0臺中高等行政法院判決
96年度訴字第00012號原 告 和興公寓大廈管理維護有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 臺中市政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 戊○○
丁○○上列當事人間因保全業法事件，原告不服內政部中華民國95年11月7日台內訴字第0950145454號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告受託管理位於臺中市○○區○○路○○○號「夏綠第大樓」及臺中市○○區○○路○○○號「國際莊園大樓」之公寓大廈管理服務工作，未經申請許可經營駐衛保全業務，即從事門禁管制及大樓安全維護工作，經營保全業務，並據臺中市警察局派員實地調查及訪談派駐現場管理人員及「夏綠第大樓」、「國際莊園大樓」管理委員會主任委員等相關人員資料，認原告違反保全業法第4條、第19條規定，被告乃以95年2月24日府授警刑字第0950035639號處分書裁處原告新臺幣（下同）200,000元罰鍰，並勒令歇業。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明求為判決：原告之訴駁回。
三、兩造陳述：㈠原告主張：
⒈依據93年12月14日台中市國際莊園管理服務委任合約書
第4條第1項所載：「代收支現場人員薪資（含勞健團保）計新台幣245,000元正，管理服務費新台幣8,000元（含稅），合計新台幣253,000元正。．．．。」及94年10月20日夏綠第管理維護委任合約書第4條第1項所載：
「垃圾清運費、管理員、清潔員薪資新台幣80,000元正
。管理顧問費一個月計新台幣5,000元（含稅），合計新台幣85,000元，．．．。」均將現場管理員薪資分別列計，並由原告以代收支方式服務，尚無悖於保全業法第4條、第19條之規定，亦足認徐松原、陳國棟係屬「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管理委員會所自聘，原告僅受任執行整理財務報表、製作公告、代發信函、代收管理費、管理基金及代收代發管理員薪資等一般行政業務。
⒉徐松原、陳國棟並未執行保全業法第14條規定之保全業
務。按「夏綠第大樓」、「國際莊園大樓」社區均採門禁刷卡方式管制進出人員及車輛，無須管理員指揮管制，徐、陳二人所執行者為代收發信件、收取管理員、管理基金、社區環境巡檢及聯繫廠商叫修公共設施等事宜，此有該二社區管理委員會及徐、陳二人所出具之聲明書附卷足稽。
⒊縱認徐松原、陳國棟非屬「夏綠第大樓」、「國際莊園
大樓」管委會所自聘，亦屬原告委任關係企業「和興保全股份有限公司」派駐者。依據公寓大廈管理服務人管理辦法第13條第2項規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」本件「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管理委員會均同意原告就保全業法第4條規定之人員、車輛進出管制等業務，亦得委託經領有內政部許可執行業務之業者辦理。原告關係企業和興保全股份有限公司早於93年11月12日即經有關主管機關核准設立而得執行保全業務，徐松原、陳國棟二人於警訊時，亦均自陳為「和興保全」人員，足認徐、陳二人縱認非屬「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管委會所自聘，亦屬原告委託關係企業「和興保全股份有限公司」派駐者。原處分尚屬有誤且處罰太重，訴願決定未予糾正，均應予撤銷。
㈡被告答辯：
⒈原告登記之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未經申
請許可得經營保全業務，其受託管理公寓大廈之管理業務，除從事防盜、防火、防災之安全維護外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之維護，已涉保全業法第4條規定：「關於人身之安全維護」之範圍。（最高行政法院93年判字第2號判決參照）。故依內政部89年6月15日台八九內營字第8983690號函示及上開判決觀之，門禁管制工作係屬保全業務，並無疑義。
⒉和興保全股份有限公司（93年11月2日取得內政部許可
，得經營保全業務）及原告雖分屬二家公司，負責人均為甲○○。然依保全業法第4之2條規定：「保全業應自開業之日起七日內報請當地主管機關備查。前項主管機關應於收到報備文後十日內派員檢查其執行業務情形。
」核該公司雖於93年11月2日取得內政部許可，卻遲至95年2月8日（被告所屬警察局於95年2月7日通知該公司負責人前來調查）再向被告所屬警察局申請開業報請備查，是該公司於95年2月8日申請開業前，尚未具執業之合法性，先予敘明。
⒊被告所屬警察局分別於95年1月12日暨95年1月9日前往
夏綠第大樓社區、國際莊園大樓等社區調查時，原告所聘管理員陳國棟、徐松原均穿著繡有和興保全公司或和興管理公司字樣制服執勤，可見管理員陳國棟、徐松原皆屬原告所聘員工，而非如原告所稱管理員係由管理委員會自行聘用之員工。原告雖舉國際莊園管理服務委任合約書，指稱僅負責代為國際莊園社區發放並代辦勞健保、忠誠險及團體保險事宜，屬「管理顧問」關係。惟據原告95年3月23日行政起訴狀內容所附之國際莊園管理服務委任合約書第4條所載內容：「委託管理服務費及付款方式㈠代收現場人員薪資（含勞健保）計新台幣24萬5仟元．．．」與95年1月25日被告所屬警察局調查時，國際莊園管理委員會提供之國際莊園管理委任合約書內容第4條所載內容：「委託管理服務費及付款方式㈠管理服務人員費用計新台幣245,000元正，管理顧問
費新台幣8,000元（含稅），合計新台幣253,000元正。．．．」兩相對照，並不相符，原告所提委任契約書之真實性有待查明。
⒋原告確有承攬夏綠第大樓社區、國際莊園大樓等社區之
大樓管理及門禁管制業務，此於管理員陳國棟、徐松原接受訪談時均證稱：「渠為和興管理、和興保全公司所聘僱；受聘工作項目為人員出入管制．．．」指述甚明，復有夏綠第大樓管理委員會主任委員張炳輝證述：「本社區與和興管理維護公司訂有契約，該公司派有二名保全人員負責大樓門禁管制、車輛管制、安全維護、信件收發等工作」、國際莊園大樓管理委員會主任委員林連振指述：「本社區與和興管理、保全公司訂有契約，該公司派有四名保全人員負責大樓人員管制、車輛進出等工作．．．．」，更有訪談紀錄、委託管理合約書、現場照片等物附卷可佐，原告違法經營保全業務之事實，應可認定。
⒌陳國棟、徐松原二人於被告所屬警察局調查時，雖均自
稱為「和興保全公司」保全人員，且均穿著繡有和興保全股份有限公司或和興管理公司字樣制服執勤，但均未依保全業法規定，於僱用前檢附名冊，送請地方主管機關審查合格後僱用，更未接受職前及在職訓練，其二人並未具保全人員資格，依法仍不得受僱從事保全業務。
且據原告代表人甲○○於被告所屬警察局訪談時表示：
「陳國棟、徐松原等人確為該公司聘任員工，派駐大樓社區從事收發信件、收管理費、消防、機電等服務．．
．」故陳國棟、徐松原二人應為原告所聘員工無誤。原告承攬並執行保全業務之事實，應可認定，原處分依法並無不當。
理 由
一、按保全業法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣30,000元以上300,000元以下罰鍰。」又公寓大廈管理條例第47條授權訂定之公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第2項規定：「公寓大廈管理維護公司從事下列建築物管理維護業務：一、公寓大廈一般事物管理服務事項。二、建築物附屬設施設備之檢查及修護事項。三、建築物及基地之維護及修繕事項。四、公寓大廈之清潔及環境衛生之維持事項。五、公寓大廈及其周圍環境安全防災管理維護事項。前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」而保全業法第4條則規定：「保全業得經營左列業務：一、關於辦公處所、營業處所、廠場、倉庫、演藝場所、競賽場所、住居處所、展示及閱覽場所、停車場等防盜、防火、防災之安全防護。．．．三、關於人身之安全維護。」二者雖均有「安全」、「防災」、「防護」或「管理維護」之規定。惟上開辦法所稱「安全防災管理維護」，依其規定應僅及於「建築物附屬設施設備、建築物及基地之修護修繕」及「公寓大廈及其周邊環境安全防災管理維護」之範圍，未若上開保全業法之規定尚及於「人身之安全維護」。故公寓大廈之管理服務，如從事防盜、防火、防災之安全維護以外，並從事門禁、車輛管制及安全維護等事項之服務，即已涉及上開保全業法規定：「關於人身之安全維護」之範圍，如未經許可即應依首揭規定加以處罰。
二、本件原處分係以原告未經許可派駐管理員陳國棟、徐松原於夏綠第大樓社區及國際莊園大樓社區經營門禁管制保全業務而裁處原告200,000元罰鍰，並勒令歇業，有原處分書附本院卷可稽。原告不服該罰鍰處分起訴主張略以：⑴原告與「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」等之管理委員會締約，僅受任執行整理財務報表、製作公告、代發信函、代收管理費、管理基金及代收代發管理員薪資等一般行政業務。徐松原、陳國棟係屬「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管理委員會所自聘，原告以代收支方式服務，尚無悖於保全業法第4條、第19條之規定。⑵縱認徐松原、陳國棟非屬「夏綠第大樓」、「國際莊園大樓」管理委員會所自聘，亦屬原告委任關係企業「和興保全股份有限公司」派駐者。⑶徐松原、陳國棟並未執行保全業法第4條規定之保全業務，且原處分處罰太重等語。
三、經查：㈠原告之營業項目為公寓大廈管理服務業，並未申請許可經營
駐衛保全業務，有經濟部公司登記資料網站查詢結果及原告之營利事業登記證（臺中市政府府經商字第09188611號）附本院卷可稽，原告分別與「夏綠第公寓大廈管理委員會」及「台中市國際莊園住戶管理委員會」簽訂管理服務契約，而徐松原、陳國棟分別係原告所僱用派往該二大樓服務之人員，亦有各該管理委員會主任委員及徐陳二人之台中市警察局第五分局調查筆錄、「夏綠第管理維護委任合約書」、「台中市國際莊園管理服務委任合約書」及徐松原、陳國棟二人所填載原告公司約僱人員資料表附本院卷可按，均堪憑信。徐、陳二人於台中市警察局第五分局調查筆錄雖陳稱受僱於「和興保全公司」，然其所陳與上開約僱人員資料表所載不符，不足採取。原告雖又主張徐松原、陳國棟二人係「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管理委員會所自聘云云，並以其所訂合約所載係「代收支現場人員薪資」為證，又據提出夏綠第公寓大廈管理委員會及徐、陳二人之聲明書，載明系爭二大樓之管理人員係管理委員會自聘等情。經查，原告派駐該二大樓之管理員均係原告招考聘用、決定薪資，並由原告發放薪水、辦理勞健保及團體保險等情，業據原告當庭陳明，載明於本院準備程序筆錄，核與前述原告公司約僱人員資料表所載相符，且原告提出之該公司新光產物保險股份有限公司僱主責任保險附加團體傷害保險保單及其保險標的物明細表已含有徐、陳二人在內，顯見原告為徐、陳二人之僱主。「台中市國際莊園管理服務委任合約書」第4條第1項雖載明：「代收支現場人員薪資（含勞健團保）計新台幣245,000元正，管理服務費新台幣8,000元（含稅），合計新台幣253,000元正．．．」夏綠第管理維護委任合約書第4條第1項亦載明：「垃圾清運費、管理員、清潔員薪資新台幣80,000元正。管理顧問費一個月計新台幣5,000元（含稅），合計新台幣85,000元．．．」所載核與事實不符，不足採取。
又前述聲明書均係95年3月15日所書立，係原告於訴願前所準備，與前述事證不符，亦非可採，是以原告主張徐松原、陳國棟係屬「夏綠第大樓」及「國際莊園大樓」管理委員會所自聘，原告僅代收付薪資乙節，不足採取。
㈡原告又主張縱認徐、陳二人非系爭二大樓管理委員會所自聘
，亦屬原告委任關係企業「和興保全股份有限公司」派駐者乙節。查首揭公寓大廈管理服務人管理辦法第15條第2項固規定：「前項管理維護業務，涉及其他行業專業法規規定時，應經公寓大廈管理組織及公寓大廈管理維護公司以契約約定，委託經領有各該目的事業法規許可之業者辦理。」然徐、陳二人係原告之員工已如前述，自非和興保全股份有限公司所派駐者。又依保全業法第10條規定，保全業應置保全人員執行保全業務，保全人員名冊應送當地主管機關審查合格始行僱用。依同法第10條之1、10條之2規定，保全人員有消極資格限制且應接受訓練。徐、陳二人並非保全人員，業據主管機關即被告陳明，原告對此亦未否認，是原告此部分主張亦非可採。
㈢原告主張系爭二大樓管理員未執行保全業務乙節。按門禁、
車輛管制涉及人身安全，屬保全業務，已如前述，查徐松原係原告派駐「夏綠第大樓」之管理員，自94年7月起任職，工作時間自早上7時起至晚上19時止，負責人員車輛管制及信件收發工作；另陳國棟係原告派駐「國際莊園大樓」之管理員，自93年6月21日起任職，工作時間自早上7時起至晚上19時止，負責人員管制工作等情，分經徐松原、陳國棟接受台中市警察局第五分局調查筆錄陳明綦詳。又上開二大樓之管理委員會主任委員張炳輝（夏綠第大樓）、林連振（國際莊園大樓）於同分局接受調查時亦為相同之證述。張炳輝於94年9月6日接受調查時表示：「管理員負責大廈門禁出入住戶管理．．．」另於95年1月26日接受調查時表示：「（問：該兩位保全人員負責何項工作？）門禁、人員、車輛管制、安全維護及信件收發。」林連振於95年1月25日接受調查時表示：「．．．保全人員負責人員管制、車輛進出及清潔工作。」有各該筆錄附本院卷可考。次查，原告於本院準備程序亦自陳，國際莊園之車道派有管理員，負責查看進入社區停車場之汽車有無識別證，無識別證者不准停放於停車場，而國際莊園大樓、夏綠第大樓大門平時都鎖著，訪客來訪由管理員負責通知住戶等情，經載明於筆錄。又國際莊園管理服務委任合約書第7條第1項規定：「管理室及車道哨二班制24小時服勤。」夏綠第大樓之合約書第5條第1項亦規定原告應每日24小時執行勤務，經核與上開筆錄所載相符。而上開筆錄分別係在各該大樓、主任委員張炳輝、林連振之住宅訊問，且受訊問人均係在自由意識下陳述，並經渠等親閱無訛後始簽名捺印，有各該筆錄附本院卷可稽，經查上開所引用之紀錄與事實並無不符，自堪採信。至原告所謂刑事訴訟法第195條規定證人於審判外之陳述，不得作為證據，於行政訴訟法並無準用之規定，因行政訴訟之證據法則不若刑事訴訟須採嚴格證據主義之故。上開二主任委員及徐、陳二人事後雖於訴願程序出具聲明書，陳明原告未執行門禁管制業務等情，所述前後矛盾且與事實不符，自難採憑。另原告公司之負責人甲○○於95年2月7日台中市警察局接受訪談時所述管理員僅從事收發信件等服務，無執行保全業務之工作乙節亦與事實不符，不能憑信，是原告此部分主張不足採取。職是，原告派駐系爭二大樓之管理員，執行勤務含大廈門禁出入管制之保全業務，應堪認定。
五、惟按「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」行政罰法第18條第1項定有明文。次按行政機關對違反行政法規之行為，於行使裁量權決定應為何種程度之裁罰處分時，除應符合法規之目的並不得逾越法定之裁量範圍外，並應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等），此為行政法理所當然。就中所稱比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則。亦即比例原則在於要求「方法」與「目的」之均衡。採取一項措施以達成一項目的時，該方法必須合適、必要及合比例。「合適」之方法係指可以達成目的之方法；「必要」之方法，係指同樣可以達成目的之多數方法中，該方法本身之不利益為最小；「合比例」之方法，係指該方法之不利益，與達成目的之利益相權衡，不失合理之比例關係。換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要之範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。行政程序法第7條亦將上開比例原則明文化。又同法第10條更規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的。」故行政機關就其裁量權不得恣意為之，必須考量立法之目的，衡量個案情形，在法律所授予之範圍內作出最妥適之決定，否則，即有濫用權力之違法（行政訴訟法第4條第2項參照）。本件被告認原告違反保全業法第4條、第19條規定，以95年2月14日府授警刑字第0950035639號處分書裁處原告200,000元罰鍰，並勒令歇業，固非無據，惟首揭保全業法第19條規定：「未經許可或已經撤銷許可而仍經營保全業務者，應勒令歇業，並得處新臺幣30,000元以上300,000元以下罰鍰。」除勒令歇業係法定處罰項目外，並賦予主管機關30,000元以上300,000元以下罰鍰裁量權，被告裁量處罰時自應依上開行政罰法、行政程序法之規定，為合義務之裁量，被告以內政部頒行之「違反保全業法事件裁罰基準表」編號13所定，違反上開條文之裁罰基準為「應勒令歇業，並得處罰鍰150,000元。」以本件涉及二個大樓而處200,000元，上開基準表未就行為之輕重分別訂明裁罰之基準，有疏略之嫌，惟其附註已明定：裁罰機關於裁罰時仍應遵守「比例」等一般法律原則，並規定：「．．．裁罰機關審酌個案具體情節（如該公司歷年之業務執行狀況、設備、契約等情形，及其所造成之危害或損害程度等），參酌前揭裁罰基準，經合目的性、比例性及義務性之裁量決定，秉於權責依法裁處。」查經營保全業務之內容不一而足，未經許可經營保全業務，其情節輕重有別，本件僅違反門禁管制業務，其應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，是否除勒令歇業處罰外，仍需課以高達200,000元之罰鍰？未據被告就是否合乎上開規定及法律原則，提出說明，難認原處分係屬合義務之裁量，依行政訴訟法第4條第2項，原處分即有濫用權力之違法，訴願決定未為糾正，亦有未合，均應由本院予以撤銷，由被告另為處分，以求適法。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟訟法第195條第1項前段、第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 96 年 3 月 28 日
第四庭 審判長 法 官 沈應南
法 官 許武峰法 官 許金釵以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票390元（34元及5元郵票各10份)。
中 華 民 國 96 年 4 月 4 日
書記官 許騰云