臺中高等行政法院判決
九十六年度簡字第四五四號原 告 甲○○
參 加 人 乙○○被 告 台中市政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 己○○
戊○○丁○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十六年九月五日台內訴字第○九六○一一七二五○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣被告為辦理台中市○○號道路（嶺東路－縣市○段）工程用地，派員辦理地上物查估作業，原告於民國九十四年一月十七日及二月十四日向被告提出陳情，要求對其坐落徵收範圍內之台中市○○區○○段二九四之二地號持分土地上農作物予以複查，經被告以九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函復略以：上開土地於九十三年前尚無福木、雞蛋花等植裁，依「台中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」第三條第二項第三點「觀賞花木於徵收公告一年內移植者，視同特小級計算補償。」之規定，其地上農作物補償依規一律以「特小級」計算辦理等語。原告復於九十四年四月十一日提出陳情，被告以九十四年四月十五日府經農字第○九四○○六三二六六號函復略以：以九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函辦理，不再予複查等語。原告不服，提起訴願，經內政部九十五年九月一日台內訴字第○九五○一一六八四一號訴願決定以系爭農作物未經被告予以價購或徵收，是查估之相關行為皆為辦理價購或徵收之前置作業，屬事實行為，尚非屬行政處分為由，予以訴願不受理。嗣被告以九十六年五月三日府建土字第○九六○○九八四五○號函知原告於九十六年五月廿一日上午九時至十二時至被告所屬建設局土木課辦理農作物補償費領款手續。原告不服，提起訴願，遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：㈠原處分及訴願決定均撤銷。㈡被告應依實地查估結果與紀錄，重計補償費並補發。
二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
丙、兩造之陳述：
壹、原告起訴意旨略以：
一、原告之父即參加人於九十一年五月十八日起，即於坐落台中市○○區○○段○○○○號原告持分土地（後劃入特三號道路用地部分被分割為同段二九四之二地號土地，下稱系爭土地）種植福木與細葉欖仁，同年七月種植雞蛋花，九十二年春繼續種植櫻花與香蕉，樹苗均為參加人所購買。九十四年一月十八日被告為辦理台中市○○號道路用地上作物補償，經派員會勘查估原告上項農作物種類、規格及數量，其中查估福木高○．五公尺以上者計一七三棵，留有詳細會勘查估紀錄由被告存卷。
二、系爭土地乾旱貧瘠，福木生長緩慢，且一年存活率僅九成，致九十四年一月十八日查估時多數高度仍在○．五公尺上下，因參加人當年為利水土保持而採挖坑深植，故將歷年來沖積於福木根部之泥土略予清理，以彰顯福木實際高度，而後自測高○．五公尺以上者有三五一棵，方於九十四年一月廿四日向被告申請派員複查。然九十四年一月卅一日到場複查人員並未實際丈量統計，僅對其中數棵福木與雞蛋花根部開挖至根部完全裸露並拍照後即離去，並告知參加人將擇期會同相關單位複查。惟被告尚未複查，即以九十四年二月四日府經農字第○九四○○二○四五九號函復略以上開農作物有部分遭過度刨開覆土達十五公分之多，以求提高補償金額，此非屬一般種植常態，故仍以九十四年一月十八日查估數量、種類規格為準。故原告於同年二月十四日向被告代表人陳情，要求切實複查，被告再以九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函復略以上開農作物為徵收公告後一年內所種植，一律以「特小級」辦理等語，至此被告逕對前揭九十四年二月四日函示結論予以否定。九十四年三月廿四日參加人求見被告經濟局長，指示翌日（同年月廿五日）派員複查，但是日複查人員卻攜帶一支特製底部橫木寬八五公分之倒Ｔ字型測量尺（即量尺下端接觸地面直徑有八五公分長），經參加人當場抗議無效，複查人員仍堅持以之測量，複查結果福木高○．五公尺以上者有二一七棵，仍高出九十四年一月十八日同級之一七三棵，增加四四棵，總數則由九十四年一月十八日查估之五六五棵，減為五四二棵，參加人並無於該複勘紀錄內簽註異見，更證實原告請求複查並非無理取鬧。原告對於本件作物之補償數量不爭執，主要係爭執作物補償等級之認定。
三、系爭土地為黃土，原告作物皆為綠色且間距雷同，九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函所提及九十二年十月之空照圖，在原告持份土地範圍內有規則性小綠點，南端更有明顯之綠色物，由此證實前揭各項農作物於九十二年十月前即已種植，從而九十四年三月廿二日函各項指摘全是抹殺事實。又原告農地南端係種植成長較快之細葉欖仁與櫻花，北面是生長較慢之福木，因此九十二年及以後之航照圖顯示南端之綠色區塊大於北側。原處分所根據者即為九十四年三月廿二日函之陳述與結論，引用九十四年一月十八日之查估結果，其中福木則引用九十四年三月廿五日會勘紀錄中之農作物種類與棵數，未再區分規格等級，全部依「特小級」計算補償，明顯違法濫權。
貳、被告答辯意旨略以：
一、原告於九十四年一月十七日起至七月廿五日期間不斷陳情要求再複查，被告分別於九十四年一月十八日會同原告現場查估、一月卅一日及三月廿五日會同原告會勘複查、三月八日訪談與公文函覆等，對於原告以多次變異種植模式，一再陳情顯屬不合理，故被告不依其陳情訴求。又本件依「台中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」第三條第二項之第三點規定辦理補償。至鈞院詢及系爭土地及其上農作物徵收情況乙節，按本件徵收土地部分協議價購不成，於九十四年五月辦理強制徵收，農作物部分沒有談協議價購。徵收土地時並無公告徵收農作物，係因當時農作物部分在異議當中。而本件農作物部分因沒有辦理公告徵收，被告即逕通知作物補償費發放，如原告有異議，被告即會補辦徵收，但原告也有來領補償費。一般而言，如土地徵收協議價購不成，就辦強制徵收，農作物部分亦一同辦理。土地部分地價補償所有權人，地上物部分應補償其權利歸屬之人。
二、現場複查時，參加人即原告之父乙○○（耕作者）陳述九十一年五月、六月所植農作物福木高度均約為十至十五公分，又被告訪談查證，販苗花坊口頭陳述「從未出售十至十五公分福木苗」，及無法證實本件之福木為其當時所售。且本件地上農作物補償，原告為提高福木補償費單價而作刨開根部覆土以求植株高度增加之行為外，且由不同日期拍攝之現場照片中，明顯看出九十四年三月至九十六年五月期間內作物生長倍增，同時上述刨土行為，反而露出福木根部（培土）及未發育之根系，更證實該等作物為「新植」，絕非種植達兩年以上。原告雖聲明「雞蛋花」種植達兩年等語，但被告現場勘查並加以採樣挖掘，發現係為新插枝，根系與頂部皆尚未發育，原告即改稱枯死再補植，但現場雞蛋花卻全為同一時間新植，原告所言反覆不一不足採信。又經比對行政院農委會農林航空測量所拍攝之航照圖片資料顯示，九十一年、九十二年十月、九十三年九月現場土地為「種植短期作物之犁田狀態」，與九十四年現場勘查種植作物狀態明顯不同。卷內空照圖所示之綠點可能是雜木，而非系爭農作物。又九十四年查估時系爭土地上連一根雜草就沒有，經過半年後再去現場拍照時，樹木旁邊都已長雜草，半年之間系爭土地上植物之生長狀況差別已如此大，故原告所稱福木已種植三年不可採。以上各項理由與佐證等說明原告之農作物並非於九十一年五月、六月開始種植，確為一年內「新植」，依上開查估基準第三條第二項之第三點規定：「觀賞花木於徵收公告一年內移植者，視同特小級計算補償。」故如為公告徵收後一年內所種植者，不論高度為何，均視為特小級。被告當初查估時每棵作物均有丈量，對本件地上農作物補償以九十四年三月廿五日查估之種類、數量為準，並依規一律以「特小級」計算，認事用法應無違誤。至補償細目如下：
㈠喬木類：福木特小級每棵一三○元，補償五四二棵。細葉欖仁特小級每棵五五元，補償四九棵。櫻花特小級每棵五五元，補償二一棵。雞蛋花特小級每棵四四元，補償一六五棵。㈡果樹類：香蕉特小級每棵四四元，補償七棵。
參、參加人陳述略以：系爭作物為參加人所種植，被告應給付原告補償金差額約為八萬元左右。被告已給付補償金八一、八七八元予原告，而原告已將該等補償金交給參加人，本件僅請求差額部分。福木與細葉欖仁於九十一年即種植，櫻花於九十二年時種植，因福木的生長比較緩慢，系爭土地上南側的細葉欖仁、櫻花生長比較快，九十一年的空照圖看起來雖都差不多，但九十二年的空照圖，因細葉欖仁、櫻花生長比較快，所以南側綠色看起來比較清楚，北側綠色比較不清楚，可證實細葉欖仁與福木於九十一年時就已經種植，櫻花於九十二年初種植。
理 由
一、本件原告訴請被告查估系爭農作物，應再補償原告之費用為八萬多元，被告雖稱為六萬多元，惟金額均未滿二十萬元，訴訟標的價額既未逾二十萬元，依行政訴訟法第二百二十九條第一項之規定及司法院九十二年九月十七日院台廳行一字第二三六八一號令，應適用簡易程序，合先敘明。
二、本件被告為辦理台中市○○號道路（嶺東路－縣市界段）工程用地，派員辦理地上物查估作業，原告於九十四年一月十七日及二月十四日向被告提出陳情，要求對系爭土地上農作物予以複查，經被告以九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函復略以：上開土地於九十三年前尚無福木、雞蛋花等植裁，依「台中市辦理徵收土地農作物水產養殖物、畜禽類補償遷移費查估基準」第三條第二項第三點「觀賞花木於徵收公告一年內移植者，視同特小級計算補償。」之規定，其地上農作物補償依規一律以「特小級」計算辦理等語。原告復於九十四年四月十一日提出陳情，被告以九十四年四月十五日府經農字第○九四○○六三二六六號函復略以：以九十四年三月廿二日府經農字第○九四○○四七六八八號函辦理，不再予複查等語。原告不服，提起訴願，經內政部九十五年九月一日台內訴字第○九五○一一六八四一號訴願決定以系爭農作物未經被告予以價購或徵收，是查估之相關行為皆為辦理價購或徵收之前置作業，屬事實行為，尚非屬行政處分為由，予以訴願不受理。嗣被告以九十六年五月三日府建土字第○九六○○九八四五○號函知原告於九十六年五月廿一日上午九時至十二時至被告所屬建設局土木課辦理農作物補償費領款手續。原告不服，提起訴願，遞遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟，訴稱如事實欄所載。
三、關於本件原告請求撤銷原處分及訴願決定部分，按原告不服被告以九十六年五月三日府建土字第○九六○○九八四五○號函，提起訴願，惟按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第四條第一項所明定。是提起行政訴訟者以受違法之行政處分為前提。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，訴願法第三條第一項亦有明文。被告上開函件（本院卷十二頁）之內容，係通知原告於九十六年五月廿一日上午九時至十二時至被告所屬建設局土木課辦理農作物補償費領款手續，並非核定原告之農作物補償費數額，而係已核定應補償原告之農作物補償費數額，通知原告前往領取，亦非對原告之請求之事項有所准駁，應屬單純事實之敘述，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者不發生獨立之法律效果，自非行政處分。原告如對被告核定原告之農作物補償費數額，有所爭執，自應於接獲被告核定該補償費通知後三十日內提起訴願（被告該通知如未記載不服原處分之救濟方法及期間，致相對人或利害關係人遲誤者，依行政程序法第九十八條第三項規定，如自處分書送達後一年內聲明不服，視為法定期間內所為），是原告對被告九十六年五月三日府建土字第○九六○○九八四五○號函，提起訴願，訴願機關以原告逾期提起訴願，予以不受理，理由雖有不同，結論並無二致，仍應予以維持，本件原告訴請訴願決定及原處分（指被告上開函件）均撤銷，自與法不合，併予本件判決駁回。
四、關於原告請求被告應依實地查估（系爭土地上之農作物）結果與紀錄，重計（農作物）補償費並補發之部分，按依土地徵收條例第三十條第一項及第三十一條第二項之規定，土地與農作改良物係分別辦理徵收及補償，農作改良物被徵收時，政府所發給之補償費，乃屬該農作改良物之代替利益，其應受之補償與土地補償無關，土地所有人並非當然有領取權（最高法院八十六度台上字第二八八九號判決意旨參照）。經查，本件系爭土地雖係原告所有，但土地上之農作改良物則為原告之父乙○○即本件原告參加人所種植及為其所有，此為原告及參加人所是承，即地上農作物收取權人係參加人，是系爭土地上之農作改良物，應由被告對參加人徵收與補償，原告並非受該農作改良物補償之人，原告既非系爭土地上之農作改良物收取權人（參加人請求本院為本件參加人或追加為原告，經本院當庭對之闡明，參加人陳稱其為本件參加人而非追加原告），其請求被告應依實地查估結果與紀錄，重計補償費並補發，自為無理由，應予駁回。又依行政訴訟法第八條所規定因公法上原因發生財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分，本件被告為辦理土地及農作改良物之徵收及核定發放補償之機關，對土地上之農作改良物徵收，應依相關規定予以查估，再予核定補償費並對農作改良物所有人發放之，又被告稱本件農作物尚未辦理徵收（本院卷五十頁準備程序筆錄），原告請求被告補發補償費，自應俟被告對農作改良物為徵收後，請求被告作為核定，如經被告否准，再對被告提起課予義務訴訟，請求判命被告作成核准補發補償費之處分，是原告逕而請求被告補發農作改良物補償費，亦屬無據；另本件依兩造到庭所述各節及卷內資料，其事證已臻明確，本院認無經言詞辯論之必要，爰不經言詞辯論而判決之，兩造間其他主張及陳述，與本件判決結果，不生影響，爰不一一論究，均併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第二百三十三條第一項、第二百三十六條、第一百九十五條第一項後段、第九十八條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 97 年 1 月 31 日
臺中高等行政法院第四庭
法 官 許 武 峰以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，以本訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者，始得向本院提出上訴狀並表明上訴理由，經最高行政法院許可，否則不得上訴；如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均應依對造人數提出繕本）。
中 華 民 國 97 年 2 月 1 日
書記官 莊 啟 明