臺中高等行政法院判決
96年度簡字第00409號原 告 大乘興業股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 苗栗縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 丁○○
丙○○戊○○上列當事人間因毒性化學物質管理法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年8月1日環署訴字第0960017826號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告從事工業用化工原料之買賣業務，為輸入、販賣及貯存行政院環境保護署（下稱環保署）公告列管之毒性化學物質「三氧化二砷」（列管編號：045-01）之運作人，領有環保署核發之毒性化學物質輸入許可證（環署毒輸字第000-0000號，許可運作事項：輸入、販賣）及被告核發之毒性化學物質運作登記備查文件（登記備查號碼：000-00-00000，運作行為：貯存），經被告所屬環境保護局（下稱苗栗縣環保局）於民國（下同）95年12月19日派員前往原告設於「苗栗縣竹南鎮中美里8鄰澎湖厝120號」之工廠稽查，發現原告輸入、販賣及貯存該列管毒性化學物質，卻未依規定製作運作紀錄，並存放於運作場所妥善保存3年備查，且毒性化學物質貯存場所告示牌及包裝容器未依規定標示中、英文名稱，分別違反行為時毒性化學物質管理法第6條、第15條規定，被告爰分別依同法第34條第1項第1款、第35條第1項第5款規定，各裁處新臺幣（下同）100,000元及60,000元罰鍰，並限期於96年2月10日前改善完成。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、原告起訴主張略以：原告於貯存處所（室內另置專用貨櫃並上鎖貯存）貨櫃門上浮貼「危險物品緊急處理說明書」，並膠膜護貝，其上註明有ARSENIC TRIOXIDE，更列有解毒劑，足見原告對環保安全之用心更勝於環保法規之要求。又依毒性化學物質管理法第15條規定，並未有應標示物質之英文名稱之明文。再者，本件毒性化學物質貯存於貨櫃屋內，貨櫃並落地固著於倉庫地板上，依毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點第2點但書規定，乃該要點所稱容器或包裝之例外，自不需兼為中英文名稱之標示，被告之裁處顯未適法。又被告環保稽查人員於96年12月19日根本未進入貨櫃屋內檢查，更未清點三氧化二砷餘量，當然未發現有運作紀錄表。且原告歷年歷月均有按時上網申報運作紀錄，所謂妥善保存備查是否應稽查當時立即提供？是否有擴大解釋之嫌？原告對三氧化二砷運作一向中規中矩，未曾有過疏失遺漏。苗栗縣環保局人員曾多次訪查，未曾告知有更正事宜。今承辦人員於更易後第一次訪查，即開出處分書並指示貨櫃內之存貨8000餘公斤全數搬出，補正包裝容器標示，主要成分後要加註英文名稱ARSENIC TRIOXIDE，惟原告業已標示ARSENIC TRIOXIDE完畢。第二次複檢，於96年3月13日指示名稱及主要成分前要加註「中英文」三字並命令即日起停工改善，改善後，檢具重新製作之證明文件始得復工。第三次訪查，再命令貨櫃屋內存貨搬出清點數量，承辦人員未能體卹廠商人力、物力之困境，以法凌人，勞民傷財，莫此為甚，多次擴大任意解釋法規造成民怨等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告答辯略以：苗栗縣環保局於95年12月19日派員至原告毒性化學物質三氧化二砷貯存場所稽查，經查核結果發現貯存貨櫃上塑膠壓克力看板未於物質名稱及主要成分處標示英文名稱，並經原告員工打開貨櫃後，其毒性化學物質三氧化二砷包裝容器鐵桶，亦未依規定標示物質英文名稱。原告於95年12月29日所提陳述書未附告示牌補正照片，另所附樣本仍不符規定，違反毒性化學物質管理法第15條規定事證明確，依同法第35條第1項第5款規定處60,000元罰鍰，並無不合。
苗栗縣環保局確實於95年12月19日派員稽查，現場經由拍照、打開貨櫃清點數量、紀錄．．．之稽查過程，並由原告所屬人員楊雄鎮等人會同，且於稽查紀錄簽名確認，並非原告所主張「環保稽查人員根本未進入貨櫃屋內檢查更未清點三氧化二砷餘量當然未發現有運作紀錄表」之情形。原告於稽查當時及陳述意見書時，均無法提出毒性化學物質三氧化二砷之運作紀錄。然毒性化學物質首重運作與管理，原告未依規定紀錄毒性化學物質運作情形，依行政罰法第7條規定即有故意或過失等語為辯，求為判決駁回原告之訴。
四、按「毒性化學物質之運作及其釋放量，運作人應依中央主管機關之規定作成紀錄，妥善保存備查；主管機關得令其定期申報紀錄。」、「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並令其限期改善；逾期不改善者，得令其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷、廢止登記或撤銷、廢止其許可證：依第5條第3項、第6條或第22條第3項規定，有報告、記錄或申報義務，不依規定報告、記錄或申報者。」為行為時毒性化學物質管理法第6條及第34條第1款所明定。此所謂「依中央主管機關之規定」，環保署90年8月24日環署毒字第0053629號公告修正之「毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定」第2點規定：「製造、輸入、輸出、販賣、使用、貯存及廢棄第一、二、三類毒性化學物質之運作人，應依單一毒性化學物質實際運作情形確實記錄，依附表一格式逐日填寫『毒性化學物質運作紀錄表』並以書面或電子檔案方式保存。」、第7點規定：「第一、二、三類毒性化學物質之毒性化學物質運作紀錄表、毒性化學物質釋放量紀錄表，應於毒性化學物質運作場所妥善保存3年備查。」又此所謂「妥善保存備查」，參照上開毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定第2點所定該「毒性化學物質運作紀錄表」必須「逐日填寫」並「以書面或電子檔案方式保存」之意旨，應係指運作人就系爭紀錄表有備妥於毒性化學物質運作場所而隨時供稽查之用之意，以落實執行毒性化學物質管理之目的；否則，任憑運作人事後提出，則運作人有事後補作紀錄之空間，即失行為時毒性化學物質管理法第6條對運作人監督管理之立法目的。次按「毒性化學物質之容器、包裝或其運作場所及設施等，應依中央主管機關之規定，標示其毒性及污染防制有關事項，並備該毒性化學物質之物質安全資料表。」、「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並令其限期改善；逾期不改善者，得命其停工或停業；必要時，並得勒令歇業、撤銷登記或撤銷其許可證：一、．．．五、違反第15條規定者。」亦為行為時毒性化學物質管理法第15條及第35條第5款所明定。而環保署93年12月13日環署毒字第0930091676號公告修正之「毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點」，即係中央主管機關環保署依據毒性化學物質管理法第15條授權，就毒性化學物質之容器、包裝或其運作場所及設施等之標示所訂定之要點。該要點第4點規定：「毒性化學物質之容器、包裝，應依附表一所定分類、圖式及參考附表二格式明顯標示下列事項：．．．㈡內容：1.中英文名稱。2.中英文主要成分：所含毒性化學物質達管制濃度標準以上之成分，應以本署公告所定中英文名稱標示，並加註『毒性化學物質』等字樣及所含毒性化學物質含量百分比（w/w或v/v）。．．．」、第11點規定：「毒性化學物質之運作（廢棄除外）場所及設施標示，應包括下列事項，並以中文公告板摘要書寫，置於明顯易見處所：．．．㈡內容：1.中英文名稱。2.中英文主要成分：所含毒性化學物質達管制濃度標準以上之成分，應以本署公告所定中英文名稱標示，並加註『毒性化學物質』等字樣及所含毒性化學物質含量百分比（w/w或v/v）。．．．」
五、經查，本件原告從事工業用化工原料之買賣業務，為輸入、販賣及貯存環保署公告列管之毒性化學物質「三氧化二砷」（列管編號：045-01）之運作人，領有環保署核發之毒性化學物質輸入許可證（環署毒輸字第000-0000號，許可運作事項：輸入、販賣）及被告核發之毒性化學物質運作登記備查文件（登記備查號碼：000-00-00000，運作行為：貯存），有被告92年4月24日府環綜字第0927800582號函所核發毒性化學物質運作登記備查文件影本附訴願卷第34頁可稽，亦為原告所不否認，則原告依前揭行為時毒性化學物質管理法第6條及毒性化學物質運作紀錄及釋放量申報規定第2、7點規定，即有逐日填寫毒性化學物質運作紀錄表之紀錄作為義務，且此紀錄表應以書面或電子檔案方式保存，並於毒性化學物質運作場所妥善保存3年備查，以資稽核運作人是否依規完成上開紀錄作為義務。惟查，本件原告於95年12月19日苗栗縣環保局派員前往稽查其設於苗栗縣竹南鎮中美里8鄰澎湖厝120號之工廠稽查時，未能提出毒性化學物質運作紀錄表供查，經載明於該日之稽查工作單，復經原告公司經理楊雄鎮當場簽名在案，有被告稽查編號00000000號之毒性化學物質稽查工作單附卷可按。原告雖於95年12月29日原處分作成前陳述意見表示：「運作紀錄表出貨紀錄，專責人員有放於貨櫃倉內。」訴願及行政訴訟時亦主張被告稽查人員未進入貨櫃屋內檢查，當然未發現有運作紀錄表，當時專責人員不在，在場員工不知運作紀錄放置何處云云，惟原告既主張有該毒性化學物質運作紀錄表，卻迄未提出供核，空言主張已難憑信；行為時毒性化學物質管理法第6條規定，毒性化學物質之運作及釋放量應作成紀錄備查，已如前述，原告既未能依主管機關之命提出供查，已違反行為時毒性化學物質管理法第6條之規定，所述專責人員不在或稽查人員未進入貨櫃內查看等由均非可據以免責。是被告以原告違反行為時毒性化學物質管理法第6條規定，依同法第34條第1款規定裁處原告100,000元罰鍰，並限期於96年2月10日前改善完成，揆諸前揭法條規定及說明，並無不合。
六、又依前揭行為時毒性化學物質管理法第15條及毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點第4、11點規定，毒性化學物質之容器、包裝，毒性化學物質之運作（廢棄除外）場所及設施標示，均應標示：㈠中英文名稱。㈡中英文主要成分：所含毒性化學物質達管制濃度標準以上之成分，應以環保署公告所定中英文名稱標示，並加註「毒性化學物質」等字樣及所含毒性化學物質含量百分比（w/w或v/v）。有關上開標示應併列中英文標示之規定，雖為環保署於93年12月13日修正公布之新規定，然查被告為宣導此新措施，已於94年6月9日為苗栗縣毒性物質廠商召開「毒性化學物質網路申報改版及雙語化標示推廣全球調和系統介紹」說明會，有相關資料附卷（見被告答辯狀附件卷第22至48頁）可稽。而此新措施運作人須於94年12月31日前完成改善，同要點第19條亦有明文。被告於95年11月17日第一次稽查原告系爭廠址時，即請原告妥善管理及運作毒性化學物質，並依毒性化學物質管理法及相關規定辦理，亦有該次稽查工作單影本附卷（見同卷第69頁）可稽。被告於95年12月19日第二次稽查（即本次稽查）時，仍發現原告之毒性化學物質貯存場所告示牌及包裝容器未依上開「毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點」第4、7點規定標示中、英文名稱，有該次稽查工作單及當場拍攝之照片12張在卷（見同卷第1至7頁）可考，原告所為顯已違反行為時毒性化學物質管理法第15條規定，被告依同法第35條第5款規定裁處原告60,000元，並限期於96年2月10日前改善完成，揆諸首揭法條規定，並無不合。原告雖為前揭主張，謂本件毒性化學物質貯存於貨櫃屋內，原告在貨櫃門上已浮貼「危險物品緊急處理說明書」，其上已載明「ARSENICTRIOXIDE」，又該貨櫃係落地固著於倉庫地板上，屬「毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點」第2點但書規定情形，乃該要點所稱容器或包裝之例外等語。惟查，依前揭毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點第11點規定，毒性化學物質之運作場所及設施標示均應標示毒性化學物質之中英文名稱及中英文主要成分。原告在貨櫃門上浮貼「危險物品緊急處理說明書」，並非「毒性化學物質之運作場所之標示」，上開緊急處理說明書雖其內容載有「ARSENIC TRIOXIDE」字樣，亦與「毒性化學物質之運作場所之標示」應包含中英文名稱及中英文主要成分之規定不符。次查，原告係從事工業用化工原料之買賣業務，其所販賣之列管之毒性化學物質「三氧化二砷」，係貯存於金屬圓桶容器中，並將該金屬圓桶容器置放於活動貨櫃中，有稽查人員現場拍攝照片附卷可稽，足證原告貯存毒性化學物質之容器，並非「毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點」第2點但書所稱「貯槽、管路、反應器及其他固著設施」。是原告此部分主張，均難謂有理由。
七、再者，原告主張毒性化學物質管理法第15條並未有應標示物質之英文名稱之明文，包裝容器標示中、英文之規定超越母法規定乙節。按「有關人民自由權利之限制應以法律定之且不得逾越必要之程度，憲法第23條固定有明文，惟法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得以法律明確授權行政機關發布命令，就執行法律有關之細節性、技術性之事項以行政命令為補充規定。前揭行為時毒性化學物質管理法第15條規定「毒性化學物質之容器、包裝或其運作場所及設施等，應依『中央主管機關之規定』，標示其毒性及污染防制有關事項．．．。」中央主管機關環保署乃依其授權訂定「毒性化學物質容器包裝運作場所設施標示及物質安全資料表設置要點」，此由該要點第1點規定：「行政院環境保護署為落實執行毒性化學物質管理法第15條規定，規範毒性化學物質運作人齊備物質安全資料表，並於毒性化學物質之容器、包裝或其運作場所及設施標示毒性及污染防制有關事項，特訂定本要點。」即明。上開要點係就執行法律有關之細節性、技術性之事項之補充規定，符合授權明確性原則，亦未逾越或牴觸母法之規定，原告此部主張顯係對法令存有誤解，不足採取。
八、綜上所述，原處分核無違誤，訴願決定予以維持亦無不合，原告聲明求為撤銷，為無理由，應予駁回。兩造其餘訴辯事由均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述。又本院通知原告於95年11月29日到庭行調查證據程序，原告代表人未到庭，而以委任狀委任該公司化工部經理楊雄鎮到庭，惟行政訴訟法第49條第2項規定：「行政訴訟應以律師為訴訟代理人。非律師具有下列情形之一者，亦得為訴訟代理人：一、稅務行政事件，具備會計師資格者。二、專利行政事件，具備專利師資格或依法得為專利代理人者。三、當事人為公法人、中央或地方機關、公法上之非法人團體時，其所屬專任人員辦理法制、法務、訴願業務或與訴訟事件相關業務者。」查本件非稅務、專利事件，原告亦非公法人，楊雄鎮未具律師資格亦據其當庭陳明，依法不得為訴訟代理人，渠所為之陳述不生訴訟代理之效力，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233條第1項、第236條、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 12 月 31 日
臺中高等行政法院第四庭法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 97 年 1 月 8 日
書記官 許騰云