地交付被告先行使用，被告同意以公告現值加四成及每公頃120萬元配合施工獎勵金為地價補償費，且口頭約定被告應於93年度發放補償費予原告，兩造就系爭土地價購之意思表示合致，依最高行政法院判決意旨即應認兩造已成立行政契約，被告執其己見指為私法上之契約，顯有未合。至於被告於庭訊中辯稱：工程單位執行機關是第三河川局，需地機關為水利署，第三河川局沒有以價購方式完成徵收，都是以土地徵收取得。惟被告倘僅為工程單位之執行機關，需地機關為水利署，則被告對取得系爭土地，並非其職務範圍，其職責僅為工程之執行而已，被告何必就取得系爭土地事宜，召開土地所有權人協議，要求地主提出土地先行使用同意書，並承諾發放補償費？尤其被告因整治河川需要，以協議價購之方式取得需用土地者，屢見不鮮，就原告所知，被告曾以價購方式取得台中縣太平市○○段一帶之河川用地及堤防地，有中邑段第11號土地登記簿謄本記載登記原因為「買賣」，可資佐證，是被告所辯其沒有以價購方式完成徵收，都是以土地徵收取得，顯非事實，亦無足採。
㈡被告答辯之理由：
1.本件原告逕行請求被告為金錢給付並無理由：⑴按行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行
政機關而自行決定。故行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付之訴，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限。如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課以義務之訴，請求作成該核定之行政處分。準此，得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，最高行政法院90年度判字第2369號判決意旨可資參照。
⑵本件系爭土地尚未依法徵收，兩造於92年7月2日達成協
議所載「第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫」之內容可知，該決議顯非價購系爭土地之協議，原告對被告並無可直接行使之給付請求權存在至明，其逕依行政訴訟法第8條提起本件金錢給付之訴即無理由。
⑶原告以自己出具之「土地先行使用同意書」為憑，主張
被告同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償及每公頃120萬元配合施工獎勵金為系爭土地之地價補償費云云等，惟均屬原告片面之詞，被告未曾同意上開事項，原告此項主張顯然與前揭協調會議結論不同即可明之，原告此項主張自屬無據。
2.原告主張兩造間就系爭土地已成立土地買賣契約，主要係以㈠依原告所出具之系爭「土地先行使用同意書」所示，兩造就價購之土地及價金均已明確約定。㈡被告使用系爭土地繼續施工，應認已同意買受系爭土地。㈢依彰化縣芬園鄉公所93年3月8日芬鄉農經字第0930002210號函所示，足認被告已同意價購系爭土地等為其論據，惟原告之主張顯無理由。且被告固為需用土地人，惟土地徵收條例第19條規定「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之」，足認被告並非系爭土地徵收補償費之發放機關，則原告請求被告給付系爭土地補償費已屬無據。又關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；茲系爭土地尚未經依法徵收已如前述，足認原告對被告並無財產上給付請求權之公法上原因存在。
3.兩造間並未成立土地價購契約：⑴按解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所
用之辭句 (民法第98條參照)。此項私法上原則，依一般法理，在公法上亦應有其適用。
⑵查被告於92年間辦理「貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀
改善工程」，施工中因遭受原告等民眾抗爭阻止，為處理工程用地事宜，被告爰於92年7月2日與原告等召開協商會議，其會議結論為「一、為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。
二、請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。」凡此有會議紀錄可稽，足證有關系爭土地徵收事宜，被告係同意分期列年度提報工程併用地徵收計畫，並非與原告達成價購土地之契約。被告後依會議結論將系爭土地提報經濟部水利署「93年度重要河川環境營造計畫」內辦理檢討徵收事宜，及原告分別於更審前93年ll月22日及同年12月6日準備程序中明確陳稱「上開會議內容應無錯誤，本件確定被告是要用徵收手段，徵收手續應由被告機關自行進行。」、「 (被告)當時是說照公告現值加四成徵收。」等事實，益證兩造間未曾達成價購系爭土地之協議。
⑶又系爭「土地先行使用同意書」乃原告等民眾依上開會
議結論意旨所簽立，通觀上開會議結論與同意書全文，並斟酌該同意書係基於該會議之結論所製作等事實，則該同意書自不能解為係被告機關與原告等民眾所成立之土地價購契約，否則即與上開應辦理土地徵收之會議結論違背，而有失兩造當時之真意。至於該同意書中有關土地標示及面積之記載，乃確定原告同意被告先行使用土地之範圍所必要之記載事項，而有關「該署同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃新台幣120萬元配合施工獎勵金為地價補償費．．．」之記載，旨在避免土地所有人將來就徵收補償標準再事爭執，爰按一般土地徵收標準，先徵得原告等土地所有人之同意，因此該同意書僅由原告單方簽署，並明確記載徵收機關為「經濟部水利署」，並非被告，從而該同意書有關土地標示與補償標準之記載，均與土地買賣無關，則原告以該同意書為憑，主張被告已同意價購系爭土地云云，自屬無據。
⑷被告因施工需要而與原告等協議同意將系爭土地分期列
年度提報工程併用地徵收計畫，原告等則同意被告先行使用土地，則被告使用系爭土地，顯然與同意價購土地並無關聯，何況被告施作前揭工程實際並末使用原告之土地。
⑸原告所舉彰化縣芬園鄉公所93年3月8日芬鄉農經字第
0930002210號函，乃該公所轉達原告之陳情意見予被告之函文，且旨在催請被告發放徵收補償費，顯然不足證明被告已同意價購系爭土地。
⑹被告於92年7月4日將上開會議紀錄寄送芬園鄉公所，請
該公所依會議紀錄協助配合辦理，該公所則於同年8月21日以芬鄉建設字第0920008261號函檢送原告等9名土地業主所出具之土地使用同意書，可見被告已將上開會議紀錄函送彰化縣芬園鄉公所，且該公所對會議紀錄內容並無異議，並依會議結論提出土地使用同意書，足證該會議結論內容為真正，原告主張被告已同意價購系爭土地云云，即無可採。至於證人葉文東雖證稱上開協商會議只提到93年要發放補償金，並無必須經上級核准云云，但仍不足以證明被告已同意價購系爭土地，況證人葉文東亦證稱前揭會議紀錄之結論為正確，益證本件並非被告同意價購。
⑺綜上，兩造間並無價購系爭土地之公法上契約存在，則原告請求被告依約給付價金即無理由。
4.退而言之，縱認系爭「土地先行使用同意書」為兩造價購土地之合意，亦屬私法上之買賣契約，鈞院無審判權：
⑴按行政程序法第135條規定：「公法上法律關係得以契
約設定、變更或消滅之。」此雖係仿德國行政程序法第54條第一句本文而定，但依我國國內及德國學者實務見解，區別公法契約及私法契約之標準係採「契約標的理論」，惟如何判別契約標的之法律性質，依司法院釋字第533號解釋意旨就健保特約醫事服務機構合約，認係以達成促進國民健康，增進公共利益之「行政目的」，而認定係公法契約，足見我國實務係採「契約目的說」，惟契約目的不能僅憑模糊之「公益目的」或「私益目的」即遽斷契約之屬性，否則行政機關所締結之契約，經擴大目的或任務，皆會被歸類為「公法契約」，以致於行政機關任何訂立之「私法契約」，均無存在空間，所以所謂「契約目的」係指個別或特定之行政目的而言，法院判斷是否「公法契約」時自應調查行政機關所訂立之契約其背後原因及所追求之特定目的。
⑵次按土地徵收條例第ll條規定：「需用土地人申請徵收
土地或土地改良物前，．．．應與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」據此，需用土地機關與土地所有權人依上開規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者，僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約，此見解亦經德國相關實務及學者在解釋徵收契約時予以確認 (最高行政法院94年度裁字第l27號、台北高等行政法院91年度訴字第2128號、92年度訴字第3619號裁定意旨參照)。
⑶承上，被告為處理工程用地事宜於92年7月2日與原告等
召開協商會議，並由原告等簽立系爭「土地先行使用同意書」，縱認該同意書具有土地價購契約之性質，但在兩造成立上開價購契約之前，被告就系爭土地並無任何徵收計畫，亦無緊密接連之徵收程序即將開始發動，可知，兩造並非為代替徵收之行政處分之公益目的而協議價購上開土地，彼此間難認係基於公益目的而成立契約，揆諸上開實務見解，本件應係私法契約，則行政法院就本件自無審判權。
理 由
一、按當事人能力係得為訴訟上當事人之一般資格，法院對原告有無當事人能力應依職權調查。行政機關通常應具備下列要件始有當事人能力，即獨立之組織法規、獨立之編制、預算及印信。查被告具有獨立之印信，而其組織法規係「經濟部水利署各河川局組織通則」，依其規定設有獨立之編制，並設有會計室依法辦理歲計、會計等事項。另依該通則第11條訂定之「經濟部水利署各河川局辦事細則」第10條規定被告之會計室職掌包括該機關之預（概）算之籌編、報核及分配事項等事項，足見被告亦有獨立之預算，依上開說明足認被告具當事人能力。被告雖陳稱經濟部水利署及所屬單位之預算係由水利署編列，被告機關非預算獨立之單位，並據提出經濟部水利署編「中華民國九十三年中央政府總預算經濟部水利署及所屬單位預算」封面為證，然其陳述既與前述規定不符，且被告之預算與其他水利署及其所屬單位合編一冊，非即謂被告無獨立之預算，不能據此即認被告無當事人能力。又被告之代表人原為張義敏，嗣變更為乙○○，並聲明承受訴訟，應予准許，合先敘明。
二、本件原告主張略以：被告因貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程之需要，以公權力將系爭土地變更使用編定為河川區，並於原告未同意前即擅自占用系爭土地施工興建堤防等工程，被告所為已具行使公法上之權力擬徵收土地之要件，嗣經兩造達成協議，原告同意先行提供土地供被告使用，而被告同意給付補償地價及配合施工獎勵金，雙方成立公法契約，詎被告應付之地價補償金經原告限期催告未果，原告乃提起本件給付訴訟云云。被告答辯略以：依兩造92年7月2日協商會議紀錄，雖於達成「為工程順利進行，同意第三河川局（即被告）可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。」之結論，然本件系爭土地尚未依法徵收，被告為需地機關並非系爭土地徵收補償費之發放機關，且依上開紀錄記載系爭土地顯非被告價購取得，原告對被告並無給付請求權存在至明，其逕依行政訴訟法第8條提起本件金錢給付之訴即無理由等語。
三、本件兩造所爭執者厥為被告於92年7月2日所召開貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程私有地未解決協商會議，兩造是否已達成價購之協議？經查，被告於92年7月2日召開貓羅溪新厝河段水岸整建及景觀改善工程私有地未解決協商會議，其會議結論為：「⒈為工程順利進行，同意第三河川局可於工地範圍內私有地上先行施工，第三河川局把私有地部分分期列年度提報工程併用地徵收計畫。⒉請土地業主儘速提出土地先行使用同意書函送鄉公所彙整後函轉水利署第三河川局辦理後續作業。」有該會議紀錄影本附本院卷可稽（見本院93年度訴字第512號卷第35頁）。況該會議紀錄為被告機關所製作之公文書，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第355條之規定，該會議紀錄自應推定為真正，且該會議紀錄為證人即被告之職員劉名昱所製作，亦經其到庭證述在案，並經參與會議之芬園鄉民代表即證人葉文東到庭證述該會議結論正確（見同上卷第74頁），是該會議紀錄自堪認為真實。原告雖否認會議紀錄所載會議結論真實，然原告訴訟代理人吳榮昌律師於本院前審93年11月22日準備程序中陳稱上開會議紀錄「內容應無錯誤，本件確定被告是要用徵收手段，徵收手續應由被告機關自行進行，如不用徵收亦應用價購，‧‧‧」（見同上卷第48頁）；而原告於本院前審93年12月6日準備程序中亦曾表明「（被告）當時是說照公告現值加四成徵收」，嗣又改稱「被告說要補償，沒有說要徵收」（見同上卷第56頁），均有各該筆錄在卷可考。果如當時會議結論如無徵收之共識，原告及其訴訟代理人何以於本院前審準備程序中，仍相繼陳述當時會議結論係要以徵收之方式辦理。足證有關系爭土地之解決，被告係同意分期列年度提報工程併用地徵收計畫，並非與原告達成價購土地之契約。原告嗣後主張該會議紀錄有關徵收之記載不實，是被告要向原告買地，及證人葉文東證稱會議時沒有提到徵收計畫，只有說93年要辦理賠償，被告局長（陳隆政）和廖課長（丙○○）向其承諾93年度時必定會發放補償費等詞，已為證人即當時被告之資產課課長丙○○到庭陳明予以否認，是原告此部分之主張及證人葉文東之證詞，均非可採。
四、次查，原告於92年7月2日協商會議紀錄當天出具之「土地先行使用同意書」，該土地先行使用同意書固為被告所提供，為兩造所不爭，惟該同意書為被告事先印製之同意書，供願意先行提供土地予被告機關使用之地主填寫。兩造係先有上開協商會議，於得到結論後始出具「土地先行使用同意書」，兩者互相關聯，應作整體觀察，而不得割裂僅就土地先行使用同意書單獨解釋。上開協商會議之結論既係表明由被告分期提報工程併用地徵收計畫，則有關補償事宜自應依土地徵收補償程序辦理。嗣被告於接獲彰化縣芬園鄉公所以92年8月21日芬鄉建設字第0920008261號函檢送原告及其他地主共9人之土地使用同意書後，被告之承辦人員即簽具擬辦事項將上述土地徵收計畫依會議結論列入93年度辦理（見同上卷第87頁），而被告亦已將上開地主先行提供用地需補徵收之計畫，提報經濟部水利署93年度重要河川環境營造計畫第一次期中檢討擬增辦工程，該署於93年5月10日召開會議討論，雖因限於年度期中節餘款項額度限制，無法容納，俟有適當財源時再行提列辦理，而未通過辦理徵收（見同上卷第37至39頁），足見被告已依上開協商會議之結論，提報用地徵收計畫，辦理徵收事宜，顯然兩造間並未成立公法上之價購契約。至於該同意書中有關土地標示及面積之記載，乃確定原告同意被告先行使用系爭土地之範圍所必要之記載事項，而有關「該署同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃新台幣120萬元配合施工獎金為地價補償費」之記載，僅是經濟部水利署同意以此作為徵收補償之標準而已，尚非被告同意予以價購。果若兩造間上開協商會議之結果，已成立公法上之價購契約，則接續下來兩造理應訂立買賣契約，約定如何付款及辦理系爭土地所有權之移轉登記，而非僅由原告提供土地先行使用同意書。然事後原告迄未就系爭土地與被告訂立買賣契約，亦無約定如何付款及辦理系爭土地所有權之移轉登記，為原告所不爭，顯與一般成立買賣契約之過程不合，自不足以認定原告已與被告成立價購契約。又原告所舉彰化縣芬園鄉公所93年3月8日芬鄉農經字第0930002210號函，乃該公所轉達原告之陳情意見予被告之函文，旨在催請被告發放徵收補償費，顯然不足證明被告已同意價購系爭土地。況該協商會議之前，因系爭工程係在公有河川公地上施作，並未使用系爭土地施作工程，經濟部水利署對系爭土地並無徵收計畫，則兩造間縱使有價購之協議，亦屬私法上之買賣契約，並非土地徵收條例第11條所稱之協議價購。
五、綜上所述，被告於92年7月2日所召開之協商會議，其結論係同意將原告所有之系爭土地，由被告分期提報工程併用地徵收計畫，並由原告出具土地先行使用同意書提供系爭土地由被告先行施工使用，經濟部水利署同意以當期公告現值及縣政府評定之加成補償成數及每公頃120萬元配合施工獎金作為將來徵收補償之標準。準此，原告與被告間僅成立原告願提供系爭土地讓被告先行使用，而被告同意將來依徵收程序辦理徵收，予以徵收補償之行政契約，兩造間並未成立價購契約，且亦未辦理土地徵收程序。從而，原告對被告尚無給付請求權存在，原告逕依行政訴訟法第8條提起本件給付之訴，請求被告給付土地價金及遲延利息，即屬無據，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘主張和舉證，與本件判決之結果無影響，毋庸逐一加以審論，附此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 11 月 28 日
第二庭審判長法 官 林 秋 華
法 官 許 武 峰法 官 林 金 本以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 95 年 12 月 7 日
書記官 黃 靜 華